3.1.1.1. Những thuận lợi và các mặt đã thực hiện được
a) Về phòng ngừa ô nhiễm môi trường
Có thể nói hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường của Việt Nam khá đầy đủ với tất cả những hình thức khác nhau như Bộ Luật hàng hải, Luật Bảo vệ môi trường, Luật Dầu khí, Luật Thủy sản, các Nghị định hướng dẫn, các Thông tư, Quyết định, Công văn, … của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và thậm chí có cả những Quy chế quản lý môi trường của một số địa phương. Tất cả đã góp phần vào thành công bước đầu của Việt Nam trong công tác bảo vệ môi trường nói chung và nâng cao ý thức môi trường đối với mọi chủ thể khi tham gia, can thiệp vào môi trường. Hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường biển đã từng bước được hoàn thiện, sửa đổi, bổ sung, đã có những quy định cụ thể về trách nhiệm, nghĩa vụ bảo vệ môi trường của các tổ chức Việt Nam tham gia hoạt động hàng hải, các biện pháp bảo vệ môi trường đối với kỹ thuật tàu, trang thiết bị tại cảng biển và các quy định về đào tạo, huấn luyện thuyền viên làm việc trên tàu biển, nhìn chung phù hợp với các Công ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết, tham gia.
Pháp luật Việt Nam đã có những quy định tương đối đầy đủ về bộ máy quản lý nhà nước về môi trường biển. Cụ thể, theo quy định của pháp luật, Chính phủ có trách nhiệm thống nhất quản lý nhà nước về môi trường, trong
đó có môi trường biển. Bộ Tài nguyên và Môi trường thực hiện chức năng quản lý nhà nước về môi trường ở Việt Nam theo phân công của Chính phủ. Ngoài ra, các bộ, ngành, và UBND các cấp có trách nhiệm tham gia hoạt động quản lý nhà nước về môi trường và tài nguyên thiên nhiên. Các Bộ, UBND các cấp theo chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của mình phối hợp với Bộ Tài nguyên và Môi trường thực hiện quản lý việc sử dụng hợp lý tài nguyên và bảo vệ môi trường trong ngành và các cơ sở thuộc quyền quản lý trực tiếp. Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thực hiện chức năng quản lý nhà nước về môi trường tại địa phương. Sở Tài nguyên và Môi trường chịu trách nhiệm trước Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong việc quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường ở địa phương. Có thể nói ở nước ta có nhiều cơ quan, tổ chức tham gia quản lý nhà nước về môi trường, tuy nhiên chức năng, nhiệm vụ chưa được phân công phân định rõ ràng, còn chồng chéo.
Có thể nói, công tác quản lý phòng ngừa ô nhiễm môi trường biển đã được Chính phủ và các cơ quan quản lý nhà nước quan tâm. Nhiều chế định liên quan đã được đề cập trong luật và các văn bản dưới luật. Chúng ta đã tham gia ký kết và triển khai thực hiện nhiều công ước quốc tế mà trong đó có nhiều chương mục đề cập đến việc bảo vệ môi trường biển, điển hình là công ước Marpol 73/78, Solas 74, CLC 92, gần đây nhất là công ước Bunker 2001.
Thực hiện lồng ghép các vấn đề môi trường ngay từ khâu đóng tàu: những tàu biển được mang đăng kiểm Việt Nam đều thỏa mãn các yêu cầu của công ước Marpol 73/78 và các Quy phạm tàu biển Việt Nam. Bên cạnh đó việc thực hiện các quy định về ghi chép Nhật ký dầu đã được thực hiện theo mẫu quốc tế. Các tàu hoạt động trong các cảng biển Việt Nam đều tuân
thủ các yêu cầu về đổ rác thải. Dịch vụ tiếp nhận rác thải từ tàu được tổ chức tốt và thu giá đổ rác thống nhất theo quy định của Chính phủ.
Việc kiểm tra các tàu chở dầu trong việc tuân thủ các quy định về bảo hiểm trách nhiệm dân sự chủ tàu được thực hiện tốt, tạo thuận lợi cho việc đòi bồi thường từ chủ tàu đối với thiệt hại do ô nhiễm dầu.
