1. SÁNG KIẾN PHÁP LUẬT
1.4. Vai trò của phân tích chính sách trong quy trình lập pháp
Phân tích chính sách là một công đoạn đầu tiên cần phải được tiến hành trong quy trình lập pháp, trong công đoạn sáng kiến pháp luật. Đây chính là khả năng nhận biết vấn đề trong cuộc sống của các nhà lập pháp.
Xã hội loài người là một cơ chế phức tạp với nhiều mối quan hệ khác nhau nảy sinh và tồn tại đan xen. Giống như con người, cơ thể xã hội cũng có những “căn bệnh” của nó. Tuy nhiên, các căn bệnh của xã hội thường do những hành vi ứng xử có vấn đề của những con người khỏe mạnh gây nên. Uốn nắn cách hành xử nói trên chính là việc mà pháp luật làm để chữa bệnh cho xã hội [12]. Một nhà đầu tư không thể mạo hiểm bỏ ra một số tiền khổng lồ của mình để đầu tư vào một lĩnh vực khi mà anh ta chưa tiến hành nghiên cứu, phân tích thị trường một cách kỹ lưỡng. Bác sỹ không bao giờ tiến hành kê toa, bốc thuốc trước khi tiến hành bắt mạch, khám bệnh cho bệnh nhân. Để hiểu rõ hiện trạng của một vấn đề không thể dựa vào sự cảm nhận chủ quan mà không tiến hành quan sát, tiếp cận với vấn đề đó ngay từ đầu. Điều này cũng có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với các vấn đề nảy sinh trong xã hội. Phân tích chính sách chính là khả năng
nhận biết vấn đề và đưa ra một cách tiếp cận chính xác ngay từ đầu để đề ra giải pháp tương ứng.
Thông thường ở các nước, Chính phủ có 2 cách để bắt đầu quy trình lập pháp của mình. Đó là thông qua việc nghiên cứu, hoạch định và phân tích chính sách do các Bộ ngành đảm nhiệm; và thảo luận, thông qua chính sách do các Bộ chuyên môn đề xuất ở nội các.
Trong hoạt động điều hành, các Bộ, ngành là những cơ quan sớm nhất phát hiện ra vấn đề nảy sinh trong từng lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội. Chẳng hạn tình trạng đầu tư trong nước thấp, mậu dịch lên nhiều, lạm phát tăng.vv…Tất cả những vấn đề trên sẽ do bộ chuyên môn nhận biết thông qua hoạt động của mình. Động tác tiếp theo là phải tiến hành nghiên cứu và phân tích chính sách. Việc tiến hành nghiên cứu và phân tích chính sách trước một vấn đề phát sinh trong xã hội có thể sẽ do một hoặc nhiều bộ chuyên môn phối hợp tiến hành, các bộ có thể liên kết với nhau để thành lập những ủy ban chung để nghiên cứu, giải quyết một vấn đề cụ thể, thậm chí thông qua đại biểu Quốc hội ở trong Chính phủ.
Nghiên cứu và phân tích chính sách là một yêu cầu bắt buộc đầu tiên của quy trình lập pháp. Đó là công việc cần phải được thực hiện trước lúc soạn thảo. Theo đó, có 5 vấn đề cần phải giải quyết:
Thứ nhất, phải nhận biết vấn đề. Đây là việc làm đầu tiên, hết sức quan trọng đối với mọi cơ thể sống. Nhận biết vấn đề sớm là bản năng của mọi sinh vật sống, con người và thể chế. Tuy nhiên, việc nhận biết và tìm ra các căn nguyên của vấn đề là việc không phải ai cũng dễ dàng làm được. Ở đây nảy sinh 3 khả năng. Thứ nhất là vấn đề không được nhận biết (không có khả năng phát
hiện vấn đề); thứ hai, phát hiện chậm; và ba là phát hiện sai lệch vấn đề. Trong các khả năng nêu trên dù ở mức độ khác nhau nhưng đều mang lại kết quả là vấn đề không được nhận biết một cách chính xác và kịp thời. Nếu không xác định được vấn đề thì các giải pháp đưa ra thường ở dạng chung chung mà không rõ ràng, cụ thể.
