Chương 1 : TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
2.1. Một số khái niệm liên quan đến đào tạo, bồi dưỡng công chức theo vị trí
HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
2.1. Một số khái niệm liên quan đến đào tạo, bồi dưỡng công chức theo vị trí việc làm trong cơ quan hành chính nhà nước theo vị trí việc làm trong cơ quan hành chính nhà nước
2.1.1. Khái niệm đào tạo, bồi dưỡng công chức
“Đào tạo, bồi dưỡng” là thuật ngữ được sử dụng khá thông dụng. Tuy nhiên, quan niệm về nội hàm của thuật ngữ này có những điểm khác biệt nhất định trong các cách tiếp cận. Ở một góc độ tiếp cận, khái niệm này bao gồm hai nội dung: đào tạo và bồi dưỡng. Trong cách hiểu này thì ĐTBD vừa thực hiện những nhiệm vụ của giáo dục quốc dân - tổ chức đào tạo các trình độ trung cấp, cao đẳng, đại học và sau đại học; vừa tổ chức cập nhật kiến thức, vừa trang bị các kiến thức, kỹ năng và phương pháp làm việc cho cán bộ, công chức, viên chức. Ở một góc độ tiếp cận khác, ĐTBD là một thuật ngữ không tách rời nhau, là hoạt động thường xuyên của các cơ quan, đơn vị quản lý và sử dụng cán bộ, công chức, viên chức nhằm cập nhật kiến thức, trang bị kỹ năng, phương pháp làm việc cho cán bộ, công chức, viên chức.
Trước đây, khơng có văn bản quy phạm pháp luật nào phân định rõ khái niệm ĐTBD gắn với đối tượng cán bộ, công chức, viên chức. Gần đây, Nghị định số 101/2017/NĐ-CP ngày 01/9/2017 của Chính phủ về đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, viên chức đã đưa ra những quy định về khái niệm này. Theo đó, đào tạo là q trình truyền thụ, tiếp nhận có hệ thống những tri thức, kỹ năng theo quy định của từng cấp học, bậc học; bồi dưỡng là hoạt động trang bị, cập nhật, nâng cao kiến thức, kỹ năng làm việc [9]. Nói một cách dễ hiểu thì đào tạo là thực hiện chương trình khóa học dài hạn (cao đẳng, đại học, sau đại học) mà văn bản chứng minh hồn thành khóa đào tạo là văn bằng (cử nhân, thạc sỹ, tiến sỹ). Bồi dưỡng là thực hiện khóa học ngắn hạn
35
nhằm nâng cao nghiệp vụ (theo ngạch, theo chức danh, theo vị trí việc làm) và được ghi nhận hồn thành khóa bồi dưỡng bằng chứng nhận, chứng chỉ. Như vậy, cách tiếp cận của văn bản quy phạm pháp luật này có sự tách biệt giữa “đào tạo” và “bồi dưỡng” cán bộ, công chức, viên chức.
Nghị định số 101/2017/NĐ-CP quy định hình thức đào tạo bao gồm: đào tạo trung cấp, cao đẳng, đại học và sau đại học; hình thức bồi dưỡng bao gồm: tập sự; bồi dưỡng theo tiêu chuẩn ngạch công chức, tiêu chuẩn chức
danh nghề nghiệp viên chức; bồi dưỡng trước khi bổ nhiệm chức vụ lãnh đạo, quản lý; bồi dưỡng theo yêu cầu của vị trí việc làm; bồi dưỡng kiến thức, kỹ năng chuyên ngành bắt buộc hàng năm [9].
Trước đây, trong các cuộc hội thảo khoa học về đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, các nhà khoa học thường đề ra yêu cầu khu biệt các thành tố “đào tạo” và “bồi dưỡng” khi sử dụng khái niệm “đào tạo, bồi dưỡng”. Tuy nhiên cùng với quá trình phát triển của hoạt động ĐTBD cán bộ, công chức, viên chức khái niệm này được sử dụng rộng rãi trong giao tiếp và trong các văn bản quy phạm pháp luật.
Khái niệm “đào tạo, bồi dưỡng” cán bộ, công chức, viên chức trên thực tế là hoạt động không tách rời, đã trở thành một “thực thể” thống nhất, có nội hàm là hoạt động nhằm không ngừng nâng cao kiến thức, kỹ năng công vụ cho đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức. Khái niệm “đào tạo, bồi dưỡng” cán bộ, công chức, viên chức được sử dụng rộng rãi và được dùng trong các nghị quyết của Đảng, văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước [48].
