2.3.3.1. Bất cập trong cơ chế quản lý luật sư
Về công tác quản lý, giáo dục, kiểm tra giám sát của cơ quan nhà nước, của tổ chức xã hội nghề nghiệp đối với tổ chức hành nghề, đối với luật sư cũng còn nhiếu điều bất cập.
Thứ nhất, về công tác quản lý, kiểm tra, giám sát: Quy định về phân
cấp quản lý nhà nước về luật sư và hành nghề luật sư chưa thật sự mang tính triệt để, chưa xác định đầy đủ, cụ thể nhu cầu quản lý về luật sư và hành nghề luật sư của chính quyền địa phương (cấp Thành phố, cấp huyện và cấp xã) như: chưa phân cấp cho địa phương thực hiện công tác kiểm tra việc đặt tên gọi của các tổ chức hành nghề luật sư, giải quyết các thủ tục hành chính chấm dứt hoạt động tổ chức hành nghề luật sư nước ngoài, một số nội dung về quản lý nhà nước đối hoạt động hợp tác quốc tế về luật sư; chưa quy định cụ thể việc phân cấp quản lý nhà nước đối với luật sư và hành nghề luật sư giữa cấp tỉnh và cấp huyện. Cụ thể:
Thẩm quyền thực hiện việc kiểm tra hành nghề luật sư thuộc Sở
phải là cấp trên của các tổ chức, cá nhân hành nghề Luật sư nên chỉ có quyền giám sát.
Cụ thể, tại Điểm h, khoản 2, Điều 25 của Nghị định số 28/2007/NĐ-CP
ngày 26/02/2007 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật luật sư đã quy định Sở Tư pháp giúp Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực
thuộc Trung ương thực hiện quản lý nhà nước về luật sư và hành nghề luật sư
tại địa phương, có nhiệm vụ, quyền hạn sau đây: “Thực hiện kiểm tra, thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo về tổ chức, hoạt động của Đoàn luật sư, tổ chức hành nghề luật sư theo thẩm quyền hoặc theo uỷ quyền của Bộ trưởng Bộ Tư pháp hoặc Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; xử phạt vi phạm hành chính đối với luật sư, tổ chức hành nghề luật sư theo thẩm quyền.”
Theo quy định pháp luật hiện hành, Sở Tư pháp được UBND Thành phố uỷ quyền, thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với luật sư và nghề luật sư. Tuy nhiên, vấn đề là ở chỗ chính các cán bộ quản lý này lại không thông thạo về nghề luật sư thì việc kiểm tra và áp dụng pháp luật xử lý vi phạm hành chính đối với luật sư sẽ kèm theo nhiều khó khăn, bất cập, không loại trừ việc xử phạt sai. Do đó, việc kiểm tra này thực chất chỉ mang tính hình thức, ít có tác dụng, dẫn đến việc bỏ sót và xử phạt sai không phải chỉ dừng lại ở con số nhỏ.
Cơ chế tự quản kết hợp với quản lý nhà nước chưa có quy định cụ thể.
Uỷ ban nhân dân là cơ quan duyệt quyết định thành lập ra Đoàn luật sư nhưng lại ít quan tâm giúp đỡ, tạo điều kiện cho Đoàn luật sư hoạt động.Việc các cán bộ địa phương lỏng lẻo trong quản lý người hành nghề Luật sư và không phối hợp với Đoàn Luật sư địa phương, không kiểm tra các hoạt động và quyết định của Đoàn Luật sư không phải là hiếm gặp. Dẫn đến Đoàn Luật
sư ở các địa phương gặp rất nhiều khó khăn trong việc giám sát, xem xét đơn thư tố cáo đối với các luật sư có hành vi vi phạm pháp luật. Hơn nữa, cho đến nay Sở Tư pháp vẫn chưa được bổ sung biên chế chuyên trách để làm công tác xử lý vi phạm hành chính (nhiệm vụ này hiện được giao cho Phòng văn bản pháp quy thực hiện).
Đối với các Sở, ngành nhiệm vụ theo dõi công tác thi hành pháp luật xử lý vi phạm hành chính giao cho Phòng Pháp chế phụ trách. Đối với cấp huyện, hầu hết các huyện, thị xã chưa bố trí công chức chuyên trách thực hiện nhiệm vụ quản lý công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính cho phòng Tư pháp mà chỉ giao công chức kiêm nhiệm. Đối với cấp xã chỉ giao công chức Tư pháp - Hộ tịch kiêm nhiệm dẫn đến công tác này hiệu quả chưa cao.
