Vào giữa những năm 1990, vấn đề tham nhũng đã được quốc tế công nhận và thu hút sự chú ý của nhiều tồ chức liên minh chính phù tồn cầu và khu vực. Thập kỷ qua chứng kiến một loạt các công cụ “luật cứng” quốc tế (hiệp ước, công
ước) và “luật mềm” (khuyến nghị, nghị quyết,hướng dẫnvàtuyênbố) được xây dựng và thông qua trong khuôn khổ các tổ chức như Liên họp quốc, Hội đồng Châu Âu,
OECD, Tổ chức các quốc gia Châu Mỹ, Liên minh Châu Âu. Theo đó, đã có vơ số các cơng cụ pháp lý quốc tế về tham nhũng khác nhau về phạm vi, địa vị pháp lý, tư cách thành viên, cơ chế thực hiện và giám sát được thông qua. Tất cả đều nhằm mục đích thiết lập các tiêu chuẩn chung để giải quyết tham nhũng ở cấp độ trong nước thơng qua việc hình sự hóa hành vi tham nhũng, thực thi pháp luật về PCTN và các biện pháp phịng ngừa. Ngồi ra, các cơng cụ pháp lý quốc tế cũng nhằm xác định và thúc đẩy các thông lệ tốt và tạo điều kiện hợp tác giữa các quốc gia thành viên.
Ngay từ đầu cùa quá trình này, có thề thấy rằng chỉ tăng cường luật pháp sẽ khơng đủ để kiểm soát tham nhũng một cách hiệu quà bởi tham nhũng là hiện tượng xã hội phức tạp, với nhiều biểu hiện khác nhau, gây tác động tiêu cực đến xã hội. Cộng đồng quốc tế đồng thuận rằng luật pháp và các biện pháp chống tham nhũng cần được thực hiện và giám sát thông qua các cơ quan chun mơn và nhân sự có đủ quyền hạn, nguồn lực và được đào tạo bài bản. cần phải có các cơ chế để bảo đảm mức độ tự chủ cao về cơ cấu, hoạt động và tài chính của các tổ chức và những người phụ trách cuộc đấu tranh chống tham nhũng đế bảo vệ họ khỏi ảnh hưởng chính trị khơng chính đáng. Như đã nêu trong Kết luận và Khuyến nghị của Hội nghị lần thứ nhất dành cho các quan chức thực thi pháp luật chuyên trách về đấu tranh chống tham nhũng, diễn ra ở Stasbourg vào tháng 4/1996:
Tham nhũng là một hiện tượng mà việc ngăn chặn,điều travàtruy tố cần được tiếp cận trên nhiều trình độ, sử dụng kiến thứcvà kỹ năngcụ thể từ nhiều lĩnh
vực khác nhau (luật tài chính,kỉnh tê, kê toản, kỹsư dân dụng ....). Do đó,mơi quốc giacần có các chungia chuyên trách về đấu tranh chống tham nhũng.Họ phải có đủ số lượngvà được cung cấpcácnguồnlựcvật chấtthỉch hợp.
Một trong những nguồn đầu tiên của các tiêu chuẩn quốc tế “mềm” nêu bật sự cần thiết của các tố chức và cá nhân chuyên biệt trong lĩnh vực phát hiện, điều tra, truy tố và xét xử tội phạm tham nhũng là Hai mươi nguyên tắc hướng dẫn về đấu tranh chống tham nhũng, được thông qua vào năm 1997 trong Hội đồng Châu Âu. Năm 1998, hầu hết các tiêu chuẩn này đã được chuyển thành Cơng ước Luật Hình sự về tham nhũng của Hội đồng Châu Âu. Các công cụ PCTN ban đầu tập trung vào việc thúc đẩy chuyên mơn hóa các cơ quan thực thi pháp luật và công tố, hướng tới mục tiêu thực thi pháp luật về PCTN hiệu quả hơn. Chính ƯNCAC được thơng qua vào năm 2003 đã đưa cơng tác phịng ngừa trở nên nối bật và là hiệp ước
quốc tế toàn cầu đầu tiên trong lĩnh vực chống tham nhũng, yêu cầu các quốc gia thành viên không chỉ bảo đảm chuyên môn hóa việc thực thi pháp luật mà cịn phải thành lập các cơ quan chuyên trách phòng ngừa tham nhũng. Cụ thể như sau:
1.5.1. Côngước của Liên họp quốcvề chống tham nhũng
Trên bình diện quốc tế, ƯNCAC là văn bản có giá trị pháp lý cao nhất hiện nay về vấn đề chống tham nhũng, được hơn 163 quốc gia thành viên phê chuẩn tham gia. UNCAC đã đưa ra một số nguyên tắc cơ bản để bảo đảm cơ quan PCTN hoạt động hiệu quả tại Điều 6 và Điều 36.
