7. Cơ cấu của luận văn
2.4. Trách nhiệm của Chính phủ theo Hiến Pháp năm 1992 và Hiến
Pháp sửa đổi, bổ sung năm 2001.
Hiến pháp năm 1992 đã xây dựng lại bộ máy nhà nước trên tinh thần đổi mới. Nguyên tắc tập quyền Xã hội chủ nghĩa được nhận thức lại và vận dụng lại hợp lý hơn, đó là: một mặt, tiếp tục khẳng định quyền lực nhà nước là thống nhất (mọi quyền lực nhà nước tập trung vào trong tay Quốc hội), nhưng mặt khác lại có sự phân công, phân nhiệm giữa các cơ quan. Việc thừa nhận những hạt nhân hợp lý của các hoc thuyết chính trị tư sản trong đó có học thuyết phân chia quyền lực cũng là một thành công lớn trong nhận thức mới của nhà nước Việt Nam trong công cuộc đổi mới. Quốc hội, nếu như trước đây được làm tất cả thì bây giờ tập trung vào công việc lập pháp, hoạch định chính sách quốc gia, phân bổ ngân sách nhà nước và giám sát các hoạt động của các cơ quan nhà nước. Tất cả những nhiệm vụ này đều nằm gọn trong chức năng lập pháp của Quốc hội. Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, thống nhất các quyền. Các cơ quan
khác được lập ra phải chịu sự giám sát, chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Đây chính là thể hiện của sự thống nhất quyền lực.
Các thiết chế thể hiện nguyên tắc làm chủ tập thể được thay bằng các thiết chế tăng cường tính chịu trách nhiệm cá nhân. Hội đồng nhà nước được tách ra làm hai cơ quan độc lập theo chức năng vốn có của chúng là Ủy ban thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước. Việc tách bạch này thể hiện sự phân công, phân nhiệm rạch ròi giữa lập pháp và hành pháp. Sự phân công, phối hợp còn thể hiện ở chỗ quy định phạm vi, chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan một cách rõ ràng: Quốc hội tập trung vào lĩnh vực lập pháp, giám sát và quyết định những vấn đề quan trọng, cụ thể trong hành pháp; Chính phủ là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước, là cơ quan hành chính (quản lý) nhà nước cao nhất và độc lập tương đối trong lĩnh vực hành chính; Tòa án và Viện kiểm sát nhân dân thể hiện chức năng xét cử và kiểm sát việc tuân theo pháp luật được tăng cường tính chuyên nghiệp (bằng cách bổ nhiệm các Thẩm phán, Kiểm sát viên). Về chính quyền địa phương, mối liên hệ giữa Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân với các cơ quan nhà nước cấp trên được quy định cụ thể hơn. Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, vừa chịu sự hướng dẫn và giám sát của Ủy ban thường vụ Quốc hội , vừa chịu sự kiểm tra, giám sát của Chính phủ. Ủy ban nhân dân là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương vừa chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân, vừa chịu sự lãnh đạo của cơ quan hành chính cấp trên.
Tại Hiến pháp năm 1992, Chính phủ được xác định lại giống như trong Hiến pháp năm 1959: “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ
tập quyền xã hội chủ nghĩa và trong chừng mực nhất định đã vận dụng hạt nhân hợp lý của thuyết “phân quyền, thừa nhận tính độc lập tương đối của lĩnh vực hành chính nhà nước.
Về tính chất, Chính phủ ở nước ta mang hai tính chất: tính chấp hành của Chính phủ đối với cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất và tính chất cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước ta. Tính chấp hành trước Quốc hội thể hiện ở điểm Chính phủ phải thực hiện tất cả các quyết định (luật, nghị quyết) của Quốc hội mà không có quyền phủ quyết như Chính phủ ở các nước tư bản. Tính chất cơ quan hành chính nhà nước cao nhất nghĩa là Chính phủ đứng đầu hệ thống hành chính nhà nước, thực hiện hoạt động thực thi pháp luật, quản lý điều hành đất nước.
