2.1. Thực tiễn thi hành pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất trên địa bàn tỉnh Bắc Giang trên địa bàn tỉnh Bắc Giang
2.2.1. Những đặc điểm về điều kiện tự nhiên, điều kiện kinh tế - xã hội của tỉnh Bắc Giang ảnh hưởng đến tổ chức và hoạt động đấu giá quyền sử dụng đất
* Điều kiện tự nhiên
Về vị trí địa lý, Bắc Giang là một tỉnh thuộc vùng Trung du miền núi Bắc bộ, có diện tích tự nhiên 3.843,95 km2, chiếm khoảng 1,2% diện tích tự nhiên của cả nước, nằm ở toạ độ địa lý từ 21007’ đến 21037’ vĩ độ Bắc và từ 105053’ đến 107002’ kinh độ Đông với các vị trí giáp ranh như sau: phía Tây Bắc giáp tỉnh Lạng Sơn, phía Đông giáp tỉnh Quảng Ninh, phía Tây giáp tỉnh Thái Nguyên và TP Hà Nội, phía Nam giáp tỉnh Bắc Ninh và Hải Dương [47, tr.4].
So với các tỉnh miền núi phía Bắc, Bắc Giang có vị trí địa lý tương đối thuận lợi, gần các trung tâm kinh tế, chính trị và vùng kinh tế trọng điểm phía Bắc: Hà Nội – Hải Phòng – Quảng Ninh và là địa bàn quan trọng trong hành lang kinh tế Nam Ninh (Trung Quốc) – Lạng Sơn – Hà Nội – Hải Phòng. Địa bàn tỉnh có một số trục đường giao thông (đường bộ, đường sắt, đường thuỷ) quan trọng của Quốc gia chạy qua. Thành phố Bắc Giang cách thủ đô Hà Nội 50km tính theo đường ô tô, nằm trên tuyến Quốc lộ 1A (trong tương lai sẽ trở thành đường cao tốc nối Hà Nội với Nam Ninh (Trung Quốc) trong tuyến hành lang kinh tế Nam Ninh – Lạng Sơn – Hà Nội – Hải Phòng và đường sắt Hà Nội – Lạng Sơn lên cửa khẩu quốc tế Đồng Đăng, nơi giao lưu buôn bán
sầm uất hiện nay. Có thể thấy Bắc Giang có những điều kiện rất thuận lợi trong phát triển kinh tế và giao lưu văn hóa với các tỉnh bạn và với các nước trong khu vực.
Tỉnh Bắc Giang có 09 huyện và 01 thành phố, trong đó có 06 huyện miền núi và 01 huyện vùng cao, với 230 xã, phường, thị trấn (theo số liệu thống kê năm 2010). Mạng lưới đô thị của tỉnh gồm 17 đô thị, với tổng diện tích (theo địa giới hành chính) là 7.846 ha, chiếm 2,04% tổng diện tích tự nhiên của tỉnh. Trong đó, diện tích đất ở đô thị là 1.101 ha, chiếm 14% diện tích đô thị. Diện tích đất khu dân cư nông thôn của tỉnh là 47.972,1 ha, chiếm 15,53% diện tích tự nhiên của tỉnh. Trong đó, diện tích đất ở là 20.255 ha, chiếm trên 40% diện tích đất khu dân cư nông thôn [47, tr.20].
Về tài nguyên thiên nhiên, Bắc Giang là tỉnh có tiềm năng về tài nguyên thiên nhiên như tài nguyên đất, tài nguyên nước, tài nguyên rừng, khoảng sản… đặc biệt là tài nguyên đất. Theo kết quả kiểm kê đất đai năm 2013, tổng diện tích tự nhiên của tỉnh Bắc Giang là 384.395 ha.
Trong đó, huyện Lục Ngạn có diện tích tự nhiên lớn nhất: 101.728 ha, chiếm 26,48% diện tích tự nhiên của toàn tỉnh; TP Bắc Giang có diện tích nhỏ nhất: 6.677 ha, chiếm 0,83% diện tích tự nhiên toàn tỉnh. Bình quân diện tích tự nhiên trên đầu người đạt 0,23 ha/người [47, tr.21].
