Thẩm tra dự án luật là một giai đoạn, một khâu quan trọng và bắt buộc trong quy trình lập pháp của Quốc hội nước ta. Việc thẩm tra dự án luật sẽ giúp Quốc hội có cơ sở để xem xét, thảo luận dự luật một cách toàn diện và thấu đáo trước khi thông qua. Hơn nữa, việc xem xét những vấn đề cụ thể và kỹ thuật thường khó được giải quyết bởi một cơ quan có quá nhiều thành viên và không thông thạo về chuyên môn như trong một phiên họp toàn thể của Quốc hội. Với một nghĩa khác, giai đoạn thẩm tra là việc các cơ quan lập pháp phản biện lại các chính sách, giải pháp lập pháp do hành pháp đưa ra.
Điều này có ý nghĩa quan trọng khi các đại biểu hoạt động chuyên trách không nhiều, số lượng các dự luật ngày một tăng trong khi thời gian mỗi kỳ họp của Quốc hội lại có hạn. Vì vậy, giai đoạn này có ý nghĩa quyết định tới sự thành bại của một dự luật trước khi được trình ra Quốc hội thảo luận và thông qua.
Giai đoạn thẩm tra được quy định tại mục 4, chương III, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, dự án luật trước khi trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội phải được Hội đồng dân tộc, các Ủy ban hữu quan của Quốc hội thẩm tra (gọi chung là cơ quan thẩm tra). Trong trường hợp Ủy ban thường vụ Quốc hội trình dự án luật thì Quốc hội quyết định cơ quan thẩm tra hoặc thành lập Ủy ban lâm thời để thẩm tra dự án luật đó; đối với dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết do Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội trình, thì Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định cơ quan thẩm tra (Khoản 1, Điều 32).
Như vậy theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, việc thẩm tra các dự án luật của các chủ thể trước khi trình ra Quốc hội sẽ do Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội tiến hành, hoặc Ủy ban lâm thời do Quốc hội thành lập để thẩm tra dự luật do Ủy ban thường vụ Quốc hội trình ra Quốc hội. Tùy theo nội dung của dự luật liên quan đến lĩnh vực thuộc chức năng của Ủy ban nào thì Ủy ban đó sẽ tiến hành thẩm tra. Trường hợp dự luật có nội dung liên quan đến nhiều lĩnh vực khác nhau thì Luật lại chưa quy định cụ thể. Tuy nhiên, có thể suy ra sau khi phân tích Khoản 1, Điều 27, Luật tổ chức Quốc hội năm 2001 “Thẩm tra dự án luật, dự án pháp lệnh thuộc lĩnh vực tổ chức bộ máy nhà nước, về hình sự, dân sự, hành chính và các dự án khác do Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội giao”. Như vậy, trong trường hợp này, dự luật có thể
do Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội phân công cho Ủy ban pháp luật hoặc Ủy ban lâm thời hay Ủy ban có liên quan tiến hành thẩm tra.
Có thể thấy rằng, mô hình hoạt động tại các Ủy ban của Quốc hội nước ta có những điểm khác so với nghị viện ở các nước. Điểm khác biệt rõ nhất đó là tính chuyên môn của Ủy ban được thể hiện ở các đại biểu chuyên trách. Ở nghị viện các nước, nghị sỹ hoạt động chuyên nghiệp nên có nhiều thời gian tập trung vào các công việc của Ủy ban, từ đó mà công việc của Ủy ban luôn được đảm bảo. Còn đối với Quốc hội nước ta, các đại biểu chủ yếu là kiêm nhiệm, trong khi đó yêu cầu của công việc tại các Ủy ban ngày càng nhiều nên đã ảnh hưởng lớn đến chất lượng hoạt động của Quốc hội nói chung cũng như đối với các Ủy ban nói riêng. Đặc biệt là đối với việc thẩm tra dự án luật, đã có những giai đoạn được tiến hành một cách thiếu cẩn trọng, còn mang nặng tính hình thức [53, TR 100]. Mặc dù chúng ta đã tăng số lượng đại biểu chuyên trách trong thời gian gần đây nhiều hơn so với trước, nhưng việc thay đổi này không mang lại kết quả như mong muốn, kể cả khi đã hình thành nên Hội nghị đại biểu chuyên trách mà hiện nay chúng ta vẫn đang trong quá trình thử nghiệm. Tính chuyên trách chính là khả năng am hiểu tường tận về chuyên môn của các đại biểu.
