3.2 Các giải pháp đề xuất
3.2.5 Hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam về bảo vệ mô
trƣờng biển nói chung và bảo vệ môi trƣờng biển trong hoạt động hàng hải nói riêng
- Hoàn thiện các quy định pháp luật về tàu và thuyền bộ: quy định về trách nhiệm của chủ tàu trong việc đảm bảo chất lượng, hoạt động bình thường của tàu; hoàn thiện các quy định của pháp luật về nâng cao hiệu quả hoạt động của đội ngũ thuyền viên; bổ sung những quy định pháp luật về những điều kiện liên quan đến năng lực thực tế của đội ngũ thuyền viên, về chuyên môn nghiệp vụ, về kỹ năng thực hành nghề, về kỹ năng xử lý các tình huống có vấn đề và khả năng đáp ứng các yêu cầu từ hoạt động nghề nghiệp, thama chí kể cả việc đáp ứng được yêu cầu về ngoại ngữ;
- Hoàn thiện các quy định phát luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động cảng biển: cần ban hành các quy định pháp luật có liên quan đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong các hoạt động cảng biển như ban hành các quy định pháp luật cũng như các cơ quan quản lý nhà nước đối với việc quản lý chất lượng nước thải và dầu thải ra từ tàu tại cảng biển; cần có giấy xác nhận về an toàn vệ sinh môi trường, nội dung về phòng chống cháy nổ và phòng ngừa ô nhiễm môi trường đối với các chủ thể phải được quy định cụ thể trong một văn bản pháp luật riêng; cần quy định một chương riêng về kiểm soát ô nhiễm môi trường trong Bộ luật hàng hải Việt Nam; nhất thiết cần nghiên cứu và sớm thành lập bộ phận chuyên ngành giám sát việc thực hiện pháp luật môi trường tại cảng biển. Đặc biệt cần xây dựng Luật Cảng biển. Việc ban hành Luật Cảng biển sẽ đạt được một số lợi ích sau: Một là, Luật Cảng biển sẽ xác định một khung pháp lý quy định về những vấn đề có liên quan đến các hoạt động tại cảng biển, điều chỉnh hoạt động của các chủ thể diễn ra tại cảng, nhằm hình thành khung pháp lý quản lý thống nhất cảng biển tại Việt Nam và phù hợp với xu thế chung của thế giới. Hai là, Luật Cảng biển được xây dựng sẽ khắc phục tình trạng phải ban hành quá nhiều văn bản pháp luật, dẫn đến tình trạng vừa chồng chéo vừa bỏ sót. Ba là, Luật Cảng biển được xây dựng sẽ góp phần tích cực cho hàng loạt các ngành kinh tế mũi nhọn quan trọng của nền kinh tế như Công nghiệp, Nông nghiệp, Khai khoáng, Giao thông vận tải, Xuất nhập khẩu, vừa góp phần kiểm soát ô nhiễm môi trường biển. Với những lợi ích cụ thể này, mục tiêu đặt ra là Luật Cảng biển được xây dựng nhằm định hướng phát triển hệ thống cảng biển Việt Nam theo mô hình quản lý khai thác cảng tiên tiến, hiện đại nhưng phù hợp với điều kiện của Việt Nam, ngăn ngừa và hạn chế các tác động tiêu cực đối với môi trường biển.
- Hoàn thiện các quy định pháp luật về phòng ngừa và khắc phục sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải: nên quy định cụ thể trách nhiệm của từng loại chủ thể trong việc phòng ngừa, khắc phục và xử lý các hậu quả do sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải nhằm kiểm soát ô nhiễm môi trường biển. Hiện tại về vấn đề này, pháp luật môi trường và pháp luật hàng hải còn đang thiếu nhiều quy định về trách nhiệm của các tổ chức và cá nhân, đặc biệt là trách nhiệm của người dân nơi xảy ra sự cố. Việc xã hội hoá công tác khắc phục và xử lý hậu quả của sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải sẽ góp phần tích cực vào việc giảm thiểu các hậu quả do sự cố này gây ra. Đồng thời cần xây dựng một văn bản pháp luật về phòng, chống ô nhiễm môi trường do dầu với hình thức pháp lý là Nghị định; cũng cần sửa đổi Luật Dầu khí năm 1993 (sửa đổi, bổ sung vào các năm 2000, 2008) theo hướng đưa nội dung về bảo vệ môi trường biển thành một chương trong Luật,..