Những đặc điểm về điều kiện tự nhiên, tài nguyên thiên nhiên nói trên đều có sự liên hệ ở mức độ nhất định đến công tác quản lý đất đai trên địa bàn nói chung, và hoạt động đấu giá quyền sử dụng đất trên địa bàn nói riêng. Chẳng hạn việc tính toán phương án xây dựng quy hoạch sử dụng đất sao cho phát huy được các thế mạnh về điều kiện tự nhiên, tài nguyên của tỉnh.v..v…
* Về điều kiện kinh tế - xã hội
Trong những năm qua, tăng trưởng kinh tế của Bắc Giang luôn duy trì ổn định ở mức cao so với các tỉnh trong vùng Đông Bắc, bình quân giai đoạn 2005 – 2010 là 8,35%, giai đoạn 2010 – 2012 là 9,04% và năm 2013 tăng lên 9,3%. Chỉ số tăng trưởng khu vực kinh tế Nông nghiệp, Công nghiệp và Dịch vụ năm 2013 tương ứng là 2,63% - 17,86%, - 9,84%.
Cơ cấu kinh tế của tỉnh qua các năm thể hiện sự chuyển dịch theo hướng hợp lý theo hướng tăng tỷ trọng các ngành công nghiệp và dịch vụ. Quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế cũng tác động đến cơ cấu lao động của tỉnh. Trong giai đoạn 2009 – 2013, tỷ lệ lao động nông nghiệp trong cơ cấu lao động giảm từ 77,89% năm 2009 xuống 69,3% năm 2013, tỷ lệ lao động phi nông nghiệp tăng từ 22,11% lên 30,7%. Trung bình mỗi năm, tỷ lệ lao động phi nông nghiệp tăng thêm 1,72% trong cơ cấu lao động [47, tr. 11-12].
Bắc Giang là tỉnh có dân số đông nên hàng năm số người đến độ tuổi lao động khá lớn dẫn đến tình trạng nhiều lao động không có hoặc có việc làm không ổn định.
Để đáp ứng yêu cầu phát triển, bên cạnh các chính sách khuyến khích, hỗ trợ tạo việc làm của chính quyền, người lao động cũng cần có khả năng tiếp cận nhanh với những tiến bộ mới. Năm 2013, tỷ lệ lao động đã qua đào tạo của tỉnh đạt khoảng 33%, chủ yếu là ở các ngành dịch vụ, công nghiệp và các cơ quan hành chính sự nghiệp, do vậy thời gian tới cần ưu tiên đào tạo dạy nghề cho lao động nhất là khu vực nông nghiệp và nông thôn. Đây là một yếu tố hết sức quan trọng, góp phần thúc đẩy sản xuất của tỉnh trong những năm tới.
trọng đến công tác xây dựng cơ sở hạ tầng đặc biệt là hạ tầng giao thông, cơ sở văn hoá, giáo dục, y tế, mạng lưới điện, viễn thông… đã được quan tâm đầu tư, nâng cấp tương đối đồng bộ, góp phần thúc đẩy kinh tế phát triển và cải thiện đời sống dân cư.
2.2.2. Thực trạng đấu giá quyền sử dụng đất để giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất trên địa bàn tỉnh Bắc Giang
* Thực trạng pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất
Việc đưa quyền sử dụng đất vào đấu giá thực sự là một bước tiến quan trọng trong quản lý đất đai, góp phần làm giảm nạn đầu cơ đất, góp phần huy động tối đa nguồn vốn vào ngân sách Nhà nước một cách công khai. Việc đấu giá quyền sử dụng đất đã trở thành một phương thức hữu hiệu để giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất. Các địa phương trên cả nước đã xây dựng Quy chế BĐG quyền sử dụng đất cho riêng mình, từ đó hoạt động đấu giá quyền sử dụng đất diễn ra ngày càng sôi nổi, phát triển cả về số lượng và chất lượng. Căn cứ các quy định của pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất, UBND tỉnh Bắc Giang đã ban hành những văn bản hướng dẫn chi tiết, cụ thể hoá về công tác BĐG quyền sử dụng đất để áp dụng trên địa bàn tỉnh. Năm 2009, 2010, thực hiện BĐG quyền sử dụng đất theo Quyết định số 216/2005/QĐ-TTg, UBND tỉnh đã ban hành 02 Quyết định kèm theo Quy chế đấu giá quyền sử dụng đất để giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất trên địa bàn tỉnh, cụ thể là: Quyết định số 32/2008/QĐ-UBND ngày 11/4/2008 (áp dụng năm 2009) và Quyết định số 150/2009/QĐ-UBND ngày 31/12/2009 (áp dụng năm 2010). Các quy định trong các văn bản này nhìn chung đều cụ thể hoá các quy định về đấu giá quyền sử dụng đất theo Quyết định 216/2005/QĐ-TTg phù hợp với tình hình thực tế của địa phương. Quy chế cũng thể hiện sự thống nhất với các nội dung đã được ghi nhận trong Hiến