Điều 6. Cơquan PCTN
1. Phù hợp với các nguyên tắc cơ bản của pháp luật nước mình, mỗi quốc gia thành viên đảm bảo việc có một cơ quan hoặc một số cơ quan khi thích hợp, có trách nhiệm phịng ngừa tham nhũng bằng các biện pháp như:
(a) Thi hành các chính sách nói tại Điều 5 của Cơng ước này, và khi thích họp, giám sát và phối họp việc thi hành những chính sách đó;
(b) Nâng cao và phổ biến kiến thức về cơng tác phịng ngừa tham nhũng; 2. Mỗi quốc gia thành viên sẽ dành cho các cơ quan nói tại khoản 1 Điều này sự độc lập cần thiết trên cơ sở phù họp với các nguyên tắc cơ bản
của pháp luật nước mình nhăm giúp cho những cơ quan này có thê thực hiện chức năng của mình một cách hiệu quả và khơng chịu bất kỳ sự ảnh hưởng trái pháp luật nào. Các phương tiện vật chất và đội ngũ cán bộ chuyên trách cần thiết cũng như việc đào tạo đội ngũ cán bộ này để họ có thể thực hiện chức năng của mình cần được đảm bảo.
3. Mỗi quốc gia thành viên thông báo cho Tổng Thư ký Liên hợp quốc tên và địa chỉ của một hoặc nhiều cơ quan có thẩm quyền có thể hỗ trợ các quốc gia thành viên khác trong việc xây dựng và thi hành các biện pháp cụ thể để phòng ngừa tham nhũng.
Điều 36.Cơquan chuyên trách
Căn cứ vào các nguyên tắc căn bản của hệ thống pháp luật quốc gia, mồi quốc gia thành viên sẽ đảm bảo có một hoặc một số cơ quan chuyên trách hoặc đội ngũ cán bộ đấu tranh chống tham nhũng thông qua việc thực thi pháp luật. Những cơ quan hay cá nhân này sẽ được trao cho sự độc lập cần thiết, căn cứ vào các nguyên tắc cơ bản của hệ thống pháp luật của quốc gia thành viên, đế có thế thực hiện nhiệm vụ một cách có hiệu quả và khơng phải chịu bất kỳ sự ảnh hưởng trái pháp luật nào. Đội ngũ cán bộ của các cơ quan này phải được đào tạo và cung cấp các phương tiện vật chất thích hợp đề thực hiện nhiệm vụ [29].
Như vậy, UNCAC đã yêu cầu mỗi quốc gia thành viên, phù hợp với các nguyên tắc cơ bản của hệ thống pháp luật của minh, bảo đảm sự tồn tại của một cơ quan hoặc các cơ quan hoặc cá nhân chuyên trách chống tham nhũng thông qua việc thực thi pháp luật. Cơ quan hoặc các cơ quan hoặc cá nhân đó sẽ được trao cho sự độc lập cần thiết, phù hợp với các nguyên tắc của minh một cách hiệu quả và không chịu bất kỳ sự ảnh hưởng trái pháp luật nào. Những nhân viên của cơ quan hoặc các cơ quan đó cần được đào tạo và cung cấp các nguồn lực thích hợp để thực hiện nhiệm vụ của họ. Trong đó, cơ quan chuyên trách chống tham nhũng được coi là hạt
nhân nịng cốt trong các cơ quan có chức năng PCTN.
1.5.2. Cơng ước Luật Hình sự vê tham những của Hội đông ChãuAu
Điều 20. Các cơquan chuyên trách
Mỗi bên sẽ áp dụng các biện pháp có thể cần thiết để bảo đảm rằng các cá nhân hoặc tồ chức chuyên trách trong cuộc chiến chống tham nhũng. Họ sẽ có sự độc lập cần thiết phù họp với các nguyên tắc cơ bản của hệ thống pháp luật của mỗi bên đế có thế thực hiện các chức năng của mình một cách hiệu quả và không phải chịu bất kỳ áp lực nào. Mỗi bên phải bảo đảm rằng nhân viên của các đơn vị đó được đào tạo và có đủ nguồn lực tài chính cho các nhiệm vụ của họ [56].
Cồng ước Luật Hình sự về tham nhũng của Hội đồng Châu Âu đà đưa ra yêu cầu về việc bảo đảm tính chuyên trách cho cá nhân hoặc tổ chức chống tham nhũng trên cơ sở phù hợp với nguyên tắc cơ bản của hệ thống pháp luật của quốc gia thành viên. Công ước nhấn mạnh đến yêu cầu về tính độc lập đối với các cá nhân, tổ chức này. Các yếu tố bảo đảm hiệu quả hoạt động bao gồm nhân lực và tài chính cũng được Cơng ước u cầu các quốc gia cung cấp đầy đủ để phục vụ hoạt động của cá nhân, tổ chức chuyên trách về chống tham nhũng.