- Hoàn thiện cơ sở khoa học và pháp lý đòi bồi thường thiệt hại do ô nhiễm dầu từ tàu: một trong những nội dung cơ bản và quan trọng của Công ước CLC là đòi bồi thường thiệt hại do nhiễm dầu nên để thuận lợi cho việc đòi bồi thường, cần sớm ban hành các quy định và hướng dẫn cụ thể về đòi bồi thường thiệt hại do ô nhiễm dầu nói chung, ô nhiễm dầu theo Công ước CLC nói riêng.
Một điều rất thuận lợi của công tác xây dựng và hoàn thiện pháp luật về phòng chống ô nhiễm biển trong lĩnh vực hàng hải là Công ước MARPOL 73/78 và các công ước khác như: OPRC 1990, FC 1992 quy định khá đầy đủ và cụ thể. Điều mà pháp luật Việt Nam trong lĩnh vực này ít quan tâm là việc áp dụng các quy định của Công ước, nhất là các Công ước mà Việt Nam chưa đủ điều kiện tham gia, vào luật Việt Nam. Phải quy định các biện pháp điều tra xác minh triệt để đối với các hành vi vi phạm Công ước và đặt ra các chế
hành vi vi phạm. Ngoài ra những quy định về trách nhiệm dân sự của chủ tàu đối với những thiệt hại về môi trường cũng phải phù hợp với Công ước quốc tế và pháp luật dân sự Việt Nam. Những quy định này phải rõ ràng, cụ thể, không để cho các đối tượng lợi dụng tìm cách né tránh trách nhiệm bồi thường như vụ tàu Neptune Aries năm 1994. Cần nghiên cứu đặc điểm của Việt Nam, xác định đầy đủ những quan hệ chưa được Công ước đề cập để đưa vào Luật điều chỉnh. Để giải quyết được những yêu cầu này, Chính phủ cần tiếp tục ban hành các văn bản bổ sung quy định về phòng ngừa, xử lý và khắc phục ô nhiễm dầu mà Bộ luật Hàng hải 2005 còn thiếu, nhất là những quy định về trách nhiệm bồi thường thiệt hại do ô nhiễm dầu không thuộc phạm vi điều chỉnh của CLC 1992.
3.2.6. Gia nhập các điều ƣớc quốc tế về bảo vệ môi trƣờng biển
Hiện nay Việt Nam đã tham gia Công ước quốc tế về Luật biển 1982 và rất nhiều công ước của IMO. Việc tham gia các công ước này đã tạo thuận lợi cho các tàu biển Việt Nam hoạt động trên các tuyến quốc tế, ra vào các cảng biển nước ngoài. Đồng thời các công ước này cũng là cơ sở pháp lý để Việt Nam kiểm tra các tàu ra vào cảng biển của mình. Việc tham gia, ký kết các Công ước quốc tế sẽ mang lại cho Việt Nam những lợi ích rất lớn, kể cả những lợi ích trước mắt cũng như lâu dài, lợi ích kinh tế cũng như môi trường, lợi ích vật chất cũng như phi vật chất. Gia nhập các Công ước hàng hải quốc tế sẽ tạo ra những lực đẩy nội tại buộc ngành hàng hải Việt Nam phải vận động mạnh mẽ hơn để đạt đến trình độ của các nước phát triển trong ngành, và cũng đồng thời góp phần xây dựng một hình ảnh Việt Nam tích cực hơn trong côgn tác bảo vệ môi trường biển. Tuy nhiên căn cứ thực tế trong thời gian qua và xu hướng phát triển của hoạt động hàng hải, thời gian tới bên cạnh tiếp tục tham gia các Phụ lục còn lại của các công ước của IMO(Phụ lục III, IV, V, VI Công ước Marpol), chúng ta cần nghiên cứu để tiếp tục tham
