2.1. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT BẢO ĐẢM QUYỀN CON NGƯỜ
2.1.3. Định hướng chung cho việc sửa đổi, hoàn thiện các quy định pháp
pháp luật về các biện pháp hành chính khác
Tình hình trên đòi hỏi phải thay đổi, bổ sung, hoàn thiện một cách căn bản các quy định pháp luật về các BPXLHC khác vì đã qua một thời gian tương đối dài thực hiện, tình hình thực tiễn xã hội đã có nhiều thay đổi, diễn biến ngày càng phức tạp. Xét về tính chất của các BPXLHC khác và yêu cầu của nhà nước pháp quyền thì cần phải sửa đổi theo hướng tư pháp hoá các BPXLHC bởi vì chúng trực tiếp liên quan đến các quyền và tự do cá nhân, quyền con người. Cần được sửa đổi và hoàn thiện theo hướng:
- "Đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính tối cao của Luật trong hệ thống các văn bản pháp luật. Khắc phục một cách căn bản tình trạng quy định thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật về xử lý VPHC cho nhiều loại cơ quan nhà nước như hiện nay. Đảm bảo tính
thống nhất và đồng bộ của các văn bản" [21]
- Thể hiện các quyền và lợi ích chính đáng của các cá nhân có liên quan trong quá trình áp dụng các BPXLHC khác.
- "Sửa đổi, bổ sung theo hướng những người bị xử lý oan sai phải được bồi thường, mọi trường hợp áp dụng pháp luật sai trái phải bị xử lý nghiêm minh" [6].
- Tính khả thi của các văn bản quy phạm pháp luật quy định về các BPXLHC khác;
- Sự đơn giản, minh bạch, rõ ràng của các quy định;
- Trực tiếp, nhanh chóng, tiết kiệm và hiệu qủa của các quy định;
- Thể hiện tính xã hội hoá, thu hút sự tham gia tích cực của các tổ chức xã hội và cộng đồng dân cư, gia đình, trường học trên cơ sở cơ chế trách nhiệm và phối hợp hợp lý.
Xét về bản chất, nguyên tắc thì nên xây dựng, ban hành Bộ luật, hoặc ít nhất trong thời gian trước mắt là Luật. Thực ra việc quy định cả nội dung về Xử phạt VPHC và các BPXLHC khác trong cùng một Bộ luật là không khoa học và khó khăn trong thực tiễn áp dụng bởi vì các loại biện pháp cưỡng chế này là rất khác nhau và như vậy, thực ra là mang tính khiên cưỡng khi phải ghép chúng vào trong một văn bản luật. Cần phân biệt rõ giữa các văn bản pháp luật quy định chi tiết và các văn bản hướng dẫn thi hành các BPXLHC khác. Tính chất cũng như thẩm quyền ban hành hai loại văn bản này là hoàn toàn khác nhau.
Về tính chất, nội dung của chế định các BPXLHC khác: cần phải xác định lại cả về phương diện thủ tục và phương diện nội dung thì mới phát huy hiệu quả trên thực tế được. Các văn bản dưới Pháp lệnh thì vừa bổ sung thêm thủ tục, vừa thêm nội dung theo kiểu chắp vá nên kết cục vẫn thiếu cả hai. Về quy định trách nhiệm của các chủ thể có thẩm quyền áp dụng các BPXLHC
Như thực trạng hiện nay không quy định dứt khoát một đầu mối chịu trách nhiệm, nên không hiệu quả trong việc phát hiện, áp dụng các biện pháp xử lý. Trình tự, thủ tục hiện hành nhìn chung chưa đảm bảo tính kịp thời, linh hoạt, tiết kiệm và hiệu quả.
Qua thực tế, cần xác định lại đối tượng bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn có tính chất mở và mềm dẻo hơn mà không nên xác định cứng như quy định trước đây, vì đây chỉ là một biện pháp giáo dục tại cộng đồng đối với người vi phạm, không mang tính cưỡng chế cao. Theo chúng tôi không nên tiếp tục quy định biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn như một bước đệm để áp dụng các BPXLHC khác như vậy vì rất khó khăn trong thực tiễn, việc áp dụng máy móc như vậy sẽ hạn chế hiệu quả áp dụng các BPXLHC khác. Chẳng hạn có đối tượng mà do nhân thân, môi trường sống cũng như tính chất, mức độ hành vi vi phạm của người đó nếu áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn sẽ không hiệu quả, cần thiết phải đưa đi cơ sở giáo dục, nhưng nếu quy định hiện nay thì sẽ không áp dụng được biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục nếu người đó chưa được áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn.
