7. Cơ cấu của luận văn
2.3. Trách nhiệm của Chính phủ theo Hiến Pháp năm 1980
2.3.1. Trách nhiệm của Hội đồng Bộ trưởng
Điều 104 Hiến pháp năm 1980 quy định: “ Hội đồng Bộ trưởng là Chính phủ nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam, là cơ quan chấp hành và hành chính nhà nước cao nhất của cơ quan quyền lực nhà nước
cao nhất”.
Quy định này cho thấy sự thống nhất về quyển lực: Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, thống nhất các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp và giám sát, phải thực sự trở thành “tập thể hành động” [24,tr. 279]. Các cơ quan khác do Quốc hội lập ra để phân công, phân nhiệm thực hiện nhiệm vụ, chức năng của Quốc hội. Hội đồng Bộ trưởng được tổ chức theo tinh thần đó là cơ quan chấp hành – hành chính nhà nước cao nhất của Quốc hội; chức năng, nhiệm vụ là thực hiện những hoạt động chấp hành và hành chính được Quốc hội giao.
Hội đồng Bộ trưởng gồm có Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng, các Phó Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng, các Bộ trưởng và Chủ nhiệm Ủy ban nhà nước. Chủ tịch, các Phó chủ tịch và các thành viên khác của Hội đồng Bộ trưởng đều do Quốc hội bầu và bãi miễn. Trong thời gian Quốc hội không họp, Hội đồng Bộ trưởng cử và bãi miễn các Phó Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng, các Bộ trưởng, Chủ nhiệm Ủy ban nhà nước.
Hội đồng Bộ trưởng thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng và đối ngoại của nhà nước; tăng cường hiệu lực của bộ máy nhà nước từ trung ương đến cơ sở; bảo đảm việc tôn trọng và chấp hành pháp luật; phát huy quyền làm chủ
tập thể của nhân dân; bảo đảm xây dựng Chủ nghĩa xã hội, không ngừng nâng cao đời sống vật chất và văn hóa của nhân dân.
Hội đồng Bộ trưởng quyết định tập thể các vấn đề thuộc thẩm quyền của mình, đồng thời đề cao trách nhiệm cá nhân của mỗi thành viên Hội đồng Bộ trưởng về phần công tác được giao và tham gia chung vào công việc chung của Hội đồng Bộ trưởng.
Về cơ chế chịu trách nhiệm của Hội đồng Bộ trưởng không có gì là khác so với Hội đồng Chính phủ theo quy định của Hiến pháp năm 1946.
Điều 104 Hiến Pháp năm 1980 quy định “Hội đồng Bộ trưởng chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội; trong thời gian Quốc hội không họp thì chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Hội đồng nhà nước”. Mỗi thành viên của Hội đồng Bộ trưởng chịu trách nhiệm cá nhân về phần công tác của mình trước Quốc hội và cùng các thành viên khác chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của Hội đồng Bộ trưởng trước Quốc hội và Hội đồng nhà nước (Điều 112 Hiến pháp năm 1980).
2.3.2 Trách nhiệm của Chủ tich Hội đồng Chính phủ.
Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng đứng đầu Hội đồng Bộ trưởng, lãnh đạo, quản lý và chịu trách nhiệm về mọi hoạt động của Hội đồng Bộ trưởng. Tuy nhiên, trong cơ chế đề cao hoạt động tập thể, Nghị viện, quyền hạn của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng chủ yếu xoay quanh việc đôn đốc, kiểm tra, chỉ đạo, điều hòa phối hợp công tác của các thành viên, các Bộ và các ủy ban nhà nước nên hầu như không có sự quyết định cá nhân của người đứng đầu Chính phủ như trước đây và sau này.
Hiến pháp năm 1980 không có điều khoản riêng quy định tính chịu
chịu trách nhiệm của Chủ tich Hội đồng Bộ trưởng tước Quốc hội. Với chế
độ làm chủ tập thể thì cả Hội đồng Bộ trưởng mà không phải là cá nhân Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội (Điều 104 Hiến pháp năm 1980).
