Theo công bố của tồ chức Minh bạch Quốc tế (TI) về Chỉ số cảm nhận tham nhũng (CPI) năm 2015, xếp hạng 168 quốc gia và vùng lãnh thổ dựa trên cảm nhận của các doanh nhân và chuyên gia trong nƣớc về tham nhũng trong khu vực công. Việt Nam đứng thứ 112/168 trên bảng xếp hạng toàn cầu, điểm số của Việt Nam là 31/100 điểm. Những con số cho thấy tình hình tham nhũng ở Việt Nam đƣợc đánh giá là rất nghiêm trọng. Thật vậy, trong những
năm gần đây, tình hình tội phạm về tham nhũng vẫn diễn biến phức tạp, ngày càng nghiêm trọng và tinh vi hơn.
Theo báo cáo tổng kết 10 năm (từ năm 2007 - 2016) thực hiện luật PCTN số 330/BC-CP: Toàn ngành thanh tra và các cấp, các ngành đã triển khai 93.396 cuộc thanh tra hành chính và 834.640 cuộc thanh tra, kiểm tra chuyên ngành. Qua thanh tra, kiểm tra phát hiện nhiều tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm trên các lĩnh vực; kiến nghị xử lý kỷ luật hành chính đối với 8.234 tập thể. 33.722 cá nhân; kiến nghị thu hồi 142.160 tỷ đồng, 993.978 USD và 51.515 ha đất, chuyển cơ quan điều tra 752 vụ, 1.143 đối tƣợng. Qua hoạt động thanh tra cũng đã phát hiện 670 vụ với 1.815 đối tƣợng có hành vi, biểu hiện tham nhũng với số tiền, tài sản liên quan là 1.022 tỷ đồng, 73,6 ha đất; chuyển cơ quan điều tra 274 vụ, 429 đối tƣợng có dấu hiệu tội phạm tham nhũng. Qua giải quyết 86.463 vụ việc tố cáo về tham nhũng thuộc thẩm quyền cơ quan điều tra 653 vụ việc với 1.172 ngƣời có dấu hiệu tội phạm tham nhũng.
Cũng theo báo cáo cho về công tác điều tra, truy tố xét xử nhƣ sau: 10 năm từ năm 2007 đến năm 2016, công tác điều tra, truy tố, xét xử các hành vi tham nhũng có nhiều tiến bộ. Các vụ án tham nhũng đƣợc phát hiện, xử lý với số lƣợng lớn (đã khởi tố 2.530 vụ án tham nhũng với 5.447 bị can; truy tố 2.959 vụ, 6.935 bị can; xét xử 2.682 vụ, 5.870 bị cáo).
Trong vòng 10 năm qua, Đảng và Nhà nƣớc ta phối hợp với các ngành các cấp đã tích cực trong công tác phòng chống tham nhũng và đạt đƣợc những kết quả nhất định. Qua các báo cáo trên, có thể thấy thực trạng tham nhũng ở Việt Nam vô cùng nhức nhối. Tham nhũng ở Việt Nam với diễn biến ngày càng phức tạp và chƣa có xu hƣớng giảm đi.
Tham nhũng xảy ra ở hầu hết tất cả các lĩnh vực, trong đó có một số lĩnh vực trọng điểm, cụ thể là các lĩnh vực: Đầu tƣ và xây dựng cơ bản,
Doanh nghiệp nhà nƣớc (quản lý và sử dụng ngân sách nhà nƣớc), tín dụng ngân hàng, quản lý đất đai, tổ chức - cán bộ, Giáo dục… gây thất thoát một số lƣợng lớn ngân sách nhà nƣớc, làm giảm chất lƣợng đội ngũ cán bộ trong bộ máy nhà nƣớc, gây tác động xấu đến nền kinh tế và sự ổn định của xã hội.