Để nhận biết được vấn đề nhanh, cần phải sử dụng đến những nguồn thông tin như:
- Thứ nhất, sử dụng hệ thống thống kê (Tổng cục thống kê); - Thứ hai, nguồn thông tin từ việc khiếu kiện;
- Thứ ba, phương tiện thông tin báo chí; - Thứ tư, thông tin dư luận xã hội;
- Thứ năm, thông qua việc tiếp xúc cử tri; và sau cùng là thông qua các cuộc thảo luận kinh tế chính trị của Quốc hội.
Trong xã hội, một vấn đề thường gắn hoặc được thể hiện dưới một hoặc nhiều hiện tượng khác nhau và ngược lại, một hiện tượng có thể là kết quả của nhiều vấn đề tạo nên. Chẳng hạn như tình trạng tai nạn giao thông có thể do nhiều nguyên nhân gây nên như: tình trạng chở quá tải mà trong đó có thể do đấu thầu sai quy cách, chỉ ưu tiên giá rẻ mà chưa tính đến các yếu tố kỹ thuật trong hợp đồng đấu thầu xây dựng để từ đó các chi phí đều được thể hiện trong việc chở hàng quá tải để bù vào giá thành đấu thầu; có thể do người điều khiển phương tiên giao thông (say rượu, đua xe trái phép)…Tuy nhiên, cần phải tìm và xác định đúng vấn đề qua các hiện tượng khác nhau. Muốn vậy cần phải tách
hiện tượng với vấn đề để có thể tiến hành nghiên cứu một cách khách quan và chính xác.
Thứ hai, phải tìm ra được nguyên nhân làm phát sinh vấn đề. Một vấn đề có thể có nhiều nguyên nhân gây nên. Có những nguyên nhân chủ yếu và nguyên nhân thứ yếu, nguyên nhân khách quan và nguyên nhân chủ quan, có những nguyên nhân do con người gây nên hoặc cũng có nguyên nhân không do con người gây nên. Tuy nhiên, chỉ những nguyên nhân nào do hành vi có vấn đề của con người gây nên mới trở thành nguyên nhân được nhà làm luật quan tâm. Bởi vì pháp luật điều chỉnh hành vi của con người, và chỉ những hành vi nào của con người gây nên thì mới trở thành nguyên nhân, đối tượng điều chỉnh của pháp luật.
Thứ ba, tìm ra giải pháp để xử lý vấn đề. Sau khi đã tìm ra nguyên nhân, có thể có nhiều giải pháp được lựa chọn để xử lý vấn đề và thường không nhất thiết phải đưa ra giải pháp bằng luật. Bởi vì luật là giải pháp tối kiến và tốn kém nhất. Sự tối kiến của pháp luật thể hiện ở việc nó là quy phạm bắt buộc chung và mang tính ràng buộc đối với các chủ thể mà không có lựa chọn nào khác. Bên cạnh đó, để ban hành được một văn bản luật, phải trải qua một quy trình lập pháp hết sức tốn kém về kinh phí, tiền bạc và các điều kiện vật chất khác, đấy là chưa kể tới sự phức tạp, khó khăn trong chính quy trình lập pháp. Sự lựa chọn đúng giải pháp để giải quyết vấn đề có ý nghĩa hết sức quan trọng trong việc điều hành và quản lý nhà nước tốt.
Thứ tư, đối với giải pháp lựa chọn là bằng pháp luật, cần phải tiến hành nghiên cứu, xem xét vấn đề được đưa ra với quy định của Hiến pháp, Hiến pháp có cho phép làm việc đó không, tương tác với toàn bộ hệ thống pháp luật như thế
nào. Đây là đòi hỏi, yêu cầu về tính hợp hiến, hợp pháp của một vấn đề trước khi trở thành dự luật mà các nhà lập pháp cần phải tuân thủ.