Chính phủ gồm có Thủ tướng, các Phó Thủ tướng, các Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Ngoài Thủ tướng, các thành viên khác của Chính phủ không nhất thiết phải là đại biểu Quốc hội. Đây là một điểm mới so với quy định các thành viên của Chính phủ phải là đại biểu so với Hiến pháp trước đó (Hiến pháp năm 1946 và năm 1959) hoặc Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng là đại biểu Quốc hội, các thành viên khác chủ yếu chọn trong số đại biểu Quốc hội (Hiến pháp năm 1980). Thủ tướng do Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm, bãi nhiệm theo đề nghị Chủ tịch nước. Phó thủ tướng, Bộ trưởng, Thủ trưởng các cơ quan ngang bộ (các thành viên khác) do Thủ tướng đề nghị Quốc hội bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức và cho từ chức. Căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội, Chủ tịch nước bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức, chấp thuận việc từ chối đối với các thành viên khác của Chính phủ. Trước đây giữa hai kỳ họp của Quốc hội, thẩm quyền phê chuẩn việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức, cho từ chức đối với các thành viên khác của Chính phủ được Hiến pháp giao cho Ủy ban thường vụ
Quốc hội. Sửa đổi bổ sung một số điều của Hành pháp bãi bỏ thẩm quyền này của Ủy ban thường vụ Quốc hội, trao thẩm quyền này cho Quốc hội thực hiện. Trường hợp thất cần thiết, Thủ tướng đệ trình Chủ tịch nước quyết đinh tạm đình chỉ công tác các thành viên đó.
Phạm vi, quyền hạn của Chính phủ về cơ bản giống như trước, nhưng có một số điều chỉnh quan trọng thể hiện sự tăng cường vị trí, vai trò của Chính phủ theo hướng là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất có tính độc lập nhất định trong lĩnh vực này. Đó là những nhiệm vụ thống nhất quản lý các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hóa – xã hội; tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp luật; tổ chức nền hành chính nhà nước và phát huy quyền tham gia quản lý nhà nước của nhân dân. Điều nổi bật là có sự phân định rõ chức năng, nhiệm vụ với tính cách là của tập thể Chính phủ với trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng và các Bộ trưởng. Nếu như trong Hiến pháp năm 1980, hầu hết nhiệm vụ, quyền hạn đều được quy định cho Hội đồng Bộ trưởng, Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng chỉ là “lãnh đạo công tác của Hội đồng Bộ trưởng, đôn đốc, kiểm tra việc thi hành những quyết định của Quốc hội, Hội đồng nhà nước, Hội đồng Bộ trưởng và thay mặt Hội đồng Bộ trưởng chỉ đạo công tác đối với các bộ, các cơ quan khác thuộc
Hội đồng Bộ trưởng và Ủy ban nhân dân các cấp” thì này, Hiến pháp năm
1992 đã phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ. Điều 112 quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ gồm 11 điểm và Điều 114 quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ gồm 6 điểm. Sự phân định này được cụ thể hóa thêm trong Luật tổ chức Chính phủ, đặc biệt là giữa tập thể Chính phủ và các thành viên. Mặc dù có việc đề cao chức trách cá nhân, nhưng Hiến pháp vẫn coi trọng hình thức làm việc tập thể “Những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của
Chính phủ phải được thảo luân tập thể và quyết đinh theo đa số” (Điều 115).
2.4.1. Trách nhiệm của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ.
Hiện nay, theo Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Luật tổ chức Chính phủ năm 2001 thì trách nhiệm của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ được quy định như sau “Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác với Quốc hội, Ủy
ban thường vụ Quốc hội Chủ tịch nước” (Điều 109, Điều 110 Hiến Pháp).
