3.2. Cỏc giải phỏp nõng cao hiệu quả ỏp dụng phỏp luật trong
3.2.1. Nhúm giải phỏp chung
Từ những quan điểm chỉ đạo của Đảng và Nhà nước và cỏc yờu cầu đặt ra đối với hoạt động ỏp dụng phỏp luật trong giải quyết tranh chấp đất đai của Toà ỏn nhõn dõn ở thành phố Hà Nội. Nhằm nõng cao hiệu quả việc ỏp dụng phỏp luật trong giải quyết tranh chấp đất đai của Toà ỏn nhõn dõn cú một số giải phỏp sau:
3.2.1.1. Tăng cường sự lónh đạo của Đảng
Đảng lónh đạo nhà nước và xó hội là nguyờn tắc cơ bản được ghi nhận trong Hiến phỏp. Do vậy, hoạt động của tũa ỏn nhõn dõn cũng như hoạt động của cỏc cơ quan khỏc trong bộ mỏy nhà nước ta đều đặt dưới sự lónh đạo của Đảng. Tăng cường sự lónh đạo của Đảng đối với việc giải quyết cỏc tranh chấp đất đai của tũa ỏn khụng cú nghĩa là tổ chức đảng và đảng viờn can thiệp vào hoạt động ỏp dụng phỏp luật, quyết định thay tũa ỏn. Sự lónh đạo của Đảng được thực hiện bằng chủ trương, đường lối xột xử, bằng phương hướng
đổi mới tổ chức và hoạt động của cỏc cơ quan tư phỏp sao cho ngày càng cú hiệu quả hơn và chất lượng ỏp dụng phỏp luật ngày càng tốt hơn. Dưới sự lónh đạo của Đảng, bản lĩnh chớnh trị, ý thức giỏc ngộ cỏch mạng của người cỏn bộ tư phỏp núi chung, người cỏn bộ tũa ỏn núi riờng luụn được giữ vững và nõng cao trong suốt quỏ trỡnh thực hiện nhiệm vụ của mỡnh theo quy định của phỏp luật.
Yờu cầu đoàn kết, nhất trớ trong cỏc tổ chức đảng tại cỏc đơn vị tũa ỏn luụn là đũi hỏi quan trọng. Những chủ trương lớn của Đảng đều phải được ngành tũa ỏn nhõn dõn khẩn trương quỏn triệt một cỏch nghiờm tỳc. Giải quyết tranh chấp đất đai tại tũa ỏn là lĩnh vực khỏ nhạy cảm và phức tạp. Hơn nữa, hệ thống phỏp luật liờn quan chưa hoàn thiện, chưa cụ thể, chưa bao quỏt hết mọi tỡnh huống trong thực tiễn nờn Đảng phải tăng cường lónh đạo cụng tỏc này đối với tũa ỏn nhõn dõn, nhất là quan điểm chỉ đạo giải quyết đảm bảo nõng cao chất lượng ỏp dụng phỏp luật trong lĩnh vực này.
3.2.1.2. Hoàn thiện cỏc quy định của phỏp luật và tăng cường hướng dẫn, giải thớch kịp thời cỏc văn bản phỏp luật cú liờn quan đến giải quyết tranh chấp đất đai
3.2.1.3. Hoàn thiện cỏc quy định của phỏp luật và tăng cường hướng dẫn, giải thớch kịp thời cỏc văn bản phỏp luật cú liờn quan đến giải quyết tranh chấp đất đai
Quỏ trỡnh xõy dựng Nhà nước phỏp quyền xó hội chủ nghĩa của dõn, do dõn, vỡ dõn hiện nay của nước ta đũi hỏi cú một hệ thống phỏp luật vừa đồng bộ, thống nhất và hoàn thiện, vừa phải cú chất lượng cao và ổn định để thực sự trở thành những nguyờn tắc xử sự chung, mẫu mực. Để ỏp dụng phỏp luật tốt, trước hết cần phải cú quy phạm phỏp luật tốt. Đõy là một trong những giải phỏp quan trọng nhất bởi lẽ, khi Nhà nước xõy dựng được một hệ thống phỏp luật đầy đủ, cụ thể và cú chất lượng sẽ là cơ sở phỏp lý để cơ quan nhà nước
núi chung và tũa ỏn nhõn dõn núi riờng ỏp dụng phỏp luật thống nhất và cú hiệu quả cao.