Việc xây dựng luật riêng về các biện pháp xử lý hành chính khác là rất cần thiết. Trong trường hợp chưa thể xây dựng thành một luật riêng được thì tạm thời để trong Luật xử lý vi phạm hành chính nhưng phải để thành một phần riêng biệt - trong đó có cả các quy định nội dung và các quy định thủ tục. Coi đây như là một chế định độc lập. Nhưng cho dù ở chung hay ở riêng thì cũng cần thiết phải xác định lại nội dung, hình thức cho phù hợp, các BPXLHC khác này có rất nhiều đặc thù cả về phương diện pháp lý và phương diện xã hội - tâm lý - kinh tế - kỹ thuật.
Vấn đề “tư pháp hoá” hay “hành chính hoá” việc áp dụng các biện pháp này: về bản chất thì phải thuộc “tư pháp” nhưng xét vào điều kiện cụ thể hiện
nay cả về mặt pháp lý và xã hội thì chúng ta trước mắt chỉ có thể theo hướng hành chính là khả thi hơn cả. Sau một thời gian sẽ chuyển sang trình tự tư pháp để đảm bảo tính khách quan, công bằng, bảo vệ các quyền, tự do của cá nhân và trật tự chung của xã hội. Áp dụng phương pháp phân loại các nhóm hành vi để tránh việc phải liệt kê chi tiết và sẽ khó khăn trong thực tế áp dụng trước biến động của tình hình xã hội. Xây dựng hệ thống pháp luật theo hướng hạn chế dần việc quy định các biện pháp xử lý có liên quan đến các quyền, tự do của cá nhân theo thủ tục hành chính. Cần mở rộng đối tượng áp dụng giáo dục tại cấp xã và không nên mở rộng đối tượng áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng và cơ sở giáo dục. Xác định lại đối tượng bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn có tính chất mở và mềm dẻo hơn mà không nên xác định cố định cứng nhắc như hiện nay, vì đây chỉ là một biện pháp giáo dục tại cộng đồng đối với người vi phạm rất quan trọng. Đổi mới nội dung trong việc áp dụng biện pháp giáo dục tại cấp xã, kết hợp cai nghiện tập trung với cai nghiện tại cộng đồng.
Các BPXLHC khác có tầm quan trọng đặc biệt trong việc đấu tranh phòng, chống các hành vi sai lệch chuẩn mực đạo đức, văn hóa, pháp luật. Đồng thời góp phần to lớn trong việc giáo dục người có hành vi vi phạm trở thành những công dân tốt cho xã hội. Qua một thời gian thực hiện đã bộc lộ nhiều yếu kém bất cập nhất là trong bối cảnh diễn biến phức tạp hiện nay. Do vậy, cần gấp rút sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện một cách tương đối căn bản chế định pháp luật này.
2.2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT BẢO ĐẢM QUYỀN CON NGƯỜI TRONG QUÁ TRÌNH ÁP DỤNG CÁC BIỆN PHÁP XỬ LÝ HÀNH CHÍNH KỂ TỪ KHI LUẬT XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH NĂM 2012 CÓ HIỆU LỰC
Để khắc phục những hạn chế, bất cập của Pháp lệnh Xử lý VPHC quy định về các BPXLHC nhằm đáp ứng yêu cầu của thực tiễn đối với công tác
quản lý nhà nước, bảo đảm an ninh, trật tự, an toàn xã hội trong thời kỳ mới, Luật Xử lý VPHC đã giao cho Tòa án xem xét, quyết định áp dụng các BPXLHC. Đây là một vấn đề hoàn toàn mới, mang tính đột phá trong pháp luật Việt Nam.