Như vậy, khác với các quy định Hiến pháp trước đó, Chính phủ hiện nay chỉ chịu trách nhiệm trước Quốc hội mà không phải chịu trách nhiệm trước Ủy ban thường vụ Quốc hội. Các Hiến pháp trước đây (trừ Hiến pháp năm 1946) đều quy định Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ (Hội đồng Bộ trưởng, Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng) chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội, trong thời gian Quốc hội không họp thì chịu trách nhiệm và báo cáo trước Ủy ban thường vụ Quốc hội (Hội đồng nhà nước). Chính vì vậy, việc quy định Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ chỉ phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội mà không phải chịu trách nhiệm trước Ủy ban thường vụ Quốc hội (chỉ phải báo cáo) là phù hợp với vị trí mới của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. Chính phủ là do Quốc hội lập ra với tư cách là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước ta thì chỉ phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội là một quy định hoàn toàn đúng đắn. Việc phải báo cáo trước Ủy ban thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước là để tăng cường sự giám sát của các cơ quan này đối với Chính phủ. Trước đây, tuy không quy định rõ hình thức chịu trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ trước Ủy ban thường vụ Quốc hội và Hội đồng
hình thức trách nhiệm này thì người đứng đầu đương nhiên cũng phải chịu trách nhiệm. Trường hợp Hội đồng Chính phủ (Hội đồng Bộ trưởng) không phải chịu trách nhiệm trước Ủy ban thường vụ Quốc hội (Hội đồng nhà nước) thì riêng người đứng đầu vẫn có thể phải chịu trách nhiệm. [24, tr. 319]. Hiện nay, quy đinh lại Thủ tướng Chính phủ chỉ chịu trách nhiệm trước Quốc hội là một thay đổi lớn cần thiết nhằm nâng cao vị thế của Thủ tướng trong hoạt động quản lý điều hành của thời kỳ đổi mới.
Tuy nhiên, Hiến pháp năm 1992 vẫn chưa quy định cụ thể thủ tục chịu trách nhiệm đối với Chính phủ; đối với Thủ tướng Chính phủ thì theo hai con đường: một là, Quốc hội tiền hành miễn nhiệm, bãi nhiệm Thủ tướng khi có đề nghị của Chủ tịch nước; hai là, Quốc hội quyết đinh bỏ phiếu tín nhiệm theo trình bày của Ủy ban thường vụ Quốc hội thì sau đó sẽ tiến hành miễn nhiệm, bãi nhiễm theo quy định chung.
Có thể thấy trong cơ chế trách nhiệm này có những điểm chưa được quy định rõ, mặc dù có quy định Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội nhưng Hành pháp năm 1992 (sủa đổi) và Luật tổ chức Chính phủ chưa chỉ rõ hình thức trách nhiệm cụ thể cũng như trình tự xử lý trách nhiệm này như thế nào.
Bên cạnh đó, chúng ta cũng biết đối với các Chính phủ theo chế độ Tổng thống và nội các, khi người đứng đầu Chính phủ bị thay đổi thi thường kéo theo sự giải tán của Chính phủ để người kế nhiệm mới có khả năng lựa chon êkíp làm việc mới. Theo Hiến pháp năm 1959 và Hiến pháp năm 1980, Chính phủ nước ta tổ chức theo chế độ hội đồng thì vấn đề này không đặt ra. Hiến pháp năm 1992 đã tổ chức lại Chính phủ theo hướng tăng cường chế độ thủ trưởng, tức là theo chế độ nội các, thì vấn đề đặt ra
là phải để cho người đứng đầu Chính phủ có khả năng trên thì mới đảm bảo được quyền lãnh đạo của mình.
Điểm mới của Hiến pháp sửa đổi, bổ sung năm 2001 là đã đưa vào
một quy phạm quan trọng liên quan đến trách nhiệm của Chính phủ là Quốc hội có quyền: “bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ các chức
vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn” (Điều 84 ). Quy định này khẳng định
Quốc hội có quyền bỏ phiếu tín nhiệm đối với Thủ tướng, phó Thủ tướng, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ. Đây chính là cơ sở để quy kết trách nhiệm. Điều đó đồng nghĩa với việc tăng thẩm quyền cho cơ quan quyền lực nhà nước và tăng khả năng chịu trách nhiệm của Chính phủ.
2.4.2. Trách nhiệm của Phó thủ Tướng và các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ. cơ quan ngang Bộ.
Theo Điều 4 Luật tổ chức Chính phủ thì: “Phó Thủ tướng…Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ chịu trách nhiệm trước Thủ tướng ,
trước Quốc hội về ngành, lĩnh vực mình phụ trách”. Như vậy, các thành
viên khác của Chính phủ vừa phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội về ngành, lĩnh vực mình phụ trách (giống như các Hiến pháp trước), vừa phải chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ. Điểm mới căn bản ở đây là: trước đây các thành viên khác của Chính phủ chịu trách nhiệm Thủ tướng Chính phủ chịu trách nhiệm trước tập thể Hội đồng Chính phủ, Hội đồng Bộ trưởng (Điều 10 Luật tổ chức Hội đồng Chính phủ năm 1960, Điều 5 Luật tổ chức Hội đồng Bộ trưởng năm 1983), thì nay chỉ chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ. Thay đổi này nhằm tăng cường vai trò điều hành của Thủ tướng Chính phủ đối với các thành viên khác của Chính phủ.