Bên cạnh đó, công tác đào tạo nguồn nhân lực cũng đã được thực hiện tốt đối với các đối tượng điều hành con tàu như thuyền viên, đối với những người làm công tác kiểm tra tại cảng như thanh tra an toàn hàng hải. Thuyền viên được đào tạo cả về mặt lý thuyết và thực hành, cả về kiến thức pháp luật về an toàn hàng hải và bảo vệ môi trường. Các thanh tra an toàn hàng hải là những người có kinh nghiệm và nhiều người đã được cử đi đào tạo ở nước ngoài về kiểm tra đối với tàu biển. Kết hợp tốt công tác phổ biến, tuyên truyền pháp luật về bảo vệ môi trường biển từ hoạt động hàng hải với công tác áp dụng các biện pháp chế tài đối với các vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường. Bên cạnh việc in ấn, phát hành, phổ biến các quy định pháp luật về bảo vệ môi trường, có thể nói việc kiểm tra và phát hiện các hành vi vi phạm của tàu, cảng biển và các cơ sở đóng sửa chữa tàu, áp dụng các hình thức xử phạt hành chính đã được thực hiện thường xuyên.
b) Về ứng cứu, giải quyết sự cố ô nhiễm môi trường
Có thể thấy hệ thống văn bản pháp luật hiện hành đã bước đầu hình thành khung pháp luật về ứng cứu, giải quyết sự cố tràn dầu và các chế tài bồi thường thiệt hại ô nhiễm biển trên tất cả các mặt hành chính, dân sự, hình sự.
Đối với các tai nạn tàu, việc tổ chức xử lý sự cố hoặc nguy cơ gây sự cố tràn dầu được thực hiện tốt. Tuy có những trường hợp khó khăn do chủ tàu bỏ xác tàu, nhưng về cơ bản, hầu hết các tàu đều được xử lý hoặc khống chế khả năng có thể gây ô nhiễm. Riêng đối với các chủ tàu Việt Nam, trong trường
hợp không có đủ khả năng về tài chính thì chúng ta đã có chính sách hỗ trợ, đó là dùng ngân sách nhà nước (phí bảo đảm hàng hải) để xử lý sự cố.
Các cảng chuyên dụng, những khu neo đậu chuyển tải dầu nhìn chung thực hiện tốt các quy định về đánh giá tác động môi trường như phương án ứng cứu sự cố tràn dầu, đồng thời khi thực hiện chuyển tải dầu đòi hỏi phải tuân thủ các quy định về thao tác kỹ thuật. Tuy nhiên đây mới chỉ là các phương án ứng cứu sự cố tràn dầu có tầm cỡ cơ sở.
3.1.1.2. Những khó khăn, bất cập trong quá trình thực hiện
Trong thời gian qua, mặc dù Việt Nam đã tham gia một số công ước quốc tế và các cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam cũng đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến phòng, chống ô nhiễm dầu từ tàu biển nói chung và trong hoạt động hàng hải nói riêng, nhưng trong quá trình thực hiện vẫn còn bộc lộ một số hạn chế bất cập sau:
a) Về phòng ngừa ô nhiễm dầu từ hoạt động của tàu
- Thiếu các trang thiết bị thu gom rác, tiếp nhận xử lý chất thải: theo quy định, tàu thuyền khi hoạt động trong cảng phải thực hiện chế độ đổ rác, bơm xả nước bẩn và nước dằn tàu theo quy định và chỉ dẫn của cảng vụ hàng hải. Các chất thải sinh hoạt trên tàu phải được thu gom vào các bể chứa và tích vào bồn chứa ở đáy tàu, nhiên liệu, dầu, nước rửa tàu trong quá trình hoạt động cũng được thu gom ở đáy tàu. Chủ tàu phải có biện pháp giữ lại các chất độc hại này trên tàu để chuyển đến các tàu thu gom, các trạm tiếp nhận trên bờ xử lý. Thực tế, khi các bồn chứa bị đầy, để tiết kiệm chi phí xử lý, nhiều chủ tàu đã bơm thẳng xuống biển các chất độc hại trong bồn chứa. Khi sức chứa nhiên liệu, dầu, nước rửa tàu trong quá trình hoạt động ở đáy tàu quá tải, chủ tàu lại tháo thẳng xuống biển. Hơn thế nữa, sau mỗi lần làm hàng xong, chủ tàu thường tổ chức vệ sinh tàu nhưng nhiều khi không có biện pháp xử lý
với các tàu chở dầu thường xuyên thải bỏ không đúng quy trình các chất thải từ tàu sau khi vệ sinh hầm hàng. Doanh nghiệp cảng hoặc tổ chức, đơn vị kinh doanh dịch vụ vệ sinh tàu thuyền tại cảng phải bố trí phương tiện để tiếp nhận rác thải, nước bẩn từ tàu thuyền (khoản 2 Điều 48 Nghị định 71/2006/NĐ-CP) nhưng hầu hết các cảng biển chưa có hệ thống thiết bị tiếp nhận xử lý rác thải, nước bẩn từ tàu thuyền hoặc nếu có thì là trang thiết bị không đảm bảo yêu cầu, dẫn đến công tác quản lý rác thải, nước bẩn từ tàu thuyền bị thả nổi. Theo số liệu ước tính thì hoạt động hàng hải đã gây ô nhiễm tại vùng biển Việt Nam từ các nguyên nhân: do súc rửa hầm hàng 46%, từ nước la-canh, ballast 22%, từ sự cố nhận dầu 3%, từ tràn dầu 24% và các nguyên nhân khác là 3% (nguồn Cục Đăng kiểm Việt Nam). Nguyên nhân do kinh phí thực hiện cho công tác phòng ngừa ô nhiễm từ tàu trong hoạt động giao thông vận tải còn hạn chế, dẫn đến thiếu trang thiết bị trong tiếp nhận, xử lý và ứng phó sự cố tràn dầu tại các cảng biển.
