2.2. Các quy định cụ thể về bão vệ mơi trường trong khai thác khống săn
2.2.1. Các quy định về quản lý nhà nước trong khai thác khoáng sản
Nội dung quản lý nhà nước về khoáng sàn được quy định tại Điều 3 Luật khoáng sản 2010 sửa đổi, bổ sung năm 2018, bao gồm: Nhà nước phải có chiến lược, quy hoạch khống sản để phát triển bền vững kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh trong từng thời kỳ; đầu tư và tổ chức thực hiện điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản theo chiến lược, quy hoạch khoáng sản theo quy định; đào tạo, phát triến nguồn nhân lực hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản, nghiên cứu khoa học, ứng dụng, phát triển công nghệ trong công tác điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản và hoạt động khai thác khống sản; có chính sách khuyến khích tổ chức, cá nhân tham gia đầu tư, hợp tác với các tổ chức chuyên ngành địa chất của Nhà nước để điều tra cơ bản địa chất về khống sản; đầu tư thăm dị, khai thác một số loại khống sản quan trọng để phục vụ mục đích phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh; nước có các chính sách khuyến khích dự án đầu tư khai thác khoáng sản gắn với chế biến, sử dụng khoáng sản để làm ra sản phẩm kim loại, hợp kim hoặc các sản phẩm khác có giá trị và hiệu quả kinh tế - xã hội; có chính sách xuất khấu khống sản trong từng thời kỳ phù hợp với mục tiêu phát triển bền vừng kinh tế - xã hội dựa trên nguyên tắc ưu tiên bảo đảm nguồn nguyên liệu cho săn xuất trong nước. Việc tổ chức thực hiện toàn bộ các nội dung quản lý nhà nước về khoáng sản như trên sẽ góp phần thúc đấy
21[56]
cơng nghiệp mỏ phát triển ồn định và bền vững, hạn chế tình trạng ơ nhiễm môi trường, hướng các tồ chức, cá nhân được phép hoạt động khai thác khoáng sản tuân thủ đúng theo quy định cùa pháp luật.
2.2.2. Các quy định về cấp phép khai thác khoáng sản
Theo quy định tại Điều 53, 54 Luật khoáng sản 2010 sửa đổi, bồ sung năm 2018 quy định về Giấy phép khai thác khoáng sản: Giấy phép khai thác khoáng sản chỉ được cấp ở khu vực khơng có tổ chức, cá nhân đang thăm dị, khai thác khống sản hợp pháp và khơng thuộc khu vực cấm hoạt động khoáng sản, khu vực tạm thời cấm hoạt động khoáng sản, khu vực dự trữ khống sản quốc gia; đồng thời khơng chia cắt khu vực khống sản có thể đầu tư khai thác hiệu quả ở quy mô lớn để cấp Giấy phép khai thác khoáng sản cho nhiều tổ chức, cá nhân khai thác ở quy mô nhỏ.
Dự án đầu tư khống sản phải có phương án sừ dụng nhân lực chuyên ngành, thiết bị, công nghệ, phương pháp khai thác tiên tiến phù hợp. Đối với khống sàn độc hại cịn phải được Thủ tướng Chính phủ cho phép bằng vãn bản, có báo cáo đánh giá tác động mơi trường hoặc cam kết bảo vệ môi trường theo quy định của pháp luật về bảo vệ mơi trường, có vốn chủ sở hữu ít nhất bằng 30% tổng số vốn đầu tư của dự án đầu tư khai thác khống sản. Ngồi ra, giấy phép khai thác khống sản có nội dung sau: Tên tổ chức, cá nhân khai thác khống sản, loại khống sản, địa điếm, diện tích khu vực khai thác khống sản, trữ lượng, công suất, phương pháp khai thác khoáng sản, thời hạn khai thác khoáng sản, nghĩa vụ tài chính, nghĩa vụ khác có liên quan theo quy định của pháp luật. Như vậy, quy định và điều kiện cấp giấy phép khai thác khoáng sản nhàm nâng cao chất lượng, tránh tùy tiện trong thẩm định hồ sơ cấp giấy phép thăm dị, khai thác khống sản, đồng thời lựa chọn được tổ chức, cá nhân có đủ năng lực, kinh nghiệm đế cấp phép.22
2.2.3. Các quy định về ký quỹ bảo vệ mơi trường trong khai thác khống sản
Quỹ bảo vệ mơi trường là tổ chức tài chính được thành lập ở trung ương, ngành, lĩnh vực, tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương để hỗ trợ hoạt động bảo
22 [57]
vệ môi trường. Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam là Quỹ Bảo vệ môi trường quốc gia, là tổ chức tài chính nhà nước trực thuộc Bộ Tài nguyên và Mơi trường; có tư cách pháp nhân, có vốn điều lệ, con dấu và bảng cân đối kế toán riêng, được mở tài khoản tại Kho bạc Nhà nước và các tố chức tín dụng theo quy định của pháp luật. Quỳ Bảo vệ môi trường địa phương do ủy ban Nhân dân các tinh, thành phố thuộc Trung ương thành lập và Quỳ Bảo vệ môi trường Việt Nam (trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường) do Thủ tướng Chính phũ thành lập (sau đây gọi tắt là Quỳ Bảo vệ môi trường). Các tổ chức, cá nhân thực hiện việc ký quỹ cải tạo phục hồi môi trường đối với hoạt động khai thác khoáng sản tại các Quỹ Bảo vệ môi trường.
