2.2. Thực tiễn điều chỉnh pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà
2.2.1. Thực tiễn điều chỉnh pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước ở
nước ở Việt Nam
2.2.1.1. Các quy định về thẩm quyền xử lý bội chi ngân sách nhà nước và thực tiễn áp dụng ở Việt Nam
Tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam là thống nhất từ trung ương đến địa phương. Nguồn lực tài chính quốc gia được tạo ra từ trong một cơ cấu kinh tế thống nhất, được phân bổ trên các vùng lãnh thổ của quốc gia, do đó NSNN là một thể thống nhất. Ngân sách nhà nước được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai, minh bạch, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm.
Hoạt động xử lý bội chi NSNN là hoạt động đặc thù của các cơ quan có thẩm quyền bao gồm: Quốc hội, Chính phủ, Ngân hàng Nhà nước, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư. Thẩm quyền xử lý bội chi NSNN của các cơ quan này được quy định trong Luật NSNN và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan. Cụ thể là:
- Quốc hội: là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp; quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân. Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước. Trong lĩnh vực NSNN, ngoài chức năng lập pháp và giám sát tối cao, Quốc hội quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia; quyết định dự toán NSNN và phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà
nước; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế. Cụ thể hóa nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội đối với ngân sách nhà nước, Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 quy định Quốc hội quyết định mức bội chi ngân sách nhà nước và nguồn bù đắp [16, Điều 19].
- Chính phủ: Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Trong lĩnh vực tài chính – ngân sách, Chính phủ có nhiệm vụ, quyền hạn như sau: Trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội các dự án luật, pháp lệnh và các báo cáo, dự án khác về lĩnh vực tài chính - ngân sách; ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về lĩnh vực tài chính - ngân sách theo thẩm quyền; Lập và trình Quốc hội kế hoạch tài chính 05 năm, kế hoạch tài chính - ngân sách nhà nước 03 năm; Lập và trình Quốc hội dự toán ngân sách nhà nước và phương án phân bổ ngân sách trung ương hằng năm; dự toán điều chỉnh ngân sách nhà nước trong trường hợp cần thiết; Căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội về dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương quyết định giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho từng bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và cơ quan khác ở trung ương theo nội dung quy định tại điểm b khoản 5 Điều 19 của Luật này; nhiệm vụ thu, chi, bội chi, tỷ lệ phần trăm (%) phân chia giữa ngân sách trung ương và ngân sách từng địa phương đối với các khoản thu phân chia và mức bổ sung từ ngân sách trung ương cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương theo nội dung quy định tại các điểm a, b, c và d khoản 4, điểm c khoản 5 và khoản 6 Điều 19 của Luật này; Thống nhất quản lý ngân sách nhà nước, bảo đảm sự phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan quản lý ngành và địa phương trong việc thực hiện ngân sách nhà nước [16, Điều 25].
- Bộ Tài chính: là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tài chính, ngân sách nhà nước, thuế, phí, lệ phí và thu khác khác của NSNN, dự trữ quốc gia, các quỹ tài chính nhà nước, đầu tư tài chính, tài chính doanh nghiệp và hoạt động dịch vụ tài chính (gọi chung là lĩnh vực tài chính – ngân sách), hải quan, kế toán, kiểm toán độc lập và giá cả trong phạm vi cả nước; quản lý nhà nước các dịch vụ công trong lĩnh vực tài chính – ngân sách, hải quan, kế toán, kiểm toán độc lập và giá cả; thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp theo quy định của pháp luật. nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ Tài chính được quy định trong Luật NSNN 2002. Cụ thể: Chuẩn bị các dự án luật, pháp lệnh, kế hoạch tài chính 05 năm, kế hoạch tài chính - ngân sách nhà nước 03 năm, các dự án khác về lĩnh vực tài chính - ngân sách, trình Chính phủ; ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về lĩnh vực tài chính - ngân sách theo thẩm quyền; Xây dựng nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ chi thường xuyên của ngân sách nhà nước; các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách, cơ chế quản lý tài chính - ngân sách nhà nước, chế độ kế toán, thanh toán, quyết toán, mục lục ngân sách nhà nước, chế độ báo cáo, công khai tài chính - ngân sách trình Chính phủ quy định hoặc quy định theo phân cấp của Chính phủ để thi hành thống nhất trong cả nước; Lập, trình Chính phủ dự toán ngân sách nhà nước, phương án phân bổ ngân sách trung ương, dự toán điều chỉnh ngân sách nhà nước trong trường hợp cần thiết. Tổ chức thực hiện ngân sách nhà nước; thống nhất quản lý và chỉ đạo công tác thu thuế, phí, lệ phí, các khoản vay và thu khác của ngân sách, các nguồn viện trợ quốc tế; tổ chức thực hiện chi ngân sách nhà nước theo đúng dự toán được giao. Tổng hợp, lập quyết toán ngân sách nhà nước trình Chính phủ; Chủ trì xây dựng trình cấp có thẩm quyền phê duyệt mục tiêu, định hướng huy động, sử dụng vốn vay và quản lý nợ công trong từng giai đoạn 05 năm; chương trình quản lý nợ trung hạn; hệ thống các chỉ tiêu
giám sát nợ chính phủ, nợ công, nợ nước ngoài của quốc gia; kế hoạch vay, trả nợ hằng năm của Chính phủ, Đánh giá hiệu quả chi NSNN [16, Điều 26].