1. Sửa đổi, bổ sung cỏc quy định phỏp luật về sở hữu đất đai để bảo đảm tớnh thống nhất và đồng bộ
Xột về nguồn gốc hỡnh thành, lịch sử chiếm hữu, khai phỏ và cải tạo thỡ đất đai khụng phải là sản phẩm riờng của cỏ nhõn mà là tài sản chung của cả cộng đồng thuộc sở hữu toàn dõn do Nhà nước đại diện quản lý và định đoạt. Chế độ sở hữu toàn dõn đối với đất đai là một chủ trương, chớnh sỏch lớn, rất quan trọng của Đảng, nhưng cho đến nay vẫn chưa được thể chế húa một cỏch cụ thể, thống nhất bằng phỏp luật. Sở hữu đất đai là nền tảng, cơ sở để xõy dựng chế độ quản lý và sử dụng đất của một đất nước. Tuy nhiờn, cỏc đạo luật quan trọng của Nhà nước Việt Nam quy định về vấn đề này cũn chưa thống nhất. Điều 17 Hiến phỏp 1980 và Điều 17 Hiến phỏp 1992 đều quy định: “Đất đai, rừng nỳi, sụng ngũi, hầm mỏ… thuộc sở hữu toàn dõn do nhà nước thống nhất quản lý”. Như vậy, với quy định của Hiến phỏp, chế độ sở hữu toàn dõn về đất đai đó ra đời, ở Việt Nam khụng cũn tồn tại hỡnh thức sở hữu đất đai nào khỏc ngoài hỡnh thức sở hữu toàn dõn. Trờn cơ sở Hiến phỏp, cỏc bộ luật, đạo luật đơn hành khi quy định về sở hữu đất đai phải tuõn thủ quy định của Hiến phỏp. Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 đó thể hiện theo đỳng tinh thần của Hiến phỏp. Tại khoản 1 Điều 5 Luật Đất đai năm 2003 quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dõn do Nhà nước đại diện chủ sở hữu” [27]. và tại Điều 4 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dõn do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý” [31]. Tuy nhiờn, Bộ luật Dõn sự được Quốc hội thụng qua ngày 14/6/2005 và cú hiệu lực phỏp lý kể từ ngày 1/1/2006 (BLDS năm 2005) lại quy định khụng thống nhất về vấn đề này. BLDS năm 2005 quy định về tài sản thuộc hỡnh thức sở hữu nhà nước, trong đỳ khẳng định: “Tài sản thuộc hỡnh thức sở hữu nhà nước bao
gồm đất đai, rừng tự nhiờn, rừng trồng cú nguồn gốc từ ngõn sỏch nhà nước, nỳi, sụng hồ, nguồn nước, tài nguyờn trong lũng đất…” [29, Điều 200].
Như vậy, cỏc quy định của Hiến phỏp, BLDS, Luật Đất đai đều thống nhất ở một điểm, đú là: Nhà nước là người thống nhất quản lý toàn bộ đất đai, là đại diện chủ sở hữu thực hiện quyền đối với cỏc tài sản thuộc sở hữu nhà nước. Tuy nhiờn, dưới gúc độ là hỡnh thức sở hữu, cỏc quy định này đó đi theo cỏc hướng khỏc nhau. Theo Hiến phỏp và Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 thỡ “đất đai thuộc sở hữu toàn dõn” [31] cũn theo Bộ luật Dõn sự thỡ
“đất đai thuộc hỡnh thức sở hữu nhà nước” [29]. Đõy là vấn đề mấu chốt liờn quan nhiều đến quản lý và sử dụng đất đai, cần phải sớm nghiờn cứu, sửa đổi trong thời gian tới để bảo đảm tớnh thống nhất của cỏc văn bản phỏp luật.