Trong luận án này, xét trong cụm từ “đào tạo, bồi dưỡng công chức”, khái niệm “đào tạo” có nghĩa khác biệt so với khái niệm “đào tạo” chung, được dùng phổ biến trong xã hội và hệ thống giáo dục quốc dân. Đó là, “đào tạo” trong “đào tạo, bồi dưỡng”, gần nghĩa với “bồi dưỡng”. “Đào tạo” ở đây cịn có nghĩa là trang bị các kiến thức, kỹ năng mới - những kiến thức, kỹ năng mà trước đó người cơng chức chưa được học, chưa được đào tạo. Khái niệm “bồi dưỡng” trong “đào tạo, bồi dưỡng” có một ngữ nghĩa nằm giữa hai
36
khái niệm “đào tạo” và “bồi dưỡng” với ý nghĩa thuần tuý của chúng. Chính vì lẽ đó, khái niệm “bồi dưỡng” trong “đào tạo, bồi dưỡng cơng chức” có nội hàm và ý nghĩa riêng, được xác định trong một hoạt động tương đối đặc biệt: “đào tạo, bồi dưỡng công chức”.
2.1.2. Khái niệm vị trí việc làm
Khái niệm “vị trí việc làm” có thể hiểu theo nghĩa rộng và theo nghĩa hẹp. Theo nghĩa rộng, vị trí việc làm là một đơn vị tổ chức có địa vị pháp lý và chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền cụ thể trong cơ quan hành chính hay hệ thống các cơ quan hành chính. Theo nghĩa hẹp, vị trí việc làm là cơng việc cụ thể gắn với một vị trí việc làm nhất định trong tổ chức bộ máy của cơ quan hành chính nhà nước.
Theo khoản 3 Điều 7 Luật Cán bộ, cơng chức năm 2008, vị trí việc làm là “cơng việc gắn với chức danh, chức vụ, cơ cấu và ngạch công chức để xác định biên chế và bố trí cơng việc trong cơ quan, tổ chức, đơn vị”. Khoản 1, Điều 7 Luật Viên chức năm 2010 có ghi: “Vị trí việc làm là cơng việc hoặc nhiệm vụ gắn với chức danh nghề nghiệp hoặc chức vụ quản lý tương ứng, là căn cứ xác định số lượng người làm việc, cơ cấu viên chức để thực hiện việc tuyển dụng, sử dụng và quản lý viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập” [32].
Từ các định nghĩa trên chúng ta có thể hiểu, vị trí việc làm là một quy phạm pháp luật hành chính, là khái niệm để chỉ cơng việc gắn với chức danh, chức vụ, cơ cấu và ngạch công chức để xác định biên chế và bố trí cơng việc trong cơ quan, tổ chức, đơn vị.
Cho dù khái niệm “vị trí việc làm” được tiếp cận từ nhiều góc độ khác nhau nhưng tựu chung lại các bộ phận cấu thành vị trí việc làm đều có chung bốn nội dung chính sau đây: i) tên gọi của vị trí việc làm (chức vị); ii) nhiệm vụ và quyền hạn của người đảm nhiệm vị trí việc làm (chức trách); iii) yêu cầu về trình độ, kỹ năng chuyên môn mà người đảm nhiệm vị trí việc làm
37
phải đáp ứng (tiêu chuẩn) và iv) tiền lương phải được trả tương xứng với chức vị, chức trách, tiêu chuẩn của vị trí việc làm.
Từ góc độ khoa học và thực tiễn, vị trí việc làm được tiếp cận với tính chất, phạm vi, ý nghĩa khác nhau:
Một là, vị trí việc làm là một trong số hệ thống các nền công vụ trên thế giới. Theo đó, các nền cơng vụ được chia thành: nền cơng vụ theo vị trí việc làm, nền cơng vụ chức nghiệp, nền công vụ hỗn hợp. Quốc gia tiêu biểu cho nền cơng vụ theo vị trí việc làm là Hoa Kỳ, Anh và các nước Nam Mỹ.
Hai là, vị trí việc làm là biện pháp quản trị nhân sự. Quản trị nhân sự theo vị trí việc làm giúp nhà quản lý xác định tính chất, quy trình thực hiện các cơng việc và u cầu đối với người thực hiện cơng việc để từ đó xác định số lượng, chất lượng nhân lực cần và đủ cho quá trình thực hiện nhiệm vụ.
Ba là, vị trí việc làm là một trong số những nguyên tắc quản lý cán bộ, công chức. Điều 5 Luật cán bộ, công chức năm 2008 quy định về các nguyên tắc quản lý cán bộ, cơng chức, trong đó có ngun tắc quản lý cán bộ. cơng chức “kết hợp giữa tiêu chuẩn chức danh, vị trí việc làm và chỉ tiêu biên chế”.