- Trang thiết bị kỹ thuật phòng ngừa ô nhiễm môi trường trên tàu biển không được bảo đảm: Trong những năm gần đây, lượng hàng hoá thông qua các cảng biển Việt Nam tăng lên nhanh chóng, trung bình 15%/năm. Đội tàu biển Việt Nam cũng phát triển không ngừng, ra đời thêm rất nhiều chủ tàu khai thác tàu tuyến quốc tế, đặc biệt là các chủ tàu nhỏ, tàu cũ, độ tuổi cao nên trang thiết bị kỹ thuật phòng ngừa ô nhiễm môi trường thường không bảo đảm. Việc duy trì đội tàu để đáp ứng được các yêu cầu cập nhật của các điều ước quốc tế về an toàn và phòng ngừa ô nhiễm môi trường là hết sức khó khăn; công tác sửa chữa, bảo dưỡng và trang bị lại thường xuyên cho tàu không được thực hiện đầy đủ trong khi đó Việt Nam đang quá thiếu các cơ sở sửa chữa tàu, nhất là các cơ sở có thể sửa chữa định kỳ và sửa chữa các tàu biển lớn. Điều này dẫn đến việc rút ngắn thời gian sửa chữa tàu trên đà; một số tàu không được sửa chữa triệt để theo đúng quy định, đặc biệt là các hạng
mục nhỏ, mang lại ít lợi nhuận cho người sửa chữa tàu. Thậm chí một số chủ tàu đã ép buộc thuyền trưởng đưa những tàu chưa được sửa chữa triệt để, chưa đáp ứng đủ các điều kiện theo quy định vào hoạt động.
Trong quá trình tiếp nhiên liệu từ tàu dầu hoặc trạm tiếp nhiên liệu, các trang thiết bị tiếp nhận không đảm bảo gây rò rỉ dầu từ các điểm nối ống giữa các tàu, từ các đường ống trên boong tàu, vỡ đường ống chuyển tải dầu, dầu tràn két chứa của tàu nhận dầu. Một vấn đề hết sức quan trọng đó là do ý thức chấp hành pháp luật và các quy định chưa cao, các chủ tàu không thực hiện đúng quy trình tiếp nhận dầu, nhiên liệu, cập mạn tàu, bốc dỡ hàng hoá không đúng quy định.