gia các công ước quốc tế khác có liên quan. Khi quyết định tham gia Việt Nam sẽ thể hiện những quyết sách quan trọng trong lĩnh vực bảo vệ môi trường biển và sẽ ngày càng nâng cao vị thế của mình trong cộng đồng quốc tế, cùng nhau bàn bạc, hợp tác, giúp đỡ nhau, giải quyết các vấn đề môi trường chung của thế giới. Các công ước này tạo ra những quyền lợi, nghĩa vụ và trách nhiệm chung cho các quốc gia thành viên, nhất là các quốc gia trong cùng khu vực. Việc Việt Nam tham gia chứng tỏ cho thế giới thấy chính sách và cam kết của mình đối với việc thực hiện các nghĩa vụ bảo vệ môi trường biển ở cấp địa phương, tiểu khu vực, khu vực và quốc tế. Đồng thời trong khi thực hiện các công ước này, Việt Nam có thể đòi hỏi các nước thành viên khác cùng thực hiện các nghĩa vụ đó. Ngoài ra mỗi công ước được tham gia sẽ mang lại cho Việt Nam những lợi ích riêng biệt của mình. Sau đây là đề xuất một số công ước quốc tế mà chúng ta cần sớm tham gia:
3.2.6.1. Gia nhập Công ước FUND 1992 (FC92)
Sau nhiều năm nghiên cứu, Việt Nam đã tham gia Công ước trách nhiệm đối với thiệt hại do ô nhiễm dầu 1992 (CLC 92) từ ngày 17/6/2003 và ngày 17/6/2004 Công ước đã có hiệu lực đối với Việt Nam. Cơ chế về trách nhiệm dân sự chủ tàu ở Việt Nam đã được quy định tại Bộ luật hàng hải Việt Nam 2995 và CLC 92. Cụ thể là tàu biển Việt Nam và tàu biển nước ngoài chuyên dùng để vận chuyển dầu mỏ, chế phẩm từ dầu mỏ hoặc các hàng hóa nguy hiểm khác bắt buộc phải có bảo hiểm trách nhiệm dân sự chủ tàu về ô nhiễm môi trường khi hoạt động tại các vùng nước cảng biển và khu vực hàng hải khác của Việt Nam. Vì đã tham gia CLC nên những tàu chở dầu của Việt Nam khi ra vào các cảng biển của các nước đã tham gia CLC gặp nhiều thuận lợi vì Việt Nam đã tiến hành cấp Giấy chứng nhận đã có bảo hiểm trách nhiệm dân sự chủ tàu như quy định của CLC 92.
Cơ chế đền bù thiệt hại đối với ô nhiễm do tàu chở dầu gây ra cũng đã được quy định tại Bộ luật hàng hải Việt Nam năm 2005. Tuy nhiên trong những trường hợp chủ tàu gặp khó khăn về tài chính hoặc đối với các thiệt hại môi trường lớn mà chủ tàu không có khả năng thanh toán, thì các quy định này chưa đủ cơ sở để Việt Nam đòi đủ bồi thường hoặc việc đòi bồi thường sẽ gặp rất nhiều khó khăn, chúng ta chưa có đủ cơ sở pháp lý để buộc chủ tàu phải bồi thường các thiệt hại do ô nhiễm dầu và thực tế là nhiều vụ việc xảy ra chúng ta không nhận được bồi thường hoặc bồi thường không đáng kể. Vì vậy việc hoàn thiện cơ chế đền bù thiệt hại là rất cần thiết.
Qua nghiên cứu phạm vi hoạt động của FUND 71 và FUND 92 và qua tham khảo xu thế chung của các nước trong việc tham gia các Công ước này cho thấy: FUND 92 có ưu thế hơn FUND 71 ở nhiều điểm, trong đó có những điểm cơ bản như:
- Mức bồi thường thiệt hại do ô nhiễm dầu từ tàu của Công ước FUND 92 cao hơn FUND 71.
- Phạm vi điều chỉnh của FUND 92 rộng hơn FUND 71, đó là mở rộng phạm vi bồi thường tới vùng đặc quyền kinh tế.
- Xu thế hiện nay là các nước đã tham gia FUND 71 đang chuyển sang tham gia FUND 92.
Việt Nam là một nước có bờ biển dài và lại là thành viên của Công ước quốc tế về Luật biển 1982 nên Việt Nam có trách nhiệm bảo vệ môi trường trên các vùng biển của Việt Nam. Mà theo Luật biển 1982 thì vùng biển của Việt Nam bao gồm cả vùng đặc quyền kinh tế. Vì vậy căn cứ xu thế chung của thế giới và thực tế bờ biển Việt Nam, chúng ta cần tập trung nghiên cứu gia nhập FUND 92.