Công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính là nhiệm vụ mới, phức tạp, lần đầu tiên triển khai thực hiện. Do vậy với vị trí là cơ quan cấp dưới, UBND tỉnh, UBND cấp huyện, xã; Phòng Tư pháp chưa có điều kiện để chủ động thực hiện nhiệm vụ mà phải thực hiện nhiệm vụ theo sự chỉ đạo của cơ quan cấp trên. Trong khi đó, việc triển khai thực hiện các nội dung quản lý công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính chưa có tiền lệ, bài học để rút kinh nghiệm. Vì vây, trong điều kiện chưa có chỉ đạo nhất quán của các cơ quan cấp trên thì việc triển khai nhiệm vụ quản lý công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính rất khó thực hiện nhanh, mạnh.
Thứ hai, về vấn đề giáo dục, tuyên truyền và vận động luật sư: Thực tế
cho thấy hiện nay, các chương trình học tập và bồi dưỡng của Đoàn luật sư không bao gồm các nội dung thiết thực, cấp thiết và gần với đời sống hàng ngày.
Hàng năm, Liên đoàn Luật sư Việt Nam nói chung và các Đoàn Luật sư nói riêng, chỉ tổ chức một vài cuộc hội thảo nhưng lại rất ít gặp những hội thảo mà nội dung thảo luận là về những vấn đề cơ bản trong hành nghề Luật sư, như: hành vi, đạo đức hay lối sống của luật sư; việc luật sư phải là người đi đầu trong việc tuân thủ pháp luật trong đời sống, đặc biệt là vi phạm hành chính – loại vi phạm diễn ra hàng ngày trong cuộc sống.
Còn có những cuộc hội thảo lại có nội dung rất tẻ nhạt, không cung cấp cho người nghe những điều hữu ích, nhiều nơi người tham dự chỉ có mặt một vài giờ đầu rồi bỏ về, dẫn đến việc tiêu tốn chi phí và thời gian không cần thiết.
Điều này cho thấy việc đào tạo, bồi dưỡng cho chính những người đi bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho người khác lại không được các cơ quan đại diện cho luật sư và cơ quan nhà nước chú trọng, dễ dàng hình thành tâm lý sai lệch cho những người hành nghề Luật sư khi họ nắm bắt được các quy định pháp luật nhiều hơn so với những người dân khác, việc lừa đảo, chiếm đoạt tài sản hay vi phạm các vấn đề về đạo đức là điều khó tránh khỏi.
2.3.3.2. Bất cập về quy định pháp luật
Nhìn chung, một số quy định của Luật Luật sư và các văn bản hướng dẫn thi hành chưa rõ ràng, gây lúng túng, khó khăn trong quá trình thực hiện, chưa được hướng dẫn kịp thời như: biểu mẫu giấy đề nghị đăng ký hoạt động và giấy đăng ký hoạt động; việc hành nghề của luật sư; việc chuyển Đoàn Luật sư; thu hồi giấy đăng ký hoạt động trong trường hợp tổ chức hành nghề luật sư không hoạt động tại trụ sở đã đăng ký trong thời hạn 6 tháng liên
tục;… Điều này gây không ít khó khăn cho các cơ quan, tổ chức có trách
nhiệm quản lý hành nghề Luật sư. Cụ thể như sau:
Thứ nhất, về mức phạt đối với hình thức Phạt tiền: theo quy định tại
trong lĩnh vực bổ trợ tư pháp đối với cá nhân là “Phạt tiền đến 50.000.000 đồng”. Tuy nhiên, qua thực tiễn xử lý vi phạm hành chính trong hành nghề Luật sư cho thấy, mức phạt tối đa này trong nhiều trường hợp còn thấp để đảm bảo được mục đích răn đe, phòng ngừa cho các vi phạm hành chính về sau.
Đối với nhiều đối tượng vi phạm còn nhẹ, mức xử phạt vi phạm hành chính cần phải quyết liệt để không đến tình trạng tái phạm, lách luật hay vi phạm các hành vi trái pháp luật khác. Bởi mục đích của hình thức phạt tiền là nhắc nhở về hành vi vi phạm, nếu cơ chế pháp lý ở hình thức này còn quá nhẹ và không thực thi nghiêm khắc, việc người vi phạm xem thường pháp luật là kết quả hiển nhiên. Khi cảm thấy vi phạm lần đầu hay ở mức đó mà hình phạt còn nhẹ, dễ dàng dẫn đến các hành vi vi phạm tiếp theo cùng mức độ vi phạm tăng dần.