pháp đó là “đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý”
[29, Điều 17, Điều 18], và theo quy định của Luật Đất đai 2003: Nhà nước là đại diện chủ sở hữu [34, Điều 5], đồng thời phù hợp với quy định của các ngành luật khác có liên quan như: đầu tư, xây dựng, tài chính…
Ngày 04/3/2010, Chính phủ ban hành Nghị định 17/2010/NĐ-CP về BĐG tài sản. Một trong những quy định được xem là “đột phá” của Nghị định này đó là việc BĐG quyền sử dụng đất phải tuân theo trình tự, thủ tục chung về BĐG tài sản. Điều này cũng là hợp lý vì theo pháp luật hiện hành, quyền sử dụng đất là một loại tài sản. Tuy nhiên đây là một loại tài sản có nhiều điểm đặc thù, vì thế cách quy định của Nghị định 17/2010/NĐ-CP là quy định chung về BĐG tài sản trong đó có quyền sử dụng đất, kết hợp với một số quy định dành riêng cho BĐG quyền sử dụng đất để giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất. Tuy nhiên, Nghị định 17/2010/NĐ-CP chủ yếu quy định về trình tự, thủ tục tiến hành đấu giá, các vấn đề trước và sau khi tiến hành BĐG quyền sử dụng đất như các trường hợp được giao đất, cho thuê đất theo hình thức đấu giá; việc giao đất, cho thuê đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho người trúng đấu giá… thì lại không có quy định mà vẫn áp dụng các quy định của Quyết định 216/2005/QĐ-TTg. Điều này vô hình chung dẫn đến tình trạng nhiều văn bản cùng lúc điều chỉnh quan hệ đấu giá quyền sử dụng đất, gây không ít khó khăn cho việc áp dụng pháp luật.
Thực hiện chủ trương của Nghị định 17/2010/NĐ-CP, ngày 29/12/2010, UBND tỉnh Bắc Giang ban hành Quyết định số 250/2010/QĐ-UBND về việc ban hành quy chế BĐG tài sản trên địa bàn tỉnh Bắc Giang. Công tác BĐG quyền sử dụng đất cũng được thực hiện theo quy chế chung này, và những nội dung khác về BĐG quyền sử dụng đất không được quy định trong quy chế này thì thực hiện theo Quyết định số 216/2005/QĐ-TTg. Sau hơn một năm thực hiện, nhận thấy bất cập trong việc áp dụng pháp luật trong việc BĐG tài
sản là quyền sử dụng đất và để phù hợp với tình hình mới ở địa phương, ngày 14/6/2012, UBND tỉnh Bắc Giang đã ban hành Quyết định số 166/2012/QĐ- UBND về việc ban hành quy chế BĐG quyền sử dụng đất để giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất trên địa bàn tỉnh. Nhìn chung, Quy chế này giống như một sự tổng hợp các quy định của Quyết định 216/2005/QĐ-TTg, Nghị định 17/2010/NĐ-CP và văn bản hướng dẫn thi hành để áp dụng cho việc BĐG quyền sử dụng đất. Như vậy, sau một thời gian thực hiện theo quy chế chung về BĐG tài sản, công tác BĐG quyền sử dụng đất trên địa bàn tỉnh Bắc Giang lại được thực hiện theo một quy chế riêng và vẫn được áp dụng cho đến nay.
Nhìn chung, các quy định về đấu giá quyền sử dụng đất trên địa bàn tỉnh Bắc Giang đã phân định rõ ràng chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan Nhà nước trong việc tổ chức BĐG quyền sử dụng đất. Các quy định này đã tạo ra hành lang pháp lý cho người tham gia đấu giá quyền sử dụng đất. Việc xác định rõ quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất đã tạo điều kiện thuận lợi cho người tham gia đấu giá yên tâm về mảnh đất trúng đấu giá. Người trúng đấu giá có đầy đủ các thông tin chính xác về mảnh đất mình tham gia đấu giá như quy hoạch thửa đất, sơ đồ địa chính, đồng thời được Nhà nước giao đất, cho thuê đất theo luật đất đai và hưởng các quyền và lợi ích hợp pháp của pháp luật đất đai, dân sự. Người trúng đấu giá được được tự do lựa chọn quyết định của mình, không lệ thuộc vào ý chí chủ quan của người khác, không mất thêm quá nhiều các chi phí cho tổ chức trung gian để có quyền sử dụng đất mình mong muốn.
Tuy nhiên, trong quá trình triển khai thực hiện, một số quy định về BĐG quyền sử dụng đất đã bộc lộ một số hạn chế, vướng mắc.