Ký quỹ bảo vệ môi trường là việc cá nhân hay tổ chức trước khi tiến hành hoạt động sản xuất hay kinh doanh được xác định là gây ra những thiệt hại cho môi trường phải có nghĩa vụ gửi một khoản tiền hoặc kim khí quý, đá quý hoặc các giấy tờ trị giá được bằng tiền (gọi chung là tiền) vào tài khoản phong tỏa tại một tổ chức tín dụng để đàm bão thực hiện nghĩa vụ phục hồi môi trường do hoạt động sân xuất hay kinh doanh gây ra theo quy định của pháp luật. Những lĩnh vực hoạt động sản xuất, kinh doanh thường sử dụng hình thức kí quĩ mơi trường là khai thác khống sản, khai thác rừng hay một số các nguồn tài nguyên khác mà việc khai thác đó địi hỏi phải có phục hồi lại những mất mát của các thành phần môi trường.23
Nghị định sổ 19/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 quy định khái niệm ký quỳ bảo vệ môi trường như sau: “Ký quỳ cài tạo, phục hồi môi trường là việc tố chức, cá nhân gửi một khoản tiền vào Quỳ bảo vệ môi trường Việt Nam hoặc quỳ bảo vệ môi trường địa phương đế bảo đảm trách nhiệm cải tạo, phục hồi môi trường của tổ chức, cá nhân đổi với hoạt động khai thác khoáng sản”. Theo cách định nghĩa này, ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường chỉ áp dụng đổi với hoạt động khai thác khống sản. Trong Luật Bảo vệ mơi trường năm 2020, khái niệm ký quỳ bảo vệ môi trường không chỉ áp dụng riêng đối với hoạt động khai thác khoáng sản. Luật đã quy định chung về khái niệm ký quỹ bảo vệ môi
23 [58]
trường như sau: “Ký quỳ bảo vệ môi trường nhăm bảo đảm các tô chức, cá nhân chịu trách nhiệm phục hồi môi trường, xử lý rủi ro, nguy cơ ô nhiễm môi trường phát sinh từ hoạt động sản xuất, kinh doanh của chính họ”. Hoạt động khai thác
khoáng sản được đánh giá là hoạt động nhạy cảm với mơi trường. Vì hoạt động này làm suy giảm tài nguyên thiên nhiên không thề tái tạo và để lại những hệ lụy rất lớn về môi trường ở khu vực khai thác, khu vực xung quanh. Vì vậy, pháp luật cùa nhiều quốc gia trên thế giới đã xác định đây là hoạt động cần thực hiện ký quỳ bão vệ môi trường. Theo quy định của pháp luật Việt Nam, hoạt động
khai thác khống sản phải thực hiện ký quỳ bảo vệ mơi trường.24
Nhà nước đã quan tâm xây dựng, ban hành những quy định pháp luật về ký quỹ bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khống sán. Theo đó, chúng ta đã có khá đầy đủ những quy định pháp luật về hoạt động này. Những quy định này tập trung trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2020; Nghị định số 19/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Bảo vệ môi trường năm 2014; Nghị định số 40/2019/NĐ-CP ngày 13/5/2019 Sửa đổi, bổ sung một số điều của các nghị định quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Luật Bảo vệ môi trường năm 2014; Thông tư số 38/2015/TT-BTNMT ngày 30/6/2015 của Bộ Tài nguyên và Môi trường về cải tạo, phục hồi môi trường trong hoạt động khai thác khống sản; Thơng tư sổ 08/2017/TT-BTC ngày 24/01/2017 hướng dẫn quản lý và sử dụng tiền ký quỳ cải tạo, phục hồi môi trường đối với hoạt động khai thác khống sản tại Quỹ bảo vệ mơi trường; Quyết định số 18/2013/QĐ-TTg ngày 29/3/2013 của Thủ tướng Chính phủ về cải tạo, phục hồi môi trường và ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường đối với hoạt động khai thác khoáng sản...