Thứ năm, phải xác định được đã có tiền đề để ban hành quy phạm pháp luật đó chưa? ở đâu ra? Tiền đề hay gọi cách khác là các điều kiện để đảm bảo cho việc soạn thảo, ban hành và thực thi dự luật nếu nó được ban hành. Bao gồm các điều kiện vật chất, tài chính, tác động xã hội, tác động kinh tế, tác động tâm lý (người thi hành và đối tượng chịu sự điều chỉnh…), hiệu quả mang lại có như mong muốn không? v.v…
Đây cũng là công đoạn không thể thiếu nhằm xác định cơ sở pháp lý cho việc ban hành quy phạm pháp luật, đồng thời tránh sự chồng chéo trong hệ thống pháp luật khi quy định về một vấn đề cụ thể.
Trên đây là năm vấn đề cần phải giải quyết khi tiến hành phân tích chính sách. Sau khi đã tiến hành phân tích chính sách, công đoạn tiếp theo của Chính phủ là toàn bộ nghiên cứu, phân tích chính sách đó được bộ chuyên môn trình ra Chính phủ.
Chính phủ sẽ thảo luận, bàn bạc tập trung. Tiếp đến là thông qua chính sách và các giải pháp hoặc có những sửa đổi, bổ sung nhằm hoàn thiện chính sách do Bộ chuyên môn đề xuất để quyết định những vấn đề đã được lựa chọn, đặc biệt là các giải pháp về luật. Khi chính sách đã được thông qua và phê chuẩn, nó sẽ được chuyển tới cơ quan soạn thảo để tiến hành soạn thảo.
Trong thực tế nước ta, thông thường để giải quyết một vấn đề nào đó thì chúng ta lại phải sửa luật mà không tiến hành nghiên cứu và phân tích chính sách. Ví dụ như việc sửa luật Bầu cử và Tổ chức Hội đồng nhân dân trước khi bầu cử Hội đồng nhân dân.
Trong quy trình lập pháp của nước ta, không có một điều khoản nào của văn bản pháp luật quy định về công đoạn phân tích chính sách trong quy trình lập pháp. Đây là một sự thiếu hụt đáng tiếc của pháp luật dẫn đến tình trạng “vừa thiết kế vừa thi công” trong việc xây dựng luật, pháp lệnh, làm phát sinh những hậu quả cụ thể như sau:
- Việc xây dựng dự thảo rất phức tạp, mất nhiều thời gian; có những văn bản soạn đến hai, ba chục lần và thực chất là người tham gia soạn thảo tìm tòi và sáng tạo ra chính sách pháp luật [53, TR 94].
- Do chính sách không được làm rõ nên rất khó ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành. Văn bản hướng dẫn thi hành ban hành chậm, chồng chéo, mâu thuẫn lẫn nhau là tình trạng phổ biến. Ví dụ như sự mâu thuẫn trong Pháp lệnh Quảng cáo với Luật Thương mại. Theo quy định của Luật Thương mại, có 12 hành vi thương mại, trong đó quảng cáo được coi là một trong những hành vi thương mại và thuộc quyền quản lý của Bộ Thương mại. Tuy nhiên, Pháp lệnh Quảng cáo thì không coi quảng cáo là một hành vi thương mại đơn thuần bởi tính đến yếu tố thuần phong mỹ tục của dân tộc, và theo đó quảng cáo thuộc quyền quản lý của Bộ Văn hóa - Thông tin. Như vậy, với việc quy định của Pháp lệnh quảng cáo rõ ràng là trái với Luật Thương mại đã ban hành trước đó, nhưng không hiểu vì lý do gì, Pháp lệnh vẫn được ban hành. Trên thực tế, tồn tại này vẫn chưa thể khắc phục và giải quyết.
- Nhiều văn bản luật, pháp lệnh khá ôm đồm hoặc không cụ thể, mang tính nghị quyết chung chung và có quá nhiều quy định bổ sung [55].