Quy định về việc lựa chọn tổ chức bán đấu giá chuyên nghiệp bán đấu giá quyền sử dụng đất để giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất:
Theo quy định tại Điều 22 Nghị định 17/2010/NĐ-CP và Quy chế BĐG quyền sử dụng đất trên địa bàn tỉnh theo Quyết định số 250/2010/QĐ-UBND, sau đó là theo Quyết định số 166/2012/QĐ-UBND, người có tài sản BĐG có quyền lựa chọn tổ chức BĐG chuyên nghiệp để BĐG tài sản, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác. Tuy nhiên, đối với tài sản là quyền sử dụng đất khi BĐG để giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất, người có tài sản BĐG là các cơ quan Nhà nước được giao xử lý việc đấu giá quyền sử dụng đất, nguồn kinh phí để trả cho các tổ chức BĐG chuyên nghiệp khi được thuê là ngân sách Nhà nước, do vậy việc lựa chọn tổ chức BĐG nào thực hiện việc BĐG cần tuân thủ những nguyên tắc nhất định để đảm bảo hiệu quả. Tại Thông tư 23/2010/TT-BTP ngày 06/12/2010 của Bộ tư pháp quy định phải thông báo công khai việc thuê tổ chức BĐG chuyên nghiệp bằng cách gửi thông báo cho các tổ chức BĐG chuyên nghiệp tại địa phương và thông báo ít nhất 02 lần, mỗi lần cách nhau 03 ngày trên phương tiện thông tin đại chúng của Trung ương hoặc địa phương để lựa chọn hoặc đấu thầu. Tuy nhiên, trường hợp có từ 02 tổ chức BĐG chuyên nghiệp trở lên đăng ký cung cấp dịch vụ BĐG, thì việc lựa chọn tổ chức BĐG chuyên nghiệp để thực hiện BĐG quyền sử dụng đất thì cần dựa trên những tiêu chí như thế nào lại chưa được quy định. Về lâu dài việc này sẽ gây khó khăn cho việc lựa chọn tổ chức BĐG chuyên nghiệp khi đăng ký tham gia cung cấp dịch vụ BĐG quyền sử dụng đất. Không có tiêu chí lựa chọn rõ ràng cũng gây tâm lý không minh bạch, cạnh tranh không lành mạnh giữa các tổ chức BĐG chuyên nghiệp, cũng như công tác thanh tra, kiểm tra hoạt động BĐG quyền sử dụng đất.
Ngoài ra, Nghị định số 17/2010/NĐ-CP và các văn bản hướng dẫn đến nay chưa có quy định hướng dẫn về thời hạn thanh toán phí đấu giá cho các tổ chức BĐG chuyên nghiệp khi tổ chức phiên đấu giá. Dẫn đến tình trạng việc tổ chức đấu giá đã được hoàn thành cả năm mà tổ chức BĐG chuyên nghiệp
vẫn chưa được thanh toán phí đấu giá, chi phí thực hiện việc BĐG theo quy định của pháp luật. Sự chậm trễ này có thể dẫn đến tâm lý e ngại của tổ chức BĐG chuyên nghiệp khi tham gia cung cấp dịch vụ BĐG, gây ảnh hưởng đến hiệu quả của công tác đấu giá quyền sử dụng đất.
Về hình thức đấu giá quyền sử dụng đất:
Nghị định 17/2010/NĐ-CP quy định tổ chức BĐG tài sản có thể lựa chọn một trong các hình thức đấu giá trực tiếp bằng lời nói, đấu giá bằng bỏ phiếu hoặc hình thức khác để tiến hành cuộc BĐG tài sản. Tuy nhiên, trong Quy chế BĐG quyền sử dụng đất trên địa bàn tỉnh Bắc Giang, ban hành kèm theo Quyết định số 166/2012/QĐ-UBND lại chỉ quy định một hình thức BĐG quyền sử dụng đất là bỏ phiếu kín (một vòng hoặc từng vòng). Trong khi đó, trong Quy chế BĐG áp dụng trước đó trên địa bàn tỉnh vẫn áp dụng cả hai hình thức đấu giá công khai bằng lời nói và đấu giá bằng hình thức bỏ phiếu kín. Có thể giải thích cho việc quy định này là do hình thức đấu giá bằng bỏ phiếu kín sẽ giúp hạn chế tốt hơn tình trạng người tham gia đấu giá thoả thuận với nhau để “kìm giá”. Tuy nhiên, mỗi hình thức đấu giá đều có ưu, nhược điểm nhất định và tuỳ từng trường hợp lựa chọn áp dụng cho hiệu quả nhất. Quy định trên vô hình chung đã hạn chế sự lựa chọn của các tổ chức BĐG chuyên nghiệp khi tiến hành BĐG.
Quy định về việc niêm yết, thông báo công khai việc bán đấu giá quyền