Những quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật kể trên đã chỉ rõ những nội dung chủ yếu của pháp luật về ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sàn, bao gồm: Đối tượng phải ký quỹ cải tạo, phục hồi mơi trường; Trình tự, thủ tục ký quỳ cải tạo, phục hồi môi trường; số tiền phải ký quỹ cãi tạo, phục hồi môi trường; Cơ quan quản lý nhà nước về ký
24 [59]
quỳ cải tạo, phục hơi mơi trường. Như vậy, chúng ta đã có một khung pháp lý tương đối đầy đủ về ký quỳ cải tạo, phục hồi môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản. Đây là cơ sờ quan trọng để các chủ thể thực hiện đúng quyền và nghĩa vụ pháp lý của mình trong ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường.
Tuy nhiên, khi nghiên cứu những quy định pháp luật về ký quỹ bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản, tác giả thấy có một số bất cập như sau:
Thứ nhất, việc sử dụng khái niệm chưa thống nhất trong các văn bản quy
phạm pháp luật. Trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 sử dụng khái niệm “ký quỹ bảo vệ môi trường” nhưng trong văn bản dưới luật như Nghị định số 19/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015, Thông tư số 38/2015/TT-BTNMT ngày 30/6/2015 sử dụng khái niệm “ký quỷ cải tạo, phục hồi môi trường”. “Bảo vệ môi trường” được hiểu bao gồm tất cả các hoạt động phòng ngừa, khắc phục ô nhiễm ô môi trường và bảo vệ các nguồn tài nguyên thiên nhiên; “Cải tạo, phục hồi môi trường” được hiểu là những hoạt động xử lý tình trạng môi trường bị ô nhiễm. Như vậy, khái niệm “báo vệ môi trường” rộng hơn khái niệm “cải tạo, phục hồi mơi trường”. Bởi vì, sau khi khai thác khống sản, chủ dự án phải thực hiện những hoạt động bao gồm cả cải tạo, phục hồi môi trường do hoạt động
khai thác khoáng sản gây ra và đồng thời cũng có ý nghĩa trong phịng ngừa ơ nhiễm cho những thành phần môi trường khác xung quanh khu vực đó và góp phần bảo vệ nguồn tài nguyên thiên nhiên (chủ yếu là phần khoáng sản lân cận chưa khai thác).
Thứ hai, nhiều chủ dự án khai thác khống sản khơng chịu nộp tiền ký
quỳ bào vệ mơi trường nhung cơ quan nhà nước có thẩm quyền lúng túng tìm cách xử lý. Chúng ta có thể xem ví dụ điển hình của tình trạng chủ dự án khai thác khống sản khơng nộp tiền ký quỳ bảo vệ mơi trường đó là ở tỉnh Bắc Kạn.25 Trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn có nhiều mỏ khống sản (chủ yếu là khoáng sản than đá, than nâu, sắt, mangan, chì, kẽm, đồng,...) nên số lượng các dự án khai thác khoáng sản trên địa bàn tỉnh của rất lớn. Theo quy định của pháp luật,
25 [60]
các dự án này thuộc trường hợp phải ký quỹ cải tạo, phục hôi môi trường. Nhưng trên thực tế theo kiểm tra, rà sốt của ngành Tài ngun và Mơi trường Bắc Kạn cho thấy đa số các cơ sở khoáng sản chưa thực hiện nộp tiền ký quỹ theo đúng thời hạn quy định. Tuy nhiên, với quy định của pháp luật hiện nay, cơ quan nhà nước có thẩm quyền rất khó khăn trong việc cưỡng chế các chủ thể này phải thực hiện đúng nghĩa vụ. Bởi vì, ngay trong Nghị định số 155/2016/NĐ-CP ngày 18/11/2016 quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ mơi trường xác định hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả đối với hành vi vi phạm về ký quỹ cải tạo, phục hồi mơi trường trong hoạt động khai thác khống sản. Biện pháp khắc phục hậu quả: “Buộc phải thực hiện ký quỹ cải tạo” rất khó để cơ quan nhà nước có thẩm quyền có thể cưỡng chế được chủ dự án khai thác khoáng sản.