Việc thiếu công đoạn phân tích chính sách trong quy trình lập pháp đã dẫn đến tình trạng là “đá nhầm sân” của nhau. Các chuyên gia về kỹ thuật thì tham
gia vào các vấn đề chính sách hơi nhiều, trong khi đó các chính khách, các đại biểu Quốc hội - Những người được coi là quyết các chính sách thì lại mất quá nhiều thời gian vào việc sửa đổi, chỉnh lý về câu chữ của văn bản luật tại nghị trường.
Phân tích chính sách được luật quy định cần phải tiến hành trước khi soạn thảo văn bản dự án luật (đối với Ban soạn thảo) được hiểu một cách chung chung qua phân tích các điều 26 và 61, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật: “1. Tổng kết tình hình thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến dự án; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung chính của dự án. 2. Tổ chức nghiên cứu thông tin, tư liệu có liên quan đến dự án”. Những quy định trên đây chỉ quy định đối với Ban soạn thảo trong khi tiến hành soạn thảo văn bản pháp luật. Còn đối với Chính phủ, thực chất chỉ nhận được hoặc là đóng góp ý kiến đối với sáng kiến pháp luật đã được soạn thảo thành các chương, điều cụ thể mà không tiến hành công đoạn phân tích chính sách.
Kinh nghiệm lập pháp ở nhiều nước cho rằng, phân tích chính sách là một khâu thiết yếu đầu tiên cần phải được tiến hành trước khi soạn thảo văn bản pháp luật. Công đoạn này chính là “sợi chỉ đỏ” liên kết các khâu, các công đoạn của quy trình lập pháp. Một khi đã có đường hướng rõ ràng thì hoạt động soạn thảo sẽ tập trung hơn, mạch lạc hơn. Sự nhất quán về nội dung chính sách và hình thức thể hiện là những điều kiện tiên quyết đảm bảo cho dự án luật có tính thống nhất trong tổng thể hệ thống pháp luật, giữa các văn bản và trong từng đạo luật cụ thể.
Thực tế giai đoạn hiện nay, Chính phủ thông qua chính sách của các bộ, ngành một cách hết sức hình thức. Chính phủ lấy ý kiến bằng cách đưa dự luật đến các vị Bộ trưởng, sau đó nhận lại với câu trả lời đồng ý, mà hầu như không có sự bàn bạc thấu đáo trong nội các. Chính phủ không bàn bạc, phê chuẩn chính sách lập pháp trước khi soạn thảo mà thông qua toàn văn dự luật khi nó đã được soạn thảo xong. Mặt khác, các bộ, ngành chủ yếu thể hiện vai trò của mình bằng cách làm sao để đưa được sáng kiến pháp luật vào chương trình xây dựng luật của Quốc hội mà không tính đến tính khả thi và sự cần thiết, hay nói cách khác là không tiến hành nghiên cứu và phân tích chính sách. Bên cạnh đó, khác với Chính phủ ở các nước (Anh quốc là một điển hình), ở đó, Chính phủ có vai trò rất lớn và chủ yếu là làm chính sách, quyết các chính sách và luôn đứng đằng sau để bảo vệ tới cùng các chính sách trước Nghị viện. Chính phủ nước ta không trực tiếp làm và quyết về chính sách, mà việc này chủ yếu giao cho các bộ ngành tiến hành. Hơn nữa, một khi dự luật đã được trình lên Quốc hội thì Chính phủ cũng coi như hết trách nhiệm mà không đứng đằng sau đó để bảo vệ chính sách của mình một cách quyết liệt trước Quốc hội. Đây là một sự khác biệt tương đối lớn trong cách làm việc của Chính phủ nước ta so với các nước. Mặt khác, do quan niệm lập pháp là của Quốc hội mà không phải là của Chính phủ đã ảnh hưởng lớn đến hoạt động, quy trình lập pháp nói chung, đặc biệt là vai trò và công đoạn của Chính phủ trong quy trình lập pháp trong những năm qua.