2.2.1. Bảo đảm quyền con người trong quá trình áp dụng các biện pháp xử lý hành chính bằng phương thức xem xét và quyết định của Tòa án
Luật xử lý VPHC năm 2012, được Quốc hội thông qua ngày 20-6-2012, có hiệu lực thi hành từ ngày 01-7-2013. So với Pháp lệnh xử lý VPHC năm 2002, Luật xử lý VPHC năm 2012, có nhiều quy định mới về hình thức xử lý, thẩm quyền xử lý VPHC, thủ tục xử phạt và thi hành quyết định xử phạt VPHC cũng như mức xử phạt... Một trong những điểm mới quan trọng của Luật xử lý VPHC là quy định về các BPXLHC do TAND xem xét, quyết định.
Tại Phần thứ ba Luật xử lý VPHC năm 2012 quy định có 4 BPXLHC, bao gồm: biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn (Điều 89); biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng (Điều 91); biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc (Điều 93); biện pháp đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc (Điều 95). Theo
khoản 2 điều 105 của Luật xử lý VPHC: “Toà án nhân dân cấp huyện có thẩm quyền quyết định áp dụng các biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc” [39, tr.160]. Và theo quy định tại Điều 106 thì: “Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định trình tự, thủ tục TAND xem xét, quyết định việc áp dụng các biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc” [39, tr.160].
Thực hiện Nghị quyết số 23/2012/QH13 ngày 12-6-2012 của Quốc hội về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2013, điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2012 và nhiệm kỳ Quốc hội khoá XIII; Nghị quyết số 499/NQ-UBTVQH13 ngày 20-7-2012 của Uỷ ban thường vụ Quốc
hội triển khai thực hiện Nghị quyết của Quốc hội về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2013, điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2012 và nhiệm kỳ Quốc hội khoá XIII. Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh trình tự, thủ tục xem xét, quyết định áp dụng các BPXLHC tại TAND (sau đây gọi là Pháp lệnh).
Việc ban hành Pháp lệnh với mục tiêu là nhằm tạo cơ sở pháp lý cho việc xem xét, quyết định áp dụng các BPXLHC đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc; bảo đảm việc xem xét, quyết định của Tòa án được thực hiện theo một trình tự, thủ tục chặt chẽ, dân chủ, công bằng, minh bạch, bảo đảm khách quan, chính xác; bảo đảm các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, quyền con người, trong đó có quyền của người chưa thành niên; đáp ứng yêu cầu cải cách tư pháp, yêu cầu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam.
2.2.2. Bảo đảm bằng việc điều chỉnh của pháp luật về trình tự thủ tục xem xét và quyết định áp dụng biện pháp xử lý hành chính
Pháp lệnh trình tự, thủ tục xem xét, quyết định áp dụng các BPXLHC tại TAND quy định một số nội dung cơ bản sau:
1. Quy định về trình tự, thủ tục xem xét, quyết định áp dụng các BPXLHC đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc.
2. Quy định việc hoãn hoặc miễn chấp hành quyết định áp dụng BPXLHC; giảm thời hạn, tạm đình chỉ hoặc miễn chấp hành phần thời gian áp dụng BPXLHC còn lại.
3. Quy định về trình tự, thủ tục khiếu nại, kiến nghị; giải quyết khiếu nại, kiến nghị đối với các quyết định của Tòa án, hành vi của người có thẩm quyền của Tòa án trong việc xem xét, quyết định áp dụng BPXLHC.
cực trong việc bảo vệ quyền con người trong quá trình áp dụng các BPXLHC. Cụ thể là:
Thứ nhất, theo quy định của Luật xử lý VPHC thì Tòa án không chỉ được
giao xem xét, quyết định áp dụng các BPXLHC đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc (Điều 105 Luật xử lý VPHC năm 2012 ) mà còn có thẩm quyền xem xét cho hoãn, miễn chấp hành quyết định áp dụng BPXLHC; giảm thời hạn, tạm đình chỉ, miễn chấp hành phần thời gian áp dụng BPXLHC còn lại (Điều 111 - Điều 112 của Luật xử lý VPHC, 2012). Vì vậy, việc quy định Pháp lệnh điều chỉnh các vấn đề về trình tự, thủ tục xem xét, quyết định áp dụng BPXLHC; các vấn đề về trình tự, thủ tục xem xét cho hoãn, miễn chấp hành quyết định áp dụng BPXLHC; giảm thời hạn, tạm đình chỉ, miễn chấp hành phần thời gian áp dụng BPXLHC còn lại, như tại Điều 1 của Pháp lệnh sẽ tạo cơ sở pháp lý đầy đủ để Tòa án thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn mới theo quy định của Luật xử lý VPHC.