Như vậy, cả Hiến pháp năm 1959 và Hiến pháp năm 1980 của nước ta đều quy định sự chịu trách nhiệm của Hội đồng Chính phủ (Hội đồng Bộ trưởng) trước Ủy ban thường vụ Quốc hội (Hội đồng nhà nước) nhưng lại không quy định trách nhiệm tương tự đối với Thủ tướng Chính phủ (Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng).
Các Phó Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng giúp việc cho Chủ tịch, được Chủ tich phân công, điều hòa, phối hợp và kiểm tra đôn đốc công tác một số ngành hoặc lĩnh vự. Do đó, hình thành cơ chế Phó Chủ tịch phụ trách khối và đôi khi chức danh này quyết định thay cả Chủ tịch về lĩnh vực đó.
2.3.3. Trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan thuộc Hội đồng Bộ trưởng. đồng Bộ trưởng.
Bộ trưởng, Chủ tịch Ủy ban nhà nước đứng đầu Bộ, Ủy ban nhà nước, Ủy ban nhà nước, thực hiện chức năng quản lý ngành hoặc lĩnh vực công tác của mình trong cả nước.
Bộ trưởng, Thủ trưởng các cơ quan ngang Bộ chịu trách nhiệm trước Hội đồng Bộ trưởng (Điều 112 Hiến pháp năm 1980, Điều 28 Luật tổ chức Hội đồng Bộ trưởng năm 1981; riêng Luật tổ chức Hội đồng Bộ trưởng năm 1981 còn quy định hình thức chịu trách nhiệm trước cả Hội đồng nhà nước của các chức danh trên).
Bộ trưởng, Ủy ban nhà nước chịu trách nhiệm trước Quốc hội, Hội đồng nhà nước và Hội đồng Bộ trưởng về việc quản lý nhà nước đối với ngành hoặc lĩnh vực được phân công và cùng với các thành viên khác chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của Hội đồng Bộ trưởng trước Quốc hội và Hội đồng nhà nước.
Hiến pháp năm 1980 và Luật tổ chức Hội đồng Bộ trưởng năm 1981 không có quy định về hình thức trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan thuộc Hội đồng Bộ trưởng mặc dù cũng được thực hiện các quyền quy định cho các thành viên của Hội đồng Bộ trưởng (Điều 35 Luật tổ chức Hội đồng Bộ trưởng năm 1981) nhưng có thể hiểu các chức danh đó cũng chịu trách nhiệm trước Hội đồng Bộ trưởng.
Hoạt động của Hội đồng Bộ trưởng thời kỳ này cho thấy: do tập trung qua nhiều quyền lực vào cho Quốc hội và Hội đồng nhà nước (với mục đích bảo đảm quyền lực nhân dân), nguyên tắc tập quyền được đẩy lên đến đỉnh điểm dẫn đến việc hạ thấp vai trò của của Hội đồng Bộ trưởng.
Mặt khác, giữa thiếu sự phân công, phối hợp rành mạch giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp dẫn đến tình trạng hoạt động kém hiệu quả, và điều đó cũng không cho phép Chính phủ phải chịu trách nhiệm. Hội đồng Bộ trưởng làm việc hòan toàn theo chế độ tập thể, quyết định theo đa số, hạn chế hoạt động có tính chất điều hành của người đứng đầu. Điều đó thể hiện sự hạn chế của nhà nước ta trong việc nhìn nhận vấn đề hoạch định đường lối, chủ trương, chính sách của Chính phủ trong thời kỳ này; không làm rõ trách nhiệm của tưng thành viên trước chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng - người đứng đầu Chính phủ và trách nhiệm của chủ tich Hội đồng Bộ trưởng, Quốc hội, Hội đồng nhà nước.
2.4. Trách nhiệm của Chính phủ theo Hiến Pháp năm 1992 và Hiến Pháp sửa đổi, bổ sung năm 2001. Pháp sửa đổi, bổ sung năm 2001.