- Bộ Kế hoạch và Đầu tư: Xây dựng nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn đầu tư phát triển của ngân sách nhà nước trình Chính phủ; lập phương án phân bổ chi đầu tư phát triển của ngân sách trung ương; Phối hợp với Bộ Tài chính và các bộ, cơ quan có liên quan xây dựng kế hoạch tài chính 05 năm, dự toán ngân sách nhà nước hằng năm và kế hoạch tài chính - ngân sách nhà nước 03 năm [16, Điều 27].
- Ngân hàng Nhà nước Việt Nam: Ngoài chức năng là ngân hàng trung ương, ngân hàng của các ngân hàng, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam còn có chức năng quản lý nhà nước trong lĩnh vực tiền tệ, ngân hàng. Việc thực thi chính sách tiền tệ không thể tiến hành một cách biệt lập, phải đặt trong mối quan hệ với các chính sách kinh tế - xã hội khác, trong đó có chính sách tài khóa. Trong lĩnh vực NSNN, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phối hợp với Bộ Tài chính xây dựng và triển khai thực hiện phương án vay để bù đắp bội chi ngân sách nhà nước; Tạm ứng cho ngân sách nhà nước để xử lý thiếu hụt tạm thời quỹ ngân sách nhà nước theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ [16, Điều 28].
Như vậy, theo quy định hiện hành, Quốc hội là cơ quan quyết định mức bội chi NSNN và nguồn bù đắp. Quốc hội có chức năng giám sát tối cao đối với mọi hoạt động của nhà nước, trong đó có việc xử lý bội chi NSNN. Chính phủ thống nhất quản lý NSNN, bảo đảm sự phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan quản lý ngành và địa phương trong việc thực hiện NSNN, trong đó có việc xử lý bội chi NSNN. Việc quy định Chính phủ có thẩm quyền xử lý bội chi NSNN đảm bảo cho hiệu quả của công tác cân đối NSNN. Như vậy, mức bội chi NSNN và nguồn bù đắp bội chi NSNN hàng năm do Quốc hội quyết định. Chính phủ là cơ quan chịu trách nhiệm trong việc giải quyết bội chi NSNN. Bộ Tài chính chủ trì phối hợp với Bộ Kế hoạch – Đầu tư và Ngân hàng Nhà
nước Việt Nam xây dựng kế hoạch, giải pháp xử lý bội chi NSNN trình Chính phủ quyết định. Như vậy, trong cùng một vấn đề xử lý bội chi NSNN, ta thấy được sự phân chia quyền lực giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp, thể hiện sự kiềm chế đối trọng kiểm soát quyền lực giữa nhánh lập pháp và hành pháp để cho hoạt động quản lý nhà nước nói chung và hoạt động xử lý bội chi NSNN nói riêng đạt được hiệu quả cao nhất.
Bên cạnh đó, Quốc hội cũng đã ra các Nghị quyết cho phép Chính phủ sử dụng linh hoạt các biện pháp tài chính để điều hành NSNN trong phạm vi dự toán được Quốc hội quyết định, giữ mức bội chi NSNN trong giới hạn. Trong những năm qua, thực hiện nghị quyết của Quốc hội, Chính phủ đã có nhiều nỗ lực trong việc cải cách thể chế, đổi mới chính sách cân đối thu chi, nhiều biện pháp phù hợp để xử lý bội chi NSNN để góp phần thúc đẩy nền kinh tế phát triển nhanh, kiểm soát được lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, đảm bảo an sinh xã hội, đưa nền kinh tế vững chắc bước vào kỷ nguyên mới – kỷ nguyên hội nhập và toàn cầu hóa. Nhờ có quy định về thẩm quyền xử lý bội chi NSNN mà công tác xử lý bội chi nói riêng và cân đối NSNN nói chung luôn được bảo đảm. Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã có sự phối hợp chặt chẽ trong việc đề ra các phương án xử lý bội chi và tiến hành giải quyết một cách hiệu quả.