Đối với cơ chế chịu trách nhiệm của từng thành viên Chính phủ, Hiến pháp quy định: Thủ tướng Chính phủ trình Quốc hội phê chuẩn đề nghị về việc cách chức Phó Thủ tướng, Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ (Điều 114); Quốc hội phê chuẩn đề nghị của Thủ tướng Chính phủ về việc cachs chức Phó Thủ tướng, Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ (Điều 113).
Giống như chế định Thủ tướng Chính phủ, Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 và Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chính phủ năm 2001 đã có những quy định cụ thể hơn trường hợp nào Quốc hội sẽ tự nêu vấn đê tín nhiệm đối với Phó Thủ tướng, Bộ trưởng (sau đó có thể tiến hành thủ tục miễn nhiệm), khi nào thì do Thủ tướng đề nghị Quốc hội miễn nhiệm, cách chức, cho từ chức. Tuy nhiên, cơ chế trách nhiệm của các Phó Thủ tướng, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trước Thủ tướng còn chưa được cụ thể hóa. Như vậy, Quốc hội có quyền: “bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ các chức vụ do Quốc
hội bầu hoặc phê chuẩn” (Điều 84). Đối với Chính phủ, Quốc hội có quyền
bỏ phiếu tín nhiệm đối với Thủ tướng, Phó Thủ tướng, Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ. Việc bỏ phiếu tín nhiệm hay không tín nhiệm không phải là một biện pháp chế tài, mà đó là cơ sở để quy trách nhiệm, tức là tiền đề để đi đến việc áp dụng các biện pháp chế tài. Sau bỏ phiếu tín nhiệm thì các biện pháp chế tài có thể được áp dụng là miễn nhiệm, bãi miễn, cách chức.
2.4.3. Trách nhiệm của Thủ trưởng các cơ quan thuộc Chính phủ.
Theo quy định chung, các cơ quan thuộc Chính phủ do Chính phủ quyết định việc thành lập, giải thể. Thủ trưởng các cơ quan này do Thủ tướng bổ nhiệm. Trách nhiệm cá nhân của Thủ trưởng các cơ quan thuộc
Chính phủ hiện tại được Quy chế làm việc của Chính phủ quy định là trước Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ (Điều 4 mục 4). Những quy định trên hoàn toàn không phù hợp. Bởi vì trong số các cơ quan thuộc Chính phủ có nhiều cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực của Bộ trưởng thành viên Chính phủ và các Thủ trưởng các co quan thuộc Chính phủ đều có ý nghĩa tương tự và phải chịu trách nhiệm như nhau. Thế nhưng, trong khi các Bộ trưởng, Thủ trưởng các cơ quan ngang bộ phải báo cáo, trả lời chất vấn trước Quốc hội thì Thủ trưởng các cơ quan thuộc Chính phủ không phải làm việc đó, mặc dù trong hoạt động của họ có thể xảy ra sai phạm. Có nhiều đại biểu Quốc hội có ý kiến yêu cầu các cơ quan đó phải giải trình trước Quốc hội. Hiện nay vẫn còn nhiều quan điểm về vấn đề này.
2.5. Liên hệ thực tế và một số nhận xét.
2.5.1 Một số việc Chính phủ đã và chưa làm được trong năm 2004. * Từ những vấn đề nóng về kinh tế - xã hội đến tìm kiếm trách nhiệm chính trị.
Kỳ họp thứ năm Quốc hội khoá XI đã để lại những dấu ấn đậm nét về về một khẩn trương và hiệu quả, một diễn đàn sôi động bởi những vấn đề đang được cuộc sống đặt ra. Kỳ họp được công chúng quan tâm, theo dõi bình luận như một tiêu điểm sinh hoạt chính trị về những vấn đề sát thực của đời sống xã hội và chính trị nhà nước (trọng tâm là Ngân sách).