Căn cứ hoạt động của FUND 92, đối chiếu với tình hình phát triển của nền kinh tế Việt Nam trong những năm tới, việc gia nhập FUND 1992 sẽ mang lại cho Việt Nam những lợi ích sau:
- Khi đã trở thành thành viên của Công ước FUND 1992 thì bất kỳ tàu chở dầu của quốc gia nào dù là thành viên của Công ước FUND hay không, chỉ cần gây ô nhiễm tại vùng biển Việt Nam thì Việt Nam đều có quyền khiếu nại yêu cầu bồi thường từ IOPC 1992. Quy định này đặc biệt có ý nghĩa với Việt Nam, khi theo dự báo trong thời gian tới, số lượng tàu chở dầu ra vào vùng biển Việt Nam sẽ tăng rất nhanh bởi sự tăng lên của sản phẩm dầu thô khai thác, của sản phẩm dầu nhập khẩu. Hơn nữa, số lượng tàu nước ngoài qua lại Việt Nam ngày càng lớn do vị trí của biển Việt Nam nằm trên đường hàng hải quốc tế, bên cạnh nền kinh tế Bắc Á và Đông Nam Á với nhu cầu về sản phẩm năng lượng gay gắt trong thời gian tới. Nghĩa là biển Việt Nam đang đứng trước nguy cơ bị ô nhiễm bởi dầu từ tàu là rất lớn. Ô nhiễm dầu từ tàu thường gây thiệt hại lớn và nếu không phải là thành viên Công ước FUND 1992, Việt Nam sẽ không được đền bù từ Quỹ quốc tế IOPC 1992;
- Theo Công ước FUND 1992, những nhà nhập khẩu dầu thô phải đóng góp hàng năm cho IOPC 1992 dựa trên số lượng dầu nhập và chi phí mà IOPC 1992 phải thanh toán trong năm. Nghĩa là khi Việt Nam là thành viên của Công ước FUND 1992 thì Việt Nam giống như các thành viên khác phải cùng nhau thực hiện nghĩa vụ đóng góp hàng năm cho IOPC 1992. Tuy nhiên, Việt Nam hiện nay vẫn đang là quốc gia xuất khẩu dầu thô và theo tinh thần của Công ước FUND 1992 thì chúng ta chưa phải đóng góp. Tương lai nếu phải đóng góp thì chỉ với phần dầu mà Việt Nam nhập khẩu. Điều này không đáng lo ngại vì theo dự báo, lượng dầu Việt Nam nhập khẩu không lớn so với lượng xuất khẩu, đặc biệt lượng dầu bền vững (dầu thô, dầu nặng) thuộc diện dầu đóng góp theo Công ước CLC 1992 lại càng nhỏ hơn. Do đó dù có phải
đóng góp cho IOPC 1992 Việt Nam vẫn luôn có lợi, lượng tiền phải đóng góp chỉ là phần nhỏ nhưng đổi lại, Việt Nam nhận được sự bảo trợ đầy đủ của IOPC 1992.
- Việc đóng cho IOPC 1992 sẽ do các cá nhân, tổ chức nhập khẩu dầu trực tiếp nộp cho IOPC 1992, không phải qua Chính phủ Việt Nam. Do đó, Chính phủ Việt Nam không gặp phải phức tạp khi thu và nộp tiền cho IOPC 1992 mà chỉ thực hiện công tác đảm bảo cho tổ chức, cá nhân nhập khẩu dầu phải thực hiện nghĩa vụ với IOPC 1992.
- Là thành viên của Công ước FUND 1992 thì các quyết định, bản án đã có hiệu lực của Tòa án có thẩm quyền của Việt Nam về bồi thường thiệt hại do ô nhiễm dầu từ tàu sẽ được các quốc gia thành viên khác đương nhiên công nhận.
- Việc gia nhập Công ước FUND 1992 góp phần xây dựng, hoàn thiện quy chế đền bù thiệt hại cho môi trường biển phù hợp với khu vực và quốc tế, tạo mặt bằng pháp lý thúc đẩy quan hệ hợp tác quốc tế bảo vệ môi trường biển, đáp ứng yêu cầu hội nhập.
3.2.6.2. Gia nhập Công ước quốc tế về sẵn sàng, ứng phó và hợp tác đối với ô nhiễm dầu năm 1990 (gọi tắt là OPRC 90)
Hiểm họa sự cố tràn dầu là một thực tế xảy ra nhiều lần ở nước ta và chắc chắn sẽ gia tăng trong tương lai cùng với sự phát triển của ngành giao thông vận tải, công nghiệp dầu khí, khai thác thuỷ hải sản… Các vụ tràn dầu đều gây ảnh hưởng đến môi trường và tác hại tới kinh tế sản xuất và đời sống của nhân dân ở mức độ khác nhau và ảnh hưởng đến môi trường và tác hại tới kinh tế, xã hội. Việt Nam cũng đã từng bước xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản pháp lý để quản lý ô nhiễm biển và ứng phó sự cố tràn dầu. Trong các luật, pháp lệnh, nghị quyết, nghị định, quyết định, thông tư liên quan do Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan nhà nước khác ban hành theo thẩm quyền đều
có nội dung điều chỉnh đối với nghĩa vụ bảo vệ môi trường biển nói chung và phòng ngừa sự cố môi trường do dầu nói riêng như Luật Bảo vệ môi trường 2005, Bộ luật Hàng hải Việt Nam 2005, Luật Dầu khí,.. Tuy nhiên các nội