1.5.3. Haimươi nguyêntắc chỉ đạo đấu tranh PCTN
Nghị quyết 97 ngày 24/11/1997 của ủy ban Bộ trưởng cùa Hội đồng Châu Âu đã thông qua Hai mươi nguyên tắc chỉ đạo cho cuộc chiến chống tham nhũng, được xây dựng bởi Nhóm đa ngành về tham nhũng (GMC). Các nguyên tắc thể hiện cho những định hướng cơ bản mà các quốc gia thành viên được kêu gọi thực hiện trong nỗ lực chống tham nhũng ở cả cấp quốc gia và quốc tế. Các nguyên tắc đã được xây dựng trên cơ sở thừa nhận rằng đấu tranh chống tham nhũng là vô cùng phức tạp, cần phải được thực hiện trên cơ sở kết hợp đa ngành, đa lĩnh vực với nhiều yếu tố khác nhau. Liên quan đến cá nhân, tổ chức chống tham nhũng, các nguyên tắc này đã chỉ dẫn cho các quốc gia thành viên cần tố chức thực hiện một số nhiệm vụ quan trọng, có tính chất quyết định tới hiệu quả hoạt động của cơ quan, tổ
chức chống tham nhũng. Cụ thể là:
Nguyên tăc 3. Bảo đảm răng những người chịu trách nhiệm phòng ngừa, điều tra, truy tố, xét xử tội phạm tham nhũng được hưởng quyền độc lập, tự chủ phù hợp với chức năng cùa mình, khơng chịu bất kỳ sự ảnh hưởng trái pháp luật nào và có phương tiện hữu hiệu để thu thập chứng cứ, bảo vệ những người giúp chính quyền chống tham nhũng và giừ bí mật của các cuộc điều tra.
Nguyên tắc 7. Thúc đẩy sự chuyên trách của những người hoặc cơ quan chịu trách nhiệm chống tham nhũng và cung cấp cho họ các phương tiện và đào tạo thích hợp • • JL để thực hiện •• nhiệm • vụ • của họ• 1-[57].
Hiệu quả hoạt động của cơ quan chống tham nhũng được quyết định phần lớn bởi hiệu quả hoạt động của chính đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác chống tham nhũng. Theo đó, đế chống tham nhũng hiệu quả thì cần đặc biệt chú trọng đến sự độc
lập cần thiết của cán bộ, công chức trong các cơ quan chống tham nhũng, đồng thời đội ngũ nhân sự này phải chuyên nghiệp và được đào tạo chuyên sâu. Đây là những yếu tố quan trọng, quyết định sự thành công của các thiết chế chống tham nhũng và
cũng là những chỉ dẫn quan trọng đã được thông qua tại Nghị quyết 97 nêu trên.
1.5.4. Các công ướckhu vực
Ở cấp độ khu vực, Liên minh các nước châu Phi và Châu Âu cũng đã thông qua công ước chống tham nhũng của Liên minh các nước trong khu vực bao gồm các điều khoản liên quan đến các tổ chức chuyên trách nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác chống tham nhũng của khu vực cũng như các quốc gia thành viên. Cụ thể như sau:
Công ước của Liên minh Châu Phi về PCTN do các nguyên thủ quốc gia và người đứng đầu Chính phủ Liên minh Châu Phi thơng qua ngày 12/7/2003. Công ước này yêu cầu các quốc gia thành viên “bảo đám rằng các cơ quan hoặc chính quyền quốc gia chuyên trách chống thamnhũngvà cáchành vỉ phạmtội liên quan, cùngvới những người khác, bảo đảmrằng nhân viên được đào tạo và có độnglực đê thực hiện hiệu quả nhiệm vụcủahọ” (Đoạn 5 Điều 20) [32].
Công ước Liên Châu Mỹ chống tham nhũng do Tổ chức các quốc gia Châu
Mỹ thông qua ngày 29/3/1996 tại Caracas cũng kêu gọi các quôc gia thành viên thiết lập “cáccơ quan giám sát nhằm thực hiện các cơ chế hiệnđại đếngăn ngừa, phát hiện, trừng phạtvà xóa bỏ cáchànhvithamnhững” (Đoạn 9 Điều 3) [48].
Nghị định thư về chống tham nhũng của Cộng đồng Phát triển Nam Phi (SADC) đã đề cập đến phương pháp và cách thức đế thực hiện các biện pháp phịng ngừa tham nhũng, đó là “nghĩa vụ tạo ra, duy trì và củng cố các thê chế chịu trách nhiệm thực hiện các cơchế phịng ngừa, pháthiện, trừngphạt và xóa bỏ tham nhũng” (Điều 4).