Thứ hai, đi kèm với xử phạt hành chính còn có các biện pháp cưỡng
chế thi hành án cũng gặp nhiều bất cập trong thực tiễn.
Mặc dù hiện nay Chính phủ đã ban hành văn bản pháp luật quy định thủ tục áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC, tuy nhiên, vẫn còn rất nhiều vấn đề khó thực hiện trong thực tế đối với công tác này. Vì trên thực tế, rất nhiều hành vi vi phạm hành chính là các hành vi nhỏ lẻ, nên khi bị phát hiện, xử lý thì mức phạt tiền có thể sẽ là rất nhỏ. Như vậy, không phải cứ có bất kỳ trường hợp nào không chấp hành nghiêm túc quyết định xử phạt thì cũng phải tiến hành cưỡng chế, vì số tiền phải thu là rất nhỏ, trong khi chi phí cưỡng chế sẽ là rất lớn, dù rằng chi phí này người phải chấp hành quyết định xử phạt sẽ phải trả.
Thứ ba, thẩm quyền giải quyết chồng chéo, nhiều văn bản pháp luật,
khó có thể theo dõi và nắm bắt được trình tự, thủ tục cũng như các hành vi mà người hành nghề Luật sư không được phép thực hiện.
Không ít các trường hợp người có tố cáo, khiếu nại đối với hành vi vi phạm pháp luật của luật sư, đề nghị các cơ quan có thẩm quyền xử lý vi phạm nhưng lại không biết gửi đơn đến đâu và cơ quan, tổ chức nào là nơi giải quyết trực tiếp. Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong Nghị định 110 cũng chưa phân rõ theo từng hành vi của các chức danh mà chủ yếu quy định lại nội dung của Luật Xử lý vi phạm hành chính và Luật luật sư.
Thứ tư, quy định các hành vi vi phạm hành chính còn trùng lặp, chồng
chéo, gây khó hiểu.
Ví dụ, quy định tại Điểm đ Khoản 5 Điều 6 Nghị định 110/2013
“Hành nghề Luật sư khi không có Chứng chỉ hành nghề Luật sư…” với hành
vi “Luật sư hành nghề khi chưa được cấp giấy đăng ký hành nghề luật sư;
chưa được cấp giấy phép hành nghề luật sư tại Việt Nam” tại Điểm a Khoản
4 Điều 6 Nghị định 110/2013, và hành vi “Luật sư hành nghề với tư cách cá
nhân không đăng ký hành nghề tại cơ quan có thẩm quyền…” tại Điểm b
Khoản 3 Điều 6 Nghị định 110/2013.
Nên hiểu và phân biệt ba hành vi này như thế nào để áp dụng mức phạt cho đúng là một điều không dễ dàng, đặc biệt với tình hình đội ngũ cán bộ quản lý lĩnh vực này còn yếu về kiến thức và chưa được đào tạo đầy đủ, chuyên sâu về lĩnh vực hành nghề luật sư tại Việt Nam.
Ngoài ra, theo quy định thì nhiều hành vi vi phạm hành chính chưa
được mô tả cụ thể; phát sinh nhiều hành vi vi phạm mới nhưng Luật cũng chưa điều chỉnh việc quy định hình thức xử phạt,…
Lấy ví dụ như hành vi tại Điểm c Khoản 5 Điều 6 Nghị định 110/2013:
“Cố ý trì hoãn, kéo dài thời gian hoặc gây khó khăn, cản trở hoạt động của
trở cho các cơ quan nhà nước lại không được phân tích, hướng dẫn rõ ràng, điều khoản chỉ nêu lên các hành vi một cách chung chung chứ không chú trọng đi sâu vào phân tích lỗi của hành vi người vi phạm thực hiện.
Hay như quy định tại Điểm đ Khoản 6 Điều 6 Nghị định 110/2013:
“Tiết lộ thông tin về vụ, việc, về khách hàng mà mình biết trong khi hành
nghề, trừ trường hợp được khách hàng đồng ý bằng văn bản hoặc pháp luật
có quy định khác”.