Muốn nâng cao chất lượng của hoạt động thẩm tra, ngoài việc đòi hỏi về khả năng chuyên sâu của các đại biểu chuyên trách còn đòi hỏi sự độc lập trong quá trình làm việc giữa Ủy ban với các cơ quan khác, đặc biệt là trong quan hệ với các chủ thể trình dự luật và cơ quan soạn thảo - Một vấn đề đang được đặt ra và gây nhiều tranh cãi hiện nay.
Tại khoản 2, Điều 32 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định về sự phối hợp giữa các cơ quan này như sau: “Cơ quan thẩm tra có quyền
yêu cầu cơ quan soạn thảo báo cáo về những vấn đề thuộc nội dung của dự án; tự mình hoặc cùng cơ quan soạn thảo tổ chức khảo sát thực tế về những vấn đề thuộc nội dung của dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết. Cơ quan, tổ chức, cá nhân được cơ quan thẩm tra yêu cầu có trách nhiệm cung cấp thông tin, tài liệu phục vụ cho việc thẩm tra dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết”. Như vậy, sự tham gia phối hợp giữa cơ quan thẩm tra của Quốc hội với Ban soạn thảo trong quá trình thẩm tra dự án luật là có cơ sở pháp lý quy định. Vì theo Điều 16, Quy chế hoạt động của Hội đồng dân tộc, Quy chế hoạt động của các ủy ban của Quốc hội, do Quốc hội khóa IX, kỳ họp thứ 3 thông qua ngày 07/7/1993 quy định: “Sau khi có kết luận của Quốc hội hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội về các dự án, Hội đồng dân tộc (hoặc Ủy ban được giao trách nhiệm thẩm tra) được giao phối hợp với cơ quan hữu quan để chỉnh lý dự án trước khi trình Quốc hội hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định”. Ngoài ra, các điều 41, 44, 45, 47 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng quy định cụ thể về sự phối hợp giữa cơ quan thẩm tra với cơ quan soạn thảo và các cơ quan khác trong việc tiếp thu, chỉnh lý ý kiến của nhân dân, của đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và của Ủy ban thường vụ Quốc hội vào dự án luật.
Về điều này, đã có 2 quan điểm trái ngược nhau [46]. Theo đó, quan điểm thứ nhất cho rằng, để khách quan trong quá trình thẩm tra dự án luật, cơ quan thẩm tra và Ban soạn thảo dự luật nên hoạt động độc lập với nhau. Nếu đã có sự phối hợp giữa hai cơ quan này thì dự thảo luật trước khi được thông qua, nó đã trở thành sản phẩm chung của cơ quan soạn thảo và cơ quan thẩm tra. Quan điểm thứ hai, dựa vào những quy định của pháp luật, cụ thể là Quy chế hoạt động của Hội đồng dân tộc, Quy chế hoạt động của các ủy ban của Quốc hội và Luật Ban
hành văn bản quy phạm pháp luật mà cho rằng, cần phải có sự phối hợp giữa 2 cơ quan này. Tuy nhiên sự tham gia phối hợp từ khi nào lại là vấn đề cần phải bàn.
Công tác thẩm tra được xem là chính thức kể từ khi được Chính phủ cho ý kiến và chuyển sang cơ quan Quốc hội tiến hành thẩm tra trước khi trình ra Ủy ban thường vụ Quốc hội, Quốc hội. Đây cũng là thời điểm để các chuyên gia tham gia vào hoạt động thẩm tra tư vấn cho cơ quan thẩm tra của Quốc hội. Tùy thuộc vào quy mô, phạm vi và tính chất phức tạp của dự án mà việc thẩm tra dự án có thể được tiến hành nhiều lần trước khi được Ủy ban thường vụ Quốc hội, Quốc hội thông qua. Chúng tôi cho rằng, trong quá trình tiến hành thẩm tra dự án luật, các chuyên gia làm tư vấn cho cơ quan thẩm tra cần đứng ở vai trò phản biện, do đó nên lựa chọn những chuyên gia là những người trước đó không tham gia vào cơ quan soạn thảo dự án luật đang được thẩm tra.