Hiến pháp năm 1992 đã xây dựng lại bộ máy nhà nước trên tinh thần đổi mới. Nguyên tắc tập quyền Xã hội chủ nghĩa được nhận thức lại và vận dụng lại hợp lý hơn, đó là: một mặt, tiếp tục khẳng định quyền lực nhà nước là thống nhất (mọi quyền lực nhà nước tập trung vào trong tay Quốc hội), nhưng mặt khác lại có sự phân công, phân nhiệm giữa các cơ quan. Việc thừa nhận những hạt nhân hợp lý của các hoc thuyết chính trị tư sản trong đó có học thuyết phân chia quyền lực cũng là một thành công lớn trong nhận thức mới của nhà nước Việt Nam trong công cuộc đổi mới. Quốc hội, nếu như trước đây được làm tất cả thì bây giờ tập trung vào công việc lập pháp, hoạch định chính sách quốc gia, phân bổ ngân sách nhà nước và giám sát các hoạt động của các cơ quan nhà nước. Tất cả những nhiệm vụ này đều nằm gọn trong chức năng lập pháp của Quốc hội. Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, thống nhất các quyền. Các cơ quan
khác được lập ra phải chịu sự giám sát, chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Đây chính là thể hiện của sự thống nhất quyền lực.
Các thiết chế thể hiện nguyên tắc làm chủ tập thể được thay bằng các thiết chế tăng cường tính chịu trách nhiệm cá nhân. Hội đồng nhà nước được tách ra làm hai cơ quan độc lập theo chức năng vốn có của chúng là Ủy ban thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước. Việc tách bạch này thể hiện sự phân công, phân nhiệm rạch ròi giữa lập pháp và hành pháp. Sự phân công, phối hợp còn thể hiện ở chỗ quy định phạm vi, chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan một cách rõ ràng: Quốc hội tập trung vào lĩnh vực lập pháp, giám sát và quyết định những vấn đề quan trọng, cụ thể trong hành pháp; Chính phủ là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước, là cơ quan hành chính (quản lý) nhà nước cao nhất và độc lập tương đối trong lĩnh vực hành chính; Tòa án và Viện kiểm sát nhân dân thể hiện chức năng xét cử và kiểm sát việc tuân theo pháp luật được tăng cường tính chuyên nghiệp (bằng cách bổ nhiệm các Thẩm phán, Kiểm sát viên). Về chính quyền địa phương, mối liên hệ giữa Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân với các cơ quan nhà nước cấp trên được quy định cụ thể hơn. Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, vừa chịu sự hướng dẫn và giám sát của Ủy ban thường vụ Quốc hội , vừa chịu sự kiểm tra, giám sát của Chính phủ. Ủy ban nhân dân là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương vừa chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân, vừa chịu sự lãnh đạo của cơ quan hành chính cấp trên.
Tại Hiến pháp năm 1992, Chính phủ được xác định lại giống như trong Hiến pháp năm 1959: “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ
tập quyền xã hội chủ nghĩa và trong chừng mực nhất định đã vận dụng hạt nhân hợp lý của thuyết “phân quyền, thừa nhận tính độc lập tương đối của lĩnh vực hành chính nhà nước.
Về tính chất, Chính phủ ở nước ta mang hai tính chất: tính chấp hành của Chính phủ đối với cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất và tính chất cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước ta. Tính chấp hành trước Quốc hội thể hiện ở điểm Chính phủ phải thực hiện tất cả các quyết định (luật, nghị quyết) của Quốc hội mà không có quyền phủ quyết như Chính phủ ở các nước tư bản. Tính chất cơ quan hành chính nhà nước cao nhất nghĩa là Chính phủ đứng đầu hệ thống hành chính nhà nước, thực hiện hoạt động thực thi pháp luật, quản lý điều hành đất nước.
Chính phủ gồm có Thủ tướng, các Phó Thủ tướng, các Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Ngoài Thủ tướng, các thành viên khác của Chính phủ không nhất thiết phải là đại biểu Quốc hội. Đây là một điểm mới so với quy định các thành viên của Chính phủ phải là đại biểu so với Hiến pháp trước đó (Hiến pháp năm 1946 và năm 1959) hoặc Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng là đại biểu Quốc hội, các thành viên khác chủ yếu chọn trong số đại biểu Quốc hội (Hiến pháp năm 1980). Thủ tướng do Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm, bãi nhiệm theo đề nghị Chủ tịch nước. Phó thủ tướng, Bộ trưởng, Thủ trưởng các cơ quan ngang bộ (các thành viên khác) do Thủ tướng đề nghị Quốc hội bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức và cho từ chức. Căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội, Chủ tịch nước bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức, chấp thuận việc từ chối đối với các thành viên khác của Chính phủ. Trước đây giữa hai kỳ họp của Quốc hội, thẩm quyền phê chuẩn việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức, cho từ chức đối với các thành viên khác của Chính phủ được Hiến pháp giao cho Ủy ban thường vụ
Quốc hội. Sửa đổi bổ sung một số điều của Hành pháp bãi bỏ thẩm quyền này của Ủy ban thường vụ Quốc hội, trao thẩm quyền này cho Quốc hội thực hiện. Trường hợp thất cần thiết, Thủ tướng đệ trình Chủ tịch nước quyết đinh tạm đình chỉ công tác các thành viên đó.