Theo quy định này thì nếu trong trường hợp sau khi đã ký hợp đồng dịch vụ pháp lý, biết được qua thông tin của khách hàng cung cấp là việc khách hàng thực hiện các hành vi trái pháp luật, xâm hại nghiêm trọng đến quyền và lợi ích hợp pháp của người khác thì luật sư phải xử lý như thế nào? Nên hay không nên tố cáo hành vi của chính thân chủ mình? Nếu tố cáo thì có bị coi là vi phạm nguyên tắc giữ bí mật thông tin khách hàng hay không?...
Và “pháp luật có quy định khác” ở đây là quy định gì?
Tại Điểm a Khoản 1 Điều 6 Nghị định 110 quy định về việc Luật sư không thông báo cho khách hàng về quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm nghề
nghiệp của mình khi thực hiện dịch vụ pháp lý. Vậy nếu trong hợp đồng dịch
vụ pháp lý đã ghi rõ quyền, trách nhiệm của hai bên nhưng đương sự “tố” luật sư không thông báo, thông báo không đầy đủ thì luật sư có thể bị phạt hay không ? Quy định về việc không thông báo cho khách hàng về quyền, nghĩa vụ được hiểu như thế nào? Thông báo bằng hình thức nào, thời gian nào thì bị coi là vi phạm.
Nghị định 110 cũng quy định hành vi vi phạm về bí mật thông tin của
khách hàng. Nếu tiết lộ thông tin về vụ việc, về khách hàng mà mình biết
trong khi hành nghề mà không có văn bản đồng ý của khách hàng, luật sư sẽ bị xử phạt hành chính. Nhiều luật sư cho rằng với quy định này, luật sư rất dễ dàng bị phạt, bởi vì trong quá trình hành nghề, thấy vụ án có nội dung, yếu tố
pháp lý hay, các luật sư vẫn thường cung cấp cho báo chí mà không yêu cầu khách hàng viết văn bản cho phép.
Như vậy, cần phải hướng dẫn rõ quy định cấm luật sư cung cấp thông tin về vụ việc của khách hàng là không cung cấp cho ai, thời hạn tối đa hay tối thiểu để được cung cấp, hoặc trong trường hợp cung cấp mà không ảnh hưởng quyền lợi khách hàng thì sao? Nếu không quy định sẽ được hiểu là luật sư nhận việc của khách hàng làm xong thì phải giữ bí mật mãi.
Ngoài ra hành vi vi phạm mà giới luật sư còn chưa rõ là quy định tại Điểm e Khoản 6 Điều 6 Nghị định 110, hành vi móc nối, quan hệ với người tiến hành tố tụng, người tham gia tố tụng, cán bộ, công chức khác để làm trái quy định pháp luật cụ thể là hành vi như thế nào?
Điểm d Khoản 5 Điều 6 Nghị định 110 quy định về hành vi luật sư sách nhiễu, lừa dối, ép buộc khách hàng đưa thêm tiền hoặc lợi ích vật chất khác ngoài khoản thù lao và chi phí đã thỏa thuận trong hợp đồng dịch vụ
pháp lý. Tuy nhiên, trên thực tế, có những luật sư nhận việc xong, thấy có
những tình huống mới, phát sinh thêm việc, nên yêu cầu thân chủ trả thêm chi phí, thù lao. Trong tương lai, nếu hai bên thoả thuận được thì không sao, ngược lại thân chủ mà “tố” thì luật sư có thể bị áp dụng hình phạt.
2.3.3.3. Một số nguyên nhân khác
Đã là người hành nghề Luật sư thì hầu hết đều tiếp xúc với nhiều đối tượng khách hàng khác nhau, từ người dân ở vùng sâu vùng xa, ít có kiến thức pháp luật cho đến các cơ quan, tổ chức, các Doanh nghiệp tư nhân nắm vững các quyền và lợi ích mà họ được hưởng một cách chính đáng. Tuy nhiên, đối với thực trạng phổ cập kiến thức pháp luật ở Việt Nam ngày nay, hiểu biết về quy định pháp luật nói chung của người dân còn rất thấp, đại đa số chỉ có những người hoạt động trong lĩnh vực tư pháp hay các công việc liên quan đến vấn đề pháp lý thì mới năm bắt được các quy định cơ bản. Còn
tuyệt đại đa số là không quan tâm và vẫn chưa ý thức được tầm quan trọng