Bên cạnh đó, việc cho phép các chuyên gia thẩm tra được tham gia các cuộc họp của các cơ quan thẩm tra để họ đóng vai trò phản biện là điều hết sức cần thiết. Như vậy sẽ thu được nhiều ý kiến đa dạng, trái ngược nhau hoặc những điểm còn gây nhiều tranh cãi. Tất cả những ý kiến của các chuyên gia, dù không phải là ý kiến đa số, cũng cần phải được thể hiện vào báo cáo của cơ quan thẩm tra. Điều này không làm ảnh hưởng tới chất lượng của báo cáo mà thậm chí còn rất hữu ích cho Quốc hội trong quá trình thảo luận thông qua dự án luật.
Trên thực tế của quá trình thẩm tra dự luật, sự tham gia phối hợp của các chuyên gia cơ quan thẩm tra với cơ quan soạn thảo dự án luật là ngay từ khi bắt đầu soạn thảo văn bản dự án luật. Điều này đã đi ngược lại với yêu cầu khách quan về sự độc lập giữa cơ quan lập pháp giữ vai trò là người phản biện với cơ
quan soạn thảo (trình dự án). Chúng tôi cho rằng, do pháp luật chưa quy định một cách rõ ràng, chặt chẽ, sự nhận thức chưa đầy đủ và thiếu số lượng đại biểu chuyên trách cần thiết làm việc tại các Ủy ban là nguyên nhân của vấn đề trên.
Mặc dù Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã sửa đổi, bổ sung năm 2002 đã có những quy định về giai đoạn thẩm tra, tuy nhiên việc quy định trách nhiệm của cơ quan thẩm tra trong quá trình thẩm tra nói chung cũng như đối với báo cáo thẩm tra nói riêng thì lại chưa có quy định cụ thể. Điều mà ai cũng rõ đó là phần lớn đại biểu Quốc hội hoạt động theo chế độ kiêm nhiệm và hoạt động thẩm tra được thể hiện chủ yếu bằng các báo cáo thẩm tra. Để đánh giá hoạt động thẩm tra tốt, cần phải có báo cáo thẩm tra có chất lượng, không “để lọt” các văn bản kém chất lượng trước khi trình ra Quốc hội thảo luận thông qua. Muốn có báo cáo thẩm tra có chất lượng thì cần phải quy định rõ trách nhiệm của cơ quan thẩm tra đối với từng lĩnh vực được thẩm tra cụ thể, cũng như với báo cáo thẩm tra. Nếu báo cáo thẩm tra không đảm bảo chất lượng, nặng về hình thức, câu chữ mà không đi vào thực chất của vấn đề thì trách nhiệm cần phải đặt ra đối với cơ quan thẩm tra bằng những quy định của văn bản pháp luật. Để tăng cường thẩm quyền đối với cơ quan thẩm tra, có ý kiến cho rằng nên trao thẩm quyền cho cơ quan thẩm tra được bác yêu cầu trình dự án luật của cơ quan trình dự án ra Ủy ban thường vụ Quốc hội, nếu xét thấy chất lượng văn bản chưa đạt hoặc có nhiều vấn đề cần phải tiếp tục nghiên cứu, làm rõ hơn nữa. Việc làm này sẽ nâng cao trách nhiệm của Ủy ban thẩm tra trong việc thẩm tra dự án, giảm thiểu những dự án kém chất lượng trước khi trình ra Quốc hội. Tuy nhiên, để kiểm soát quyền này, Ủy ban thường vụ Quốc hội sẽ có quyền bác những quyết định của Ủy ban khi các Ủy ban không đưa ra được những lý lẽ
thuyết phục và vẫn cho phép dự án tiếp tục được trình ra Quốc hội xem xét, thông qua.