Bờn cạnh đú, cần xỏc định rừ ràng, cụ thể hơn vai trũ và trỏch nhiệm đại diện chủ sở hữu của Nhà nước đối với đất đai; phõn định rừ ràng, chặt chẽ hơn giữa quyền sở hữu và quyền sử dụng đất đai theo hướng quy định rừ cỏc quyền năng phỏp lý của Nhà nước với tư cỏch đại diện chủ sở hữu; đồng thời mở rộng quyền và nghĩa vụ của chủ thể sử dụng đất; thể hiện thành những quy định thống nhất, rừ ràng, cụ thể nhằm dễ thực hiện cho cả cơ quan quản lý nhà nước và cỏc chủ thể sử dụng đất để trỏnh những cỏch hiểu khỏc nhau và thực hiện khỏc nhau từ những cơ quan quản lý nhà nước đến người dõn; hạn chế tối đa tỡnh trạng do phỏp luật quy định chưa rừ ràng, chặt chẽ làm cho người sử dụng đất khụng nắm chắc quyền và nghĩa vụ của mỡnh, trong khi đú chớnh quyền cỏc cấp thỡ lại quản lý khụng nghiờm, dẫn đến vi phạm, tranh chấp, khiếu kiện gõy mất ổn định trị an xó hội.
Mặt khỏc, hiện nay trờn cỏc diễn đàn, hội thảo khoa học cú nhiều ý kiến cho rằng, cần nghiờn cứu sửa đổi Luật Đất đai theo hướng quy định quyền sở hữu tư nhõn đối với đất ở. Theo cỏc ý kiến này, quyền về đất đai hiện nay gần như mở hết cho người dõn, trừ quyền chuyển mục đớch sử dụng đất. Thực
chất đất ở gần như đó là sở hữu tư nhõn, dự danh nghĩa là sở hữu toàn dõn. Quy định đất ở thuộc sở hữu toàn dõn như hiện nay cú thể hiểu là một đối tượng cú hai chủ: một chủ là người sử dụng đất; chủ thứ hai là Nhà nước. Điều này dẫn đến ỏch tắc trong việc giao đất, thu hồi đất. Nhà nước ỏp giỏ, định giỏ nhưng người dõn cũng cú quyền đũi hỏi theo giỏ thị trường, mà theo giỏ thị trường thỡ “khụng biết bao nhiờu cho vừa”. Do đú, để khắc phục vướng mắc nờu trờn, cần quy định cụng nhận quyền sở hữu tư nhõn đối với đất ở. Chỳng tụi cho rằng, cỏc ý kiến này rất cần được quan tõm, nghiờn cứu cho việc sửa đổi Luật Đất đai trong thời gian tới.