Phạm vi, quyền hạn của Chính phủ về cơ bản giống như trước, nhưng có một số điều chỉnh quan trọng thể hiện sự tăng cường vị trí, vai trò của Chính phủ theo hướng là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất có tính độc lập nhất định trong lĩnh vực này. Đó là những nhiệm vụ thống nhất quản lý các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hóa – xã hội; tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp luật; tổ chức nền hành chính nhà nước và phát huy quyền tham gia quản lý nhà nước của nhân dân. Điều nổi bật là có sự phân định rõ chức năng, nhiệm vụ với tính cách là của tập thể Chính phủ với trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng và các Bộ trưởng. Nếu như trong Hiến pháp năm 1980, hầu hết nhiệm vụ, quyền hạn đều được quy định cho Hội đồng Bộ trưởng, Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng chỉ là “lãnh đạo công tác của Hội đồng Bộ trưởng, đôn đốc, kiểm tra việc thi hành những quyết định của Quốc hội, Hội đồng nhà nước, Hội đồng Bộ trưởng và thay mặt Hội đồng Bộ trưởng chỉ đạo công tác đối với các bộ, các cơ quan khác thuộc
Hội đồng Bộ trưởng và Ủy ban nhân dân các cấp” thì này, Hiến pháp năm
1992 đã phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ. Điều 112 quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ gồm 11 điểm và Điều 114 quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ gồm 6 điểm. Sự phân định này được cụ thể hóa thêm trong Luật tổ chức Chính phủ, đặc biệt là giữa tập thể Chính phủ và các thành viên. Mặc dù có việc đề cao chức trách cá nhân, nhưng Hiến pháp vẫn coi trọng hình thức làm việc tập thể “Những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của
Chính phủ phải được thảo luân tập thể và quyết đinh theo đa số” (Điều 115).
2.4.1. Trách nhiệm của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ.
Hiện nay, theo Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Luật tổ chức Chính phủ năm 2001 thì trách nhiệm của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ được quy định như sau “Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác với Quốc hội, Ủy
ban thường vụ Quốc hội Chủ tịch nước” (Điều 109, Điều 110 Hiến Pháp).
Như vậy, khác với các quy định Hiến pháp trước đó, Chính phủ hiện nay chỉ chịu trách nhiệm trước Quốc hội mà không phải chịu trách nhiệm trước Ủy ban thường vụ Quốc hội. Các Hiến pháp trước đây (trừ Hiến pháp năm 1946) đều quy định Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ (Hội đồng Bộ trưởng, Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng) chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội, trong thời gian Quốc hội không họp thì chịu trách nhiệm và báo cáo trước Ủy ban thường vụ Quốc hội (Hội đồng nhà nước). Chính vì vậy, việc quy định Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ chỉ phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội mà không phải chịu trách nhiệm trước Ủy ban thường vụ Quốc hội (chỉ phải báo cáo) là phù hợp với vị trí mới của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. Chính phủ là do Quốc hội lập ra với tư cách là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước ta thì chỉ phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội là một quy định hoàn toàn đúng đắn. Việc phải báo cáo trước Ủy ban thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước là để tăng cường sự giám sát của các cơ quan này đối với Chính phủ. Trước đây, tuy không quy định rõ hình thức chịu trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ trước Ủy ban thường vụ Quốc hội và Hội đồng
hình thức trách nhiệm này thì người đứng đầu đương nhiên cũng phải chịu trách nhiệm. Trường hợp Hội đồng Chính phủ (Hội đồng Bộ trưởng) không