- Đội ngũ thuyền viên chưa được đào tạo bài bản, ý thức chấp hành pháp luật còn kém: Mặc dù Bộ Giao thông vận tải đã ban hành Quyết định số 31/2008/QĐ-BGTVT ngày 26/12/2008 về tiêu chuẩn chuyên môn, chứng chỉ chuyên môn thuyền viên và định biên an toàn tối thiểu của tàu biển Việt Nam, tuy nhiên do đội tàu biển Việt Nam phát triển một cách nhanh chóng đã tạo ra một sự thiếu hụt trầm trọng đội ngũ sỹ quan và thuyền viên, dẫn đến việc nhiều cơ sở đào tạo sỹ quan thuyền viên chưa thực sự nghiêm túc trong chất lượng đào tạo thuyền viên mà chỉ chạy theo số lượng, chỉ tiêu dẫn đến tình trạng nhiều chủ tàu đã tuyển dụng một bộ phận không nhỏ sỹ quan, thuyền viên chưa thực sự có đủ trình độ chuyên môn nghiệp vụ và tính mẫn cán đáp ứng các yêu cầu công việc hoặc không có đủ năng lực để thực hiện các nhiệm vụ trên tàu theo quy định. Sự hiểu biết về các quy định liên quan đến an toàn, an ninh và phòng ngừa ô nhiễm môi trường của sỹ quan, thuyền viên còn hạn chế, thiếu ý thức trong việc bảo vệ môi trường, không thực hiện đầy đủ các quy định khi vận hành khai thác tàu như không ghi nhật ký dầu, thiếu các giấy tờ, tài liệu của tàu hoặc có đủ nhưng là để đối phó, là một trong những nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tai nạn hàng hải. Khi tai nạn xảy ra thường gây ra thiệt
hại về người, của cải, hàng hoá, tàu thuyền, rò rỉ dầu từ tàu làm ảnh hưởng nghiêm trọng đến môi trường biển.
- Công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát việc chấp hành các quy định đối với tàu liên quan đến trang thiết bị trên tàu, thực hiện các quy định về bảo vệ môi trường chưa được tiến hành thường xuyên, thiếu các trang thiết bị máy móc cần thiết để đo đạc, kiểm tra các tiêu chuẩn môi trường khi tàu thực hiện xả chất thải vào biển. Hiện tượng nhân viên Đăng kiểm, Cảng vụ hàng hải chưa cương quyết trong việc yêu cầu khắc phục các khiếm khuyết của tàu tại các đợt giám sát kỹ thuật, trước khi cấp giấy phép cho tàu hoạt động vẫn còn xảy ra.
- Công tác tuyên truyền, phổ biến các quy định đã và đang được thực hiện tương đối đều khắp. Tuy nhiên hoạt động này vẫn còn có sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành về môi trường và cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành về hàng hải.
- Hiện nay nước ta đã có hệ thống gồm nhiều văn bản quy phạm pháp luật về phòng ngừa ô nhiễm và bảo vệ môi trường có thể nói khá đầy đủ. Tuy nhiên chưa có một văn bản nào điều chỉnh cụ thể về việc bảo vệ môi trường trong hoạt động hàng hải. Hơn nữa, cần phải sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường, đặc biệt trong hoạt động hàng hải, quy định về cơ chế bồi thường thiệt hại môi trường biển; thủ tục khiếu nại đòi bồi thường thiệt hại môi trường; ban hành các quy định về điều kiện của tàu thuyền tham gia hoạt động hàng hải đảm bảo phòng ngừa ô nhiễm môi trường, đảm bảo cho việc bồi thường (chế độ, mức độ bảo hiểm trách nhiệm dân sự của chủ tàu thuyền); quy định về xử phạt vi phạm hành chính về bảo vệ môi trường biển, mức tiền và thẩm quyền xử phạt…
- Việc phòng chống ô nhiễm môi trường biển và ứng phó với các sự cố tràn dầu đã được quy định rải rác trong các văn bản pháp luật chung và văn bản pháp luật chuyên ngành, tuy nhiên mới chỉ dừng lại ở một số văn bản mang tính đơn lẻ, không thống nhất và tính pháp quy chưa cao. Việc phòng, chống, ứng cứu sự cố tràn dầu chỉ được quy định rải rác trong một số điều luật về phòng chống ô nhiễm môi trường.
- Hoạt động chuẩn bị, ứng phó, khắc phục và giải quyết hậu quả sự cố tràn dầu hiện chưa được quan tâm đúng mức. Các cấp chính quyền và cơ quan liên quan còn gặp khó khăn trong việc xử lý sự cố tràn dầu, thiếu kinh phí, các phương tiện, thiết bị cần thiết để giải quyết sự cố.
- Vấn đề huy động nguồn lực tài chính để thực hiện tham gia hợp tác trong việc ứng phó ô nhiễm dầu với các quốc gia cũng là rất khó khăn với Việt Nam.
c) Trách nhiệm và bồi thường thiệt hại
- Trên thực tế, biện pháp cưỡng chế thi hành hầu hết nghiêng về mệnh lệnh hành chính, số tiền phạt không đủ để răn đe với một sự cố tràn dầu lớn; vấn đề đền bù chưa được chú trọng; biện pháp ứng cứu trong ứng cứu sự cố tràn dầu còn yếu. Việc quản lý việc xử lý dầu tràn còn nhiều bất cập, xử lý