Theo chúng tôi, việc tăng cường thẩm quyền của các Ủy ban thẩm tra là điều hết sức cần thiết và nên làm. Nhưng trong điều kiện hiện nay, đại biểu của Quốc hội nước ta hoạt động chuyên trách còn rất ít so với yêu cầu nên khó có thể có được một mô hình Ủy ban mạnh (giống Nghị viện Hoa Kỳ hay một số nước khác vì nghị sỹ ở những nước đó hoạt động một cách chuyên nghiệp). Vì vậy cũng chưa nên trao quyền bác bỏ dự luật cho Ủy ban thẩm tra mà nên chăng cơ quan thẩm tra vẫn thể hiện chính kiến của mình thông qua báo cáo thẩm tra để trình ra Quốc hội quyết định. Mặc dù vậy, trong thời gian tới, chúng ta cũng cần phải nghiên cứu để tăng cường thẩm quyền đối với các Ủy ban theo hướng xây dựng Ủy ban mạnh, khi đó mới đảm bảo và góp phần thúc đẩy, nâng cao hiệu quả trong hoạt động lập pháp của Quốc hội.
Về phương thức thẩm tra dự án luật, Điều 35, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã sửa đổi, bổ sung năm 2002 quy định:
“Dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết có thể được thẩm tra một lần hoặc nhiều lần. Đối với dự án luật trình Ủy ban thường vụ Quốc hội để xin ý kiến, thì phải được cơ quan thẩm tra tiến hành thẩm tra sơ bộ.
Đối với dự án luật trình Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định thông qua, thì phải được cơ quan thẩm tra tiến hành thẩm tra chính thức. Khi thẩm tra chính thức, cơ quan thẩm tra phải tiến hành phiên họp toàn thể”.
Như vậy, tùy theo quy mô, tính chất và phạm vi mà dự án luật có thể được thẩm tra một hoặc nhiều lần khác nhau. Nhưng việc Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định đối với dự án luật trình Ủy ban thường vụ Quốc hội để
xin ý kiến, thì phải tiến hành thẩm tra sơ bộ. Vậy thì những trường hợp nào một dự luật không cần phải xin ý kiến của Ủy ban thường vụ Quốc hội? Điều này Luật không chỉ rõ. Tuy nhiên, trên thực tế thì hầu hết các dự luật trước khi trình ra Quốc hội đều phải xin ý kiến của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Điều đáng nói là việc quy định như trên của luật là thiếu chặt chẽ.
Bên cạnh đó, tại Điều 35 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng quy định: “Khi thẩm tra chính thức, cơ quan thẩm tra phải tiến hành phiên họp toàn thể” mà không có quy định nào tương tự đối với việc thẩm tra sơ bộ. Với việc quy định như vậy của luật, có thể hiểu là trong phiên thẩm tra sơ bộ không nhất thiết phải tiến hành phiên họp toàn thể, có thể họp hoặc họp không đầy đủ (họp Thường trực ủy ban). Trong khi đó, cũng tại Điều 35 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật lại quy định tiếp: “Báo cáo thẩm tra phải phản ánh đầy đủ ý kiến của thành viên cơ quan thẩm tra”.
Như vậy, rõ ràng đã có sự không thống nhất trong một điều luật. Bởi vì phương thức thẩm tra là thông qua phiên họp thẩm tra mà không quy định phương thức thẩm tra khác (chẳng hạn như việc cơ quan thẩm tra gửi văn bản xin ý kiến của từng thành viên trong cơ quan, sau đó tập hợp lại thành báo cáo thẩm tra). Trong khi đó, chỉ có phiên họp toàn thể (thẩm tra chính thức) mới có đầy đủ ý kiến của các thành viên trong cơ quan thẩm tra. Mặt khác, thực tế do điều kiện hoạt động của các đại biểu Quốc hội là kiêm nhiệm nên thẩm tra sơ bộ cũng như thẩm tra chính thức đối với các dự luật thường chỉ được tiến hành phiên họp của Thường trực ủy ban hoặc Thường trực ủy ban mở rộng mà không thể lấy ý kiến đầy đủ của các thành viên, hoặc việc tập hợp các ý kiến cũng chỉ dưới dạng chung chung, vì vậy mà các báo cáo chỉ phản ánh được ý kiến của bộ
tiến hành thẩm tra ở đây cần phải được thống nhất để đảm bảo hiệu lực thống nhất của các báo cáo thẩm tra.
Về hình thức của báo cáo thẩm tra, căn cứ vào cách phân loại khác nhau mà có những hình thức báo cáo khác nhau. Nếu căn cứ vào chủ thể trình báo cáo thẩm tra, có báo cáo thẩm tra của cơ quan chủ trì thẩm tra, báo cáo của cơ quan