2. Sửa đổi, bổ sung cỏc quy định Luật đất đai về giải quyết tranh chấp đất đai
Theo chỳng tụi, cần quy định thống nhất cỏc khỏi niệm về “tranh chấp đất đai”. Hiện nay, trong thực tế và trong khoa học phỏp lý đang tồn tại một số khỏi niệm như “tranh chấp liờn quan đến quyền sử dụng đất”, “tranh chấp về quyền sử dụng đất”, “tranh chấp đất đai”; Luật Đất đai năm 1993, Luật Đất đai năm 2003 và đến Luật Đất đai năm 2013 đều sử dụng thuật ngữ “tranh chấp về quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất”, tuy nhiờn, nội hàm của khỏi niệm lại được giải thớch khỏc nhau trong cỏc văn bản hướng dẫn. Theo quy định tại Thụng tư liờn tịch số 02 ngày 28/7/1997 hướng dẫn giải quyết cỏc tranh chấp quyền sử dụng đất theo Khoản 3 Điều 38 Luật Đất đai năm 1993 thỡ sử dụng thuật ngữ “tranh chấp về tài sản trờn đất và quyền sử dụng đất”. Thụng tư liờn tịch số 01 ngày 3/1/2002 hướng dẫn về thẩm quyền của Toà ỏn trong việc giải quyết cỏc tranh chấp liờn quan đến quyền sử dụng đất thay thế Thụng tư số 02 nờu trờn lại khụng sử dụng thuật ngữ “tranh chấp về quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất” mà sử dụng một thuật ngữ khỏc là “cỏc tranh chấp liờn quan đến quyền sử dụng đất” thuộc thẩm quyền của Toà ỏn. Theo đú “cỏc tranh chấp liờn quan đến quyền sử dụng đất” thuộc
thẩm quyền của Toà ỏn bao gồm: (i) Tranh chấp về việc ai là người cú quyền sử dụng đất; (ii) Tranh chấp hợp đồng chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuờ, cho thuờ lại quyền sử dụng đất và thế chấp hoặc bảo lónh, gúp vốn bằng giỏ trị quyền sử dụng đất; (iii) tranh chấp về thừa kế quyền sử dụng đất; (iv) tranh chấp về tài sản gắn liền với việc sử dụng đất.
Thuật ngữ “tranh chấp liờn quan đến quyền sử dụng đất” là một thuật ngữ cú nội hàm rất rộng, bao gồm cả tranh chấp về quyền sử dụng đất và
tranh chấp về tài sản gắn liền với đất. Theo suy luận logic thỡ tranh chấp về quyền sử dụng đất sẽ bao gồm ba loại: (i) tranh chấp về việc ai là người cú quyền sử dụng đất (thực chất là tranh chấp quyền sử dụng đất hay cụ thể hơn là kiện đũi đất đang bị người khỏc chiếm giữ, tranh chấp mốc giới); (ii) tranh chấp hợp đồng chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuờ, cho thuờ lại quyền sử dụng đất và thế chấp hoặc bảo lónh, gúp vốn bằng giỏ trị quyền sử dụng đất; (iii) tranh chấp thừa kế quyền sử dụng đất. Chỳng tụi cho rằng, việc hiểu và vận dụng thuật ngữ “tranh chấp về quyền sử dụng đất” theo hướng này là hợp lý cả về vấn đề logic ngụn ngữ và thực tiễn.
Một vấn đề cần làm rừ là “tranh chấp về quyền sử dụng đất” cú đồng nghĩa với khỏi niệm “tranh chấp đất đai” hay khụng. Theo Khoản 26 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003 và theo Khoản 24 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 thỡ “Tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bờn trong quan hệ đất đai”. Trong khi đú, khoản 1 Điều 136 Luật Đất đai lại quy định “Tranh chấp về quyền sử dụng đất mà đương sự cú giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc cú một trong cỏc loại giấy tờ quy định tại cỏc khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật này… do Toà ỏn nhõn dõn giải quyết.”; và tại khoản 1 Điều 203 Luật Đất đai năm 2003 quy định: “Tranh chấp đất đai mà đương sự cú Giấy chứng nhận hoặc cú một trong cỏc loại giấy tờ quy định tại Điều 100 của Luật này và tranh chấp về tài
sản gắn liền với đất thỡ do Tũa ỏn nhõn dõn giải quyết”. Như vậy, theo cỏc quy định này, chỳng ta thấy cú một sự tương đồng giữa hai thuật ngữ “tranh chấp đất đai” và “tranh chấp về quyền sử dụng đất”. Do đú, chỳng tụi cho rằng, cần sử dụng thống nhất một khỏi niệm là “tranh chấpvề quyền sử dụng đất” để trỏnh những giải thớch và ỏp dụng khỏc nhau.