Bốn là, vị trí việc làm là một trong số các nguyên tắc tuyển dụng công chức. Theo quy định của khoản 3, Điều 38 Luật cán bộ, công chức năm 2008: “Tuyển chọn đúng người đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ và vị trí việc làm”.
Vị trí việc làm trong một cơ quan, tổ chức bao gồm: các vị trí lãnh đạo, quản lý; các vị trí thừa hành, thực thi. Mỗi vị trí việc làm nhất định bao giờ cũng có bản mơ tả cơng việc với các yêu cầu về phẩm chất, trình độ, năng lực và hiểu biết tương ứng với một ngạch cơng chức cụ thể. Trong đó, một số vị trí việc làm giữ các cương vị lãnh đạo, quản lý; cịn lại là các vị trí việc làm mang tính thực thi, thừa hành.
Có thể chỉ có một loại vị trí nhưng lại có nhiều loại cơng việc khác nhau cho loại vị trí đó nên sẽ có nhiều vị trí việc làm khác nhau ở các cơ quan khác nhau. Ví dụ, có một loại vị trí là “lãnh đạo, quản lý cấp phịng” nhưng vì
38
gắn với yếu tố “chức vụ” nên có thể có vị trí là “trưởng phịng”, có thể có vị trí là “phó phịng”. Và vì gắn với yếu tố “công việc” nên sẽ có nhiều vị trí việc làm khác nhau như: Trưởng phịng kế tốn, Phó phịng kế tốn; Trưởng phịng hành chính, Phó phịng hành chính; v.v… Đồng thời, tổ chức nhà nước mang tính cấp bậc giữa các cơ quan từ trung ương tới địa phương nên vị trí ở đây cũng chính là vị trí theo cấp bậc giữa các cơ quan. Do đó, có thể có cùng một vị trí lãnh đạo, quản lý, cùng một loại công việc nhưng ở các cấp khác nhau cũng sẽ khác nhau về vị trí việc làm.
Có nhiều loại vị trí việc làm. Có vị trí việc làm do thủ trưởng, phó thủ trưởng cơ quan thực hiện, có vị trí việc làm do chun viên cao cấp thực hiện, có vị trí việc làm do chun viên chính thực hiện, có vị trí việc làm do chun viên thực hiện, có vị trí việc làm do cán sự, cán bộ kỹ thuật thực hiện. Có vị trí việc làm do một cơng chức thực hiện với trình độ, năng lực chun mơn nhất định, có vị trí việc làm do nhiều cơng chức thực hiện với trình độ, năng lực chun mơn khác nhau. Có vị trí việc làm được xác định ở nơi giao thoa giữa hai hay nhiều đơn vị tổ chức, trong quy trình xử lý giải quyết cơng việc của cơ quan hành chính, trong hợp tác lao động giữa các tổ chức và cá nhân cơng chức trong q trình làm việc. Có vị trí việc làm được xác định thường xuyên, ổn định, nhưng cũng có vị trí việc làm nhất thời.
Muốn xác định vị trí việc làm khơng chỉ xác định qua khối lượng, số lượng công việc phải thực hiện ở một vị trí nhất định trong tổ chức bộ máy mà quan trọng hơn là phải xác định được đặc điểm, đặc thù, tính phúc tạp và tiêu chuẩn chun mơn, nghiệp vụ, trình độ chun mơn nghiệp vụ cần thiết để thực hiện cơng việc đó.
Mục đích, ý nghĩa xác định đúng các vị trí việc làm là để:
- Tuyển dụng đúng, đủ số lượng, chất lượng cán bộ, công chức cần thiết cho từng vị trí, ngạch, bậc cụ thể ở những giai đoạn nhất định.
- Bố trí cơng chức có trình độ chun mơn, nghiệp vụ ở ngạch nào là phù hợp.
39
- Xác định cơ cấu ngạch công chức trong các cơ quan hành chính, xem trong một cơ quan hành chính có bao nhiêu người làm việc ở ngạch cán sự, bao nhiêu người làm việc ở ngạch chuyên viên, bao nhiêu người ở ngạch chuyên viên chính và bao nhiêu người làn việc ở ngạch chuyên viên cao cấp…
- Có kế hoạch ĐTBD chun mơn nghiệp vụ đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ đặt ra thường xuyên của cơ quan, đơn vị.
- Trả lương cho công chức phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, năng lực, kết quả cơng việc đảm bảo hài hịa giữa quyền lợi và nghĩa vụ của con người, thực hiện công bằng xã hội.