Các quy định của pháp luật quốc tế mặc dù khác nhau về phạm vi, nội dung và mục tiêu, nhưng các quốc gia đều thống nhất xác định nghĩa vụ quốc tế rõ ràng là phải bảo đảm thể chế chuyên trách trong lĩnh vực tham nhũng, cần lưu ý rằng, các nghĩa vụ về việc bảo đảm tính chuyên trách trong các thể chế chống tham nhũng theo Cơng ước Luật Hình sự về tham nhũng của Hội đồng Châu Âu và ƯNCAC là bắt buộc. UNCAC yêu càu các quốc gia bảo đảm sự chuyên trách trong hai lĩnh vực, phòng ngừa (bao gồm giảodục và nâng cao nhận thứccộngđồng) và thực thi pháp luật. Do đó, các quốc gia có nghĩa vụ bảo đảm sự tồn tại của: (i) cơ quan
chuyên trách về PCTN và (ii) cơ quan chuyên môn hoặc người chịu trách nhiệm chống tham nhũng thơng qua việc thực thi pháp luật.
Tuy nhiên, có một sự khác biệt đáng chú ý giữa hai phương diện. Theo UNCAC, cơng tác phịng ngừa cần được giải quyết ở cấp độ thế chế, thông qua việc thành lập hoặc có sự tham gia của một cơ quan chuyên trách (hoặc các cơ quan) có
chức năng điều phối và PCTN. Các tiêu chí về chun mơn hóa trong lĩnh vực thực thi pháp luật, theo UNCAC và Công ước của Hội đồng Châu Âu, có thể được thực hiện bằng cách thành lập một cơ quan chuyên môn hoặc bằng cách chỉ định một số
lượng thích hợp người có chun mơn trong các cơ quan hiện có.
Các quy định pháp luật quốc tế cũng đặt ra các tiêu chuẩn cơ bản cho cơ quan chuyên trách chống tham nhũng, bao gồm: tính độc lập và tự chủ, đội ngũ nhân viên được đào tạo và chuyên môn sâu, đủ nguồn lực và quyền hạn.
Cuối cùng, các quy định pháp luật quốc tế không đưa ra kế hoạch chi tiết cho
việc thiêt lập và quản lý một cơ quan chuyên trách vê chông tham nhũng, cũng không ủng hộ một mơ hình tốt nhất duy nhất hoặc một kiểu cơ quan chống tham nhũng phồ quát [69]. Từ góc độ này, các quy định của luật pháp quốc tế liên quan đến khn khổ thể chế phịng ngừa và ngăn chặn tham nhũng kém phát triển và chính xác hơn đáng kể so với quy định liên quan đến các yếu tố của tội tham nhũng, chắng hạn như hối lộ chủ động và thụ động hoặc các tội liên quan đến lợi dụng ảnh hưởng và lạm dụng chức vụ. Tuy nhiên, các cơng ước nói trên xác định các đặc điểm và đặt ra các tiêu chuẩn quan trọng để theo đó các thể chế chống tham nhũng cần được thiết lập. Hơn nữa, các cơ chế giám sát quốc tế đã phát triển một số lượng lớn các đánh giá và khuyến nghị có giá trị, cung cấp một tập hợp các thơng lệ quốc tế tốt nhất, hữu ích trong lĩnh vực này.
Tiểukết Chương 1
Chương 1 đã tập trung phân tích những vấn đề lý luận về cơ quan chuyên trách chống tham nhũng và mô hỉnh cơ quan chuyên trách chống tham nhũng. Từ việc phân tích các khái niệm thành phần, Luận văn đã nêu lên định nghĩa, vi trí, vai trò và các đặc trưng cơ bản của cơ quan chuyên trách chống tham nhũng. Đồng thời, Luận văn đã luận giải các điều kiện bảo đảm cho tồ chức, hoạt động, các yếu tố tác động đến việc thành lập và tiêu chí đánh giá tổ chức, hoạt động của cơ quan chun trách chống tham nhũng. Theo đó, tiêu chí đánh giá tố chức và hoạt động của cơ quan chuyên trách chống tham nhũng bao gồm các mặt chính trị, kinh tế, chính quyền, pháp lý, tổ chức, hiệu quả hoạt động, niềm tin của công chúng. Trên cơ sở phân tích đó, Luận văn khẳng định rằng, các yếu tố tác động tới việc thành lập cơ
quan chuyên trách chống tham nhũng bao gồm: mức độ tham nhũng ước tính trong nước, tính liêm chính, mức độ hồn thiện và năng lực của các thể chế hiện có,
khung hiến pháp, khung pháp lý hiện hành và hệ thống tư pháp hình sự quốc gia,