Trải qua 30 năm đổi mới với nhiều chính sách phát triển kinh tế quan trọng của Đảng và Nhà nƣớc ta, nền kinh tế đã đạt đƣợc những thành công vƣợt bậc, trong đó có những đóng góp rất quan trọng của KVT. KVT đóng góp nhiều nhất vào GDP và tạo ra việc làm nhiều nhất, xấp xỉ 50% GDP và gần 90% số lao động. Quá trình hội nhập quốc tế, bên cạnh những tác động tích cực thúc đẩy nền kinh tế thị trƣờng phát triển thì cũng gây ra những hậu quả tiêu cực, đặc biệt là nạn tham nhũng. Tham nhũng đang ngày càng diễn biến phức tạp, khó lƣờng hơn và không còn ranh giới rõ ràng hoặc sự khác biệt lớn khi so sánh về tác hại giữa tham nhũng trong khu vực nhà nƣớc và tham nhũng ngoài khu vực nhà nƣớc. “Tham nhũng trong khu vực tư phá vỡ các nguyên tắc vận hành của nền kinh tế, hình thành thói quen kinh doanh bất chính, làm suy yếu năng lực cạnh tranh của chính các doanh nghiệp nói riêng và nền kinh tế nói chung. Sự vận hành của một nền kinh tế không dựa trên những chuẩn mực đúng đắn và chính thống sẽ là nguy cơ tiềm ẩn khủng hoảng khi chính sách, pháp luật của nhà nước không còn giữ được vai trò quản lý và điều hành đối với nền kinh tế” [32, tr.139]. Tham nhũng trong khu vực tƣ vẫn là một hiện tƣợng rất mới và mới chỉ đƣợc quy định trong các văn bản pháp lý quốc tế phổ biến nhất là Công ƣớc của LHQ về chống tham nhũng và mới chỉ dừng lại ở hành vi hối lộ (bao gồm đƣa và nhận hối lộ) và tham ô tài sản. Do đó, việc tiếp thu những quy định của các văn bản pháp lý quốc tế, đặc biệt là Công ƣớc quốc tế của LHQ về chống tham nhũng mà Việt Nam đã tham gia là điều hết sức cần thiết trong giai đoạn hiện nay.
Trong giai đoạn hiện nay, tham nhũng đã thực sự trở thành một vấn nạn gây nhức nhối trong xã hội, ảnh hƣởng nghiêm trọng đến kinh tế và sự ổn định xã hội của Việt Nam. Vì vậy, vấn đề hoàn thiện chính sách pháp luật nói chung và pháp luật phòng chống tham nhũng nói riêng là một vấn đề cấp bách, để nâng cao hiệu quả của công tác phòng chống tham nhũng của Đảng và Nhà nƣớc ta.
2.1.2.Một số bất cập của hệ thống pháp luật Việt Nam trong đấu tranh Phòng chống tham nhũng
2.1.2.1.Bất cập giữa luật Phòng chống tham nhũng với các quy định của Bộ luật Hình sự
a.Sự thiếu đồng bộ về hành vi tham nhũng giữa Bộ luật Hình sự và Luật phòng chống tham nhũng
Một trong những quan điểm chỉ đạo, nguyên tắc xây dựng luật phòng, chống tham nhũng và các luật sửa đổi, bổ sung một số điều của luật phòng, chống tham nhũng là “bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của Luật, phù hợp với những quy định của các văn bản pháp luật có liên quan, bảo đảm tính khả thi của Luật”. Nhƣng trên thực tế, việc xây dựng pháp luật vẫn chƣa đảm bảo đƣợc sự thống nhất, đồng bộ giũa các văn bản pháp luật. Theo quy định của Luật phòng chống tham nhũng, có 12 hành vi đƣợc coi là tham nhũng. Qua nghiên cứu, rà soát và đối chiếu với các quy định của BLHS cho thấy, BLHS đã quy định một số hành vi đƣợc quy định là tội phạm, trong đó có 07 hành vi đƣợc quy định là tội phạm về tham nhũng tại mục A chƣơng XXI từ Điều 278 đến điều 284 BLHS năm 1999.
Tuy nhiên, trong Luật phòng chống tham nhũng có những quy định mới so với BLHS Việt Nam về hành vi tham nhũng. Những hành vi này đƣợc quy định từ khoản 8 đến khoản 12 Điều 3 Luật phòng chống tham nhũng, cụ thể là các hành vi: đƣa hối lộ, môi giới hối lộ đƣợc thực hiện bởi ngƣời có
chức vụ, quyền hạn để giải quyết công việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị hoặc địa phƣơng vì vụ lợi (khoản 8); Lợi dụng chức vụ, quyền hạn sử dụng trái phép tài sản của Nhà nƣớc vì vụ lợi (khoản 9); Nhũng nhiễu vì vụ lợi (khoản 10); Không thực hiện nhiệm vụ, công vụ vì vụ lợi (khoản 11); Lợi dụng chức vụ, quyền hạn để bao che cho ngƣời có hành vi vi phạm pháp luật vì vụ lợi; cản trở, can thiệp trái pháp luật vào việc kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án vì vụ lợi (khoản 12). Những hành vi này chƣa đƣợc quy định trong BLHS phần nhóm tội phạm về tham nhũng để xử lý hình sự đối với hành vi tham nhũng.