Phương pháp phổ biến hiện nay mà các nước áp dụng để xác định vị trí việc làm là phương pháp phân tích. Để thực hiện phân tích, các nhà quản trị nhân sự phân chia đối tượng phân tích thành hai nhóm là: tổ chức (mà trọng tâm là chức năng, nhiệm vụ của tổ chức) và cá nhân (mà trọng tâm là trách nhiệm và quyền hạn của cơng chức), theo đó hình thành hai nhóm phương pháp cơ bản là: phân tích tổ chức (organization analysis) và phân tích cơng việc (job analysis) để xác định vị trí việc làm [20].
Qua nghiên cứu cũng cho thấy cơng cụ, quy trình thực hiện phân tích cơng việc được xác định, phân chia không giống nhau. Các nước Anh, Mỹ sử dụng cơng cụ để phân tích cơng việc là bảng câu hỏi với quy trình thực hiện gồm 6 bước; một số nước châu Âu như Thụy Điển, Hà Lan... sử dụng phối hợp giữa bảng câu hỏi với các công cụ khác như nhật ký công tác, quan sát, phỏng vấn và chia quy trình thực hiện phân tích cơng việc thành các giai đoạn, trong mỗi giai đoạn lại phân thành các bước khác nhau: phân tích cơng việc, đo lường cơng việc và xác định biên chế [21, tr. 19-20].
2.1.3. Khái niệm bồi dưỡng theo vị trí việc làm
Bồi dưỡng theo tiêu chuẩn ngạch là hình thức bồi dưỡng nhằm trang bị những kiến thức, kỹ năng quy định cho từng ngạch công chức cụ thể. Thông thường, đây là hệ thống những tiêu chuẩn được xây dựng từ góc độ quan
40
niệm của các cấp quản lý. Hệ thống tiêu chuẩn ngạch được xây dựng một cách chung nhất trên các phương diện: trình độ lý luận chính trị, kiến thức quản lý nhà nước, năng lực chuyên môn.
Ở Việt Nam, hệ thống tiêu chuẩn ngạch làm cơ sở cho việc xác định mục tiêu bồi dưỡng. Trên cơ sở các tiêu chuẩn quy định đã hình thành hệ thống các chương trình, tài liệu và tổ chức bồi dưỡng công chức các ngạch. Việc tổ chức bồi dưỡng trang bị kiến thức theo ngạch khơng có sự phân biệt mơi trường, lĩnh vực công tác của người học.
Bồi dưỡng theo vị trí việc làm có một nội hàm khác so với bồi dưỡng theo tiêu chuẩn ngạch. Theo các nhà hành chính học phương Tây thì việc tổ chức bồi dưỡng theo vị trí việc làm xuất phát từ hoạt động quản trị nguồn nhân lực của khu vực tư. Các tài liệu cho thấy, trong quá trình tổ chức sản xuất, các nhà quản lý thấy cần phải tổ chức bồi dưỡng trang bị cho người lao động những kiến thức, kỹ năng phục vụ trực tiếp cho thực hiện một công việc hoặc một công đoạn công việc, những điều mà họ chưa được học. Yêu cầu này xuất phát từ một thực tế đơn giản là để làm được việc A, việc B thì người làm cơng việc đó phải có được những kiến thức, kỹ năng tương ứng.
Ở Việt Nam, thời kỳ đầu có nhiều tài liệu dùng khái niệm ĐTBD trên cơ sở năng lực hoặc ĐTBD theo năng lực. Sau này, khái niệm ĐTBD theo năng lực dần được thay thế bằng khái niệm ĐTBD trên cơ sở năng lực thực thi nhiệm vụ theo vị trí việc làm hay bồi dưỡng theo vị trí việc làm. Khái niệm bồi dưỡng theo vị trí việc làm, về thực chất vẫn mang nội hàm của ĐTBD trên cơ sở năng lực thực thi nhiệm vụ, nhưng đã được Việt hoá và được chấp nhận rộng rãi.
Theo các văn bản quy phạm pháp luật và Nghị định số 101/2017/NĐ- CP về đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, cơng chức, viên chức thì bồi dưỡng theo vị trí việc làm là trang bị, cập nhật các kiến thức, kỹ năng và phương pháp làm
41
việc giúp cho cán bộ, công chức, viên chức hồn thành tốt cơng việc được giao, đáp ứng yêu cầu tiến độ, chất lượng, hiệu quả [9].
Từ đây chúng ta có thể hiểu, bồi dưỡng theo vị trí việc làm là một hình thức bồi dưỡng dựa trên sự cá biệt hố q trình bồi dưỡng theo từng cá nhân, trên cơ sở phân tích và đánh giá năng lực hiện tại (kiến thức, kỹ năng, thái độ) so với nhu cầu về năng lực, trình độ do vị trí việc làm đặt ra, giúp người học hồn thành tốt cơng việc được giao.
Bồi dưỡng theo vị trí việc làm có mục tiêu khắc phục sự thiếu hụt các