Thứ ba, nhiều trường hợp chù dự án khai thác khống sản khơng thực
hiện nghĩa vụ cải tạo, phục hồi môi trường sau khi khai thác. Theo quy định của pháp luật, trường hợp này cơ quan nhà nước có thẩm quyền có thể sữ dụng số tiền mà chù dự án đã ký quỳ để thực hiện việc bảo vệ môi trường. Tuy nhiên, thực tế cho thấy thời gian mà một dự án khai thác khống sản tồn tại có thể rất lâu (10 năm, 20 năm,...). Như vậy, số tiền trước đây chủ dự án ký quỹ thường là ít (do đồng tiền bị trượt giá) nay cơ quan nhà nước sử dụng số tiền đó để cải tạo, phục hồi mơi trường là khơng đủ. Trong trường hợp đó, cơ quan nhà nước có
thẩm quyền cũng khơng thể u cầu chủ dự án phải đóng thêm tiền vì khơng có quy định nào của pháp luật cho phép như vậy. Hơn nữa, chủ dự án đã cố tình khơng cãi tạo, phục hồi môi trường sau khai thác khống sản thì cũng rất khó để thương lượng, u cầu về việc đóng thêm tiền cho cơ quan nhà nước thực hiện việc này.
Thứ tư, hiện nay, pháp luật chưa quy định cụ thế về trường hợp nếu chủ
dự án khai thác khống sản khơng thực hiện nghĩa vụ cải tạo, phục hồi mơi trường thì cơ quan nhà nước nào sử dụng số tiền ký quỹ và thực hiện nghĩa vụ này. Vì vậy, ở địa phương nào có dự án khai thác khống sản khơng thực hiện cải tạo, phục hồi mơi trường thì thơng thường ủy ban nhân dân cấp tỉnh sẽ tiến
hành thực hiện. Tuy nhiên, tình trạng các cơ quan đùn đây trách nhiệm giữa các đơn vị khiến cho quá trình phục hồi diễn ra chậm hoặc khơng được phục hồi.26
2.2.4. Các quy định về đánh giá tác động mơi trường trong khai thác khống sản
Đánh giá tác động môi trường là q trình phân tích, đánh giá, nhận dạng, dự báo tác động đến môi trường của dự án đầu tư và đưa ra biện pháp giảm thiểu tác động xấu đến môi trường (Căn cứ theo quy định tại Điều 3 Luật Bảo vệ môi trường 2020). Các đối tượng phải thực hiện đánh giá tác động môi trường bao gồm:
Thứ nhất, dự án đầu tư nhóm I quy định tại khoản 3 Điều 28 của Luật này, cụ thể: (1) Dự án thuộc loại hình sản xuất, kinh doanh, dịch vụ có nguy cơ gây ơ nhiễm mơi trường với quy mô, công suất lớn; dự án thực hiện dịch vụ xử lý chất thải nguy hại; dự án có nhập khẩu phế liệu từ nước ngồi làm ngun liệu sản xuất; (2) Dự án thuộc loại hình sản xuất, kinh doanh, dịch vụ có nguy cơ gây ơ nhiễm mơi trường với quy mơ, cơng suất trung bình nhưng có yếu tố nhạy cảm về mơi trường; dự án khơng thuộc loại hình sản xuất, kinh doanh, dịch vụ có nguy cơ gây ơ nhiễm mơi trường với quy mơ, cơng suất lớn nhung có yếu tố nhạy cảm về môi trường; (3) Dự án sử dụng đất, đất có mặt nước, khu vực biển với quy mơ lớn hoặc với quy mơ trung bình nhưng có yếu tố nhạy cảm về môi trường; (4) Dự án khai thác khống sản, tài ngun nước với quy mơ, cơng suất lớn hoặc với quy mơ, cơng suất trung bình nhưng có yếu tố nhạy cảm về mơi trường; (5) Dự án có u cầu chuyển mục đích sứ dụng đất quy mơ trung bình trờ lên nhưng có yếu tố nhạy cảm về mơi trường; (6) Dự án có yêu cầu di dân, tái định cư với quy mô lớn.
Thứ hai, dự án đầu tư nhóm II quy định tại các điểm c, d, đ và e khoản 4 Điều 28 của Luật này bao gồm: (1) Dự án sử dụng đất, đất có mặt nước, khu vực biển với quy mơ trung bình hoặc với quy mơ nhỏ nhưng có yếu tố nhạy cảm về