Trong năm hành vi tham nhũng từ khoản 8 đến khoản 12 Điều 3 Luật phòng chống tham nhũng có hành vi đã đƣợc quy định trong BLHS nhƣng ở các mục và chƣơng khác không thuộc nhóm tội phạm về tham nhũng. Đầu tiên, về hành vi “đưa hối lộ, môi giới hối lộ được thực hiện bởi người có chức vụ, quyền hạn để giải quyết công việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị hoặc địa phương vì vụ lợi” đã đƣợc quy định tại Điều 289 BLHS năm 1999 về hành vi đƣa hối lộ, Điều 290 BLHS về tội làm môi giới hối lộ. Hành vi “không thực hiện nhiệm vụ, công vụ vì vụ lợi, hành vi này cũng đã đƣợc quy định tại một số tội danh trong BLHS năm 1999 nhƣ: Tội thiếu trách nhiệm gây hậu quả nghiêm trọng (Điều 285), Tội đào nhiệm (Điều 286) và một số tội xâm phạm hoạt động tƣ pháp nhƣ: Tội không truy cứu trách nhiệm hình sự ngƣời có tội (Điều 294); Tội không thi hành án (Điều 305); Tội từ chối khai báo, từ chối kết luận giám định hoặc từ chối cung cấp tài liệu (Điều 308). Tuy nhiên, hành vi phạm tội đƣợc thực hiện vì mục đích vụ lợi thì tùy từng trƣờng hợp cụ thể, ngƣời phạm tội có thể bị truy cứu TNHS về tội phạm khác tƣơng ứng. Về hành vi “lợi dụng chức vụ, quyền hạn để bao che cho người có hành vi vi phạm pháp luật vì vụ lợi; cản trở, can thiệp trái pháp luật vào việc kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án vì vụ lợi”, BLHS
năm 1999 cũng đã quy định một số hành vi này là tội phạm nhƣ: hành vi bao che cho ngƣời có hành vi phạm tội đã đƣợc quy định tại khoản 2, điều 313, hành vi can thiệp trái pháp luật vào việc điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án đã đƣợc quy định tại điều 283 (Tội lợi dụng chức vụ, quyền hạn gây ảnh hƣởng với ngƣời khác để trục lợi); Tội ép buộc nhân viên làm trái pháp luật (Điều 297); Tội cản trở việc thi hành án (Điều 306). Tuy nhiên, đối chiếu với quy định tại khoản 12, Điều 3 Luật Phòng chống tham nhũng năm 2005 thì còn nhiều hành vi chƣa đƣợc quy định là hành vi phạm tội, đặc biệt là đối với hành vi bao che cho ngƣời có hành vi vi phạm pháp luật trong các lĩnh vực khác mà hành vi này chƣa cấu thành tội phạm. Vì vậy, BLHS cần quy định một tội danh riêng để điều chỉnh tất cả các hành vi bao che cho ngƣời có hành vi vi phạm pháp luật vì vụ lợi.
Hành vi đƣợc quy định là tham nhũng trong hai văn bản là chƣa đồng nhất. Nhƣ vậy, xét về mặt cơ học, sự khác nhau về mặt hình thức giữa hành vi tham nhũng trong Luật phòng, chống tham nhũng và hành vi cấu thành tội phạm tham nhũng trong BLHS có sự chƣa thống nhất. Việc tồn tại hai quy định chƣa thống nhất với nhau trong hai văn bản về cùng một loại hành vi là điều hạn chế của pháp luật Việt Nam hiện nay. Hành vi thứ 8 tại điều 3 Luật phòng chống tham nhũng quy định về tội phạm hối lộ đã đƣợc quy định trong mục B chƣơng XXI BLHS năm 1999 (sđ,bs năm 2009) về các tội phạm về chức vụ khác mà chƣa đƣợc đƣa vào trong mục A về nhóm các tội phạm tham nhũng, vì vậy cần xem xét để đƣa vào cùng nhóm tội phạm tạo nên sự thống nhất về nhóm tội này. Các hành vi từ hành vi thứ 9 đến hành vi thứ 12 đã có một số hành vi đƣợc quy định trong BLHS năm 1999 nhƣng cũng chƣa rõ ràng, chƣa thể hiện hành vi của tội phạm tham nhũng, có hành vi thì chƣa đƣợc quy định trong BLHS Việt Nam để xử lý hình sự. Nhƣ vậy, xét về tính chất, mức độ nguy hiểm của các hành vi trên thì nên xem xét để đƣa các hành
vi này vào trong phần các tội phạm về tham nhũng của BLHS Việt Nam để tạo nên sự đồng nhất của hệ thống pháp luật về phòng chống tham nhũng.
b.Việc triển khai thực hiện các biện pháp phòng ngừa tham nhũng của Luật Phòng, chống tham nhũng chưa tốt làm ảnh hưởng tới quá trình nội luật hóa hành vi tham nhũng theo tinh thần của Công ước.