Trường hợp Pháp lệnh này chỉ quy định về trình tự, thủ tục xem xét, quyết định áp dụng BPXLHC thì vẫn phải ban hành một Pháp lệnh khác về trình tự, thủ tục xem xét cho hoãn, miễn chấp hành quyết định áp dụng BPXLHC; giảm thời hạn, tạm đình chỉ, miễn chấp hành phần thời gian áp dụng BPXLHC còn lại; như vậy, sẽ gây thêm tốn kém về vật chất, thời gian, công sức cho việc xây dựng Pháp lệnh đó.
Thứ hai, các quy định về trình tự, thủ tục xem xét, quyết định áp dụng
các BPXLHC đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc được xây dựng tương tự như thủ tục tố tụng của Tòa án; theo đó, việc xem xét, quyết định áp dụng BPXLHC được thực hiện thông qua phiên họp do một Thẩm phán được Chánh án Tòa án phân công thực hiện; phiên họp có sự tham gia của cơ quan đề nghị áp dụng
BPXLHC, đại diện Viện kiểm sát cùng cấp, người bị đề nghị hoặc người đại diện hợp pháp của họ, cha mẹ hoặc người giám hộ của người bị đề nghị là người chưa thành niên.
Với các nội dung nêu trên, khi Pháp lệnh được thông qua và có hiệu lực thi hành, việc xem xét, quyết định áp dụng các BPXLHC đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc sẽ được tiến hành chặt chẽ, dân chủ, khách quan, công bằng và minh bạch hơn, khắc phục tình trạng đơn phương quyết định của cơ quan hành chính trước đây; người bị đề nghị áp dụng BPXLHC, người bị đề nghị hoặc người đại diện hợp pháp của họ, cha mẹ hoặc người giám hộ của người bị đề nghị là người chưa thành niên có cơ hội được trình bày ý kiến, cung cấp tài liệu, chứng cứ để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình trước Tòa án - Điều này phù hợp với yêu cầu về cải cách tư pháp và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam, phù hợp với các văn kiện Quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Theo quy định của Pháp lệnh thì việc xem xét, quyết định áp dụng các BPXLHC được tiến hành trên cơ sở Thẩm phán nghiên cứu hồ sơ đề nghị của người có thẩm quyền, kết hợp với xem xét ý kiến của người đề nghị, người bị đề nghị tại phiên họp (mà không phải là một vụ án hình sự hay vụ án hành chính) nên việc quy định giao cho một Thẩm phán xem xét, quyết định thông qua một phiên họp là phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành về việc xem xét, giải quyết các việc thuộc thẩm quyền của Tòa án (Ví dụ: Tòa án có thể giải quyết các việc dân sự yêu cầu tuyên bố một người mất tích, một người là đã chết ... bằng một Thẩm phán). Từ đó, có thể tiết kiệm nhân lực, thời gian xem xét, quyết định mà vẫn bảo đảm tính công khai, khách quan trong việc xem xét, quyết định áp dụng các BPXLHC nêu trên. Bên cạnh đó, các quy định về thời hạn trong quá trình Tòa án thụ lý, xem xét và quyết định áp dụng BPXLHC theo Pháp lệnh là ngắn hơn so với các quy định về thời hạn trong tố
tụng sẽ góp phần bảo đảm cho việc đưa ra quyết định của Tòa án phù hợp với tính chất đặc thù của việc áp dụng các BPXLHC đó là: nhanh gọn, kịp thời, chính xác và hiệu quả.
Với quy định về việc đại diện Viện kiểm sát tham gia phiên họp xem xét, quyết định áp dụng các BPXLHC và phát biểu ý kiến về việc tuân theo pháp