3. Sửa đổi một số quy định về hũa giải cơ sở đối với tranh chấp về quyền sử dụng đất
Trờn thực tế đó xảy ra trường hợp, khi Ủy ban nhõn dõn triệu tập cỏc bờn để hũa giải nhưng bờn bị đơn khụng đến, do vậy Ủy ban khụng tiến hành hũa giải được. Vậy, trong trường hợp này, Ủy ban nhõn dõn cú lập biờn bản về việc khụng hũa giải được khụng? nếu cú thỡ cú coi đõy là biờn bản hũa giải khụng thành khụng; đồng thời trong biờn bản này cũng khụng cú chữ ký của bị đơn, như vậy đương sự cú quyền khởi kiện khụng? Về vấn đề này, cú nhiều ý kiến cho rằng, khụng nờn ỏp dụng mỏy múc cho rằng nhất thiết phải cú “Biờn bản hũa giải khụng thành” thỡ Tũa ỏn mới thụ lý vụ ỏn. Bởi vỡ theo quy định thỡ thời hạn để Ủy ban nhõn dõn tiến hành cho cỏc bờn hũa giải với nhau là 45 ngày, kể từ ngày Ủy ban nhận được đơn yờu cầu giải quyết tranh chấp đất đai. Nếu hết thời hạn này mà bị đơn khụng đến thỡ Ủy ban nhõn dõn khụng thể tiến hành hũa giải được, đõy phải coi là trường hợp “hũa giải khụng thành”, do đú, nếu sau đú đương sự khởi kiện vụ ỏn tại Tũa ỏn thỡ Tũa ỏn vẫn thụ lý giải quyết. Chỳng tụi cũng đồng tỡnh với cỏc ý kiến này và cho rằng khụng nhất thiết trong mọi trường hợp đều phải cú biờn bản hũa giải khụng thành và phải cú đủ chữ ký của cỏc bờn tranh chấp.
Từ những phõn tớch nờu trờn cho thấy, cần bổ sung quy định nhằm bảo đảm cỏc quyền tố tụng của đương sự theo hướng: nếu hết thời hạn hũa giải theo khoản 3 Điều 202 Luật Đất đai năm 2013 mà Uỷ ban nhõn dõn khụng tiến hành hoà giải hoặc khụng cú điều kiện hoà giải (bờn bị kiện khụng cú
thiện chớ nờn khụng cú mặt hoặc khụng thể cú mặt…) thỡ đương sự cú quyền khởi kiện ra Toà ỏn. Thời gian từ ngày đương sự nộp đơn yờu cầu hoà giải tại Uỷ ban nhõn dõn cho tới khi khởi kiện ra Toà ỏn khụng được tớnh vào thời hiệu khởi kiện.
Một vấn đề nữa, đú là, tớnh hiệu lực phỏp luật của biờn bản hũa giải thành. Luật Đất đai năm 2003 và Luật Đất đai năm 2013 quy định hũa giải tranh chấp đất đai là trỡnh tự thủ tục bắt buộc, quan trọng trong quỏ trỡnh giải quyết cỏc vụ việc tranh chấp về quyền sử dụng. Trong những năm qua, Uỷ ban nhõn dõn cấp xó với trỏch nhiệm theo quy định đó chủ trỡ, phối hợp với Mặt trận Tổ quốc và cỏc thành viờn, cỏc tổ chức xó hội khỏc đó thực hiện hũa giải thành cụng nhiều vụ việc tranh chấp đất đai, chấm dứt vụ việc từ cơ sở. Tuy nhiờn, quy định của phỏp luật về đất đai chưa chặt chẽ, nờn phần nào giảm đi tớnh hiệu quả của cụng tỏc này. Cụ thể là, Luật Đất đai năm 2003 và đến nay là Luật Đất đai năm 2013 đều khụng quy định rừ biờn bản hũa giải tranh chấp đất đai được cỏc bờn tranh chấp thống nhất cú hiệu lực phỏp luật hay khụng? Thực tế cho thấy, nhiều vụ việc tranh chấp đất đai sau khi đú được chớnh quyền cơ sở sử dụng nhiều phương phỏp và thời gian hũa giải thành cụng, nhưng sau đú một trong cỏc bờn tranh chấp lại gửi đơn yờu cầu