Thứ nhất, vấn đề kê khai tài sản của cán bộ, công chức. Trên thực tế hiện nay cho thấy có nhiều cán bộ, công chức giữ vị trí quan trọng, nhạy cảm giàu lên một cách nhanh chóng và không hợp lý so với thu nhập từ các hoạt động hợp pháp của họ. Việc kê khai tài sản, thu nhập còn nặng về hình thức, hầu hết các bản kê khai chƣa đƣợc kiểm tra, xác minh, kiểm chứng, chƣa giúp cho các cơ quan chức năng kiểm soát đƣợc những biến động về tài sản của ngƣời có chức vụ, quyền hạn. Nhiều cơ quan, đơn vị chƣa nắm đƣợc đầy đủ trình tự, thủ tục kê khai và công khai, còn lúng túng trong việc hƣớng dẫn nguyên tắc, phạm vi biến động tài sản, loại tài sản, thu nhập phải kê khai, giải trình. Công tác quản lý, theo dõi việc kê khai, công khai, xác minh về tài sản, thu nhập chƣa có tính hệ thống. Thu nhập ngoài lƣơng còn khá phổ biến nhƣng chƣa có cơ chế để kiểm soát, nên không thể xác định đƣợc đâu là tài sản hợp pháp, tài sản không hợp pháp. Nhƣ vậy, việc không xác định đƣợc đâu là tài sản hợp pháp và bất hợp pháp sẽ gây khó khăn trong việc đƣa quy định về hành vi làm giàu bất hợp pháp là hành vi tham nhũng vào trong BLHS Việt Nam trong thời gian tới theo yêu của của Công ƣớc Liên hợp quốc về phòng chống tham nhũng.
Thứ hai, thực hiện cải cách hành chính, công khai, minh bạch trong hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị, đổi mới công nghệ quản lý. Bộ máy hành chính còn cồng kềnh, hoạt động kém hiệu quả, tạo điều kiện làm nảy sinh tham nhũng, tiêu cực. Thủ tục hành chính còn rƣờm rà, đặc biệt là trong các lĩnh vực liên quan trực tiếp đến ngƣời dân, doanh nghiệp nhƣ thuế, hải
quan, đất đai. Tình trạng cán bộ, công chức nhũng nhiễu khi giải quyết thủ tục hành chính chƣa đƣợc cải thiện. Việc quản trị hệ thống thông tin, đƣa thông tin về hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị lên trang thông tin điện tử còn nhiều hạn chế; cơ chế, quy chế vận hành và biện pháp xử lý các hành vi vi phạm chƣa đầy đủ nhƣ việc lợi dụng đƣa các thông tin sai lệch, xuyên tạc làm ảnh hƣởng đến quản lý nhà nƣớc.
Thứ ba, xử lý trách nhiệm của người đứng đầu khi để xảy ra tham nhũng. Số ngƣời đứng đầu bị xử lý trách nhiệm khi để xảy ra tham nhũng còn ít so với vụ việc tham nhũng đƣợc phát hiện. Mặt khác, biện pháp phòng ngừa này trong nhiều trƣờng hợp lại đặt ngƣời đứng đầu vào tình huống xung đột lợi ích. Nếu tích cực kiểm tra, phát hiện tham nhũng trong nội bộ, thì có thể phải đối mặt với việc bị xử lý trách nhiệm hoặc ảnh hƣởng đến uy tín, thành tích của bản thân và đơn vị. chƣa có quy định miễn nhiệm, bãi nhiệm, cho từ chức tạm đình chỉ chức vụ của ngƣời đứng đầu khi để xảy ra tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách.
Thứ tư, xây dựng, thực hiện chế độ, định mức, tiêu chuẩn. Chính phủ, Thủ tƣớng chính phủ đã chỉ đạo các bộ, ngành, địa phƣơng đẩy mạnh việc rà soát cơ chế, chính sách; sửa đổi, bổ sung, ban hành mới các quy định về chế độ, định mức, tiêu chuẩn trên tất cả các lĩnh vực, nhất là một số lĩnh vực dễ phát sinh tham nhũng nhƣ đất đai, tài chính, đầu tƣ xây dựng, quản lý, sử dụng tài sản công…Tuy nhiên, vẫn còn nhiều nội dung chƣa phù hợp với thực tế, nhất là chế độ tiền lƣơng, phụ cấp, công tác phí cho cán bộ, công chức, viên chức; định mức trong chi tiêu hành chính, định mức kinh tế kỹ thuật… Đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng nhũng nhiễu, vòi vĩnh, gây thất thoát tài sản của Nhà nƣớc và tình trạng buộc phải “nói không thật, làm không thật” để giải quyết những vấn đề rất thực tế trong hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị.
Thứ năm, về việc chuyển đổi vị trí công tác của cán bộ công chức, viên chức. Việc chuyển đổi này ở một số bộ, nghành, địa phƣơng theo quy định pháp luật còn chƣa thƣờng xuyên, hình thức, chƣa kiên quyết, còn có hiện tƣởng nể nang, e ngại cán bộ thuộc diện chuyển đổi vị trí phản ứng, thiếu kiểm tra, thanh tra việc thực hiện. Có những vị trí chuyển đổi khó thực hiện,