Tuy nhiên, những yếu kém trong cơ chế quản lý cũng đang gây ra một số rào cản đối với việc cơ cấu lại chi NSNN, qua đó từng bước giảm dần thâm hụt. Cơ chế quản lý tài chính công hiện nay còn nhiều bất cập. Hiệu quả quản lý thu chi ngân sách còn hạn chế và chậm được cải thiện. Vấn đề công khai sử dụng và quản lý ngân sách tuy đã được đặt ra song thiếu các chế tài để đảm bảo việc tuân thủ thực hiện nên hiệu quả trên thực tế chưa cao. Theo điều tra của Dự án Đối tác ngân sách quốc tế - IBP (International Budget Partneship), chỉ số công khai ngân sách (Open budget Index) của Việt Nam năm 2010 xếp
thứ 77 trên 94 quốc gia được điều tra (thuộc nhóm có mức độ công khai thấp nhất), thấp hơn đáng kể so với các nước trong khu vực như Malaysia, Indonesia và Thái Lan [21].
Tuy nhiên, xử lý bội chi NSNN là một vấn đề phức tạp, nhạy cảm, vì vậy, trong bối cảnh nền kinh tế đang chuyển đổi và hội nhập nhanh như hiện nay, nhận thức về bội chi NSNN cũng như việc phân định thẩm quyền xử lý bội chi NSNN cần phải được tính toán toàn diện để đạt hiệu quả tốt nhất.
2.2.1.2. Các quy định về nguyên tắc xử lý bội chi ngân sách nhà nước và thực tiễn áp dụng ở Việt Nam
Luật NSNN năm 2015 đã quy định nguyên tắc chỉ được bội chi cho đầu tư phát triển, không sử dụng cho tiêu dùng; [16, Điều 7]. Với những quy định chặt chẽ của Luật NSNN về nguyên tắc bội chi ngân sách (chỉ cho đầu tư phát triển) và nguồn bù đắp bội chi (vay trong nước và vay ưu đãi ngoài nước; không thực hiện phát hành tiềnđể bù đắp bội chi), đã góp phần lành mạnh hoá ngân sách, đảm bảo an ninh tài chính, ổn định kinh tế vĩ mô; dư nợ Chính phủ, dư nợ quốc gia được kiểm soát chặt chẽ, trong phạm vi an toàn cho phép theo quy định tại Chiến lược phát triển tài chính quốc gia đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt (bội chi NSNN không quá 5% GDP, dư nợ Chính phủ và dư nợ quốc gia ở mức dưới 50%GDP), cũng như khuyến nghị của các tổ chức tài chính quốc tế. Bội chi NSNN hiện nay được bù đắp khoảng 75% từ vay trong nước và 25% từ vay ưu đãi nước ngoài (chủ yếu là ODA).
Về nguyên tắc trong dài hạn cần phấn đấu tiến tới cân bằng thu - chi NSNN, đây là điều kiện tiên quyết để đảm bảo sự ổn định lành mạnh cho nền tài chính quốc gia. Tuy nhiên, trước mắt trong thời gian tới, vẫn cần thiết phải bội chi NSNN vì:
Thứ nhất, với đặc điểm là một quốc gia đang trong quá trình chuyển đổi, nhu cầu chi NSNN là rất lớn để thực hiện các mục tiêu xoá đói giảm nghèo,
đảm bảo an sinh xã hội, phát triển các sự nghiệp kinh tế-xã hội, đảm bảo quốc phòng an ninh, tiếp tục thực hiện cải cách tiền lương và đảm bảo trả nợ khi đến hạn. Vốn đầu tư của Nhà nước, đặc biệt là vốn đầu tư từ NSNN vẫn tiếp tục đóng vai trò chủ đạo trong việc phát triển cơ sở hạ tầng, tạo môi trường thuận lợi cho sản xuất - kinh doanh phát triển, thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế - xã hội, thực hiện mục tiêu công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước.
Thứ hai, Nhà nước không thể tăng nhanh mức động viên ngân sách, mà phải đảm bảo động viên ở mức hợp lý để tạo điều kiện cho doanh nghiệp và các chủ thể kinh tế khác tích tụ vốn đầu tư phát triển sản xuất kinh doanh, chủ động hội nhập.
Thứ ba, việc duy trì bội chi NSNN với mức độ hợp lý và đảm bảo chi trả nợ đầy đủ khi đến hạn, sẽ vẫn đạt được mục tiêu: tăng nguồn lực để đầu tư phát triển và đảm bảo an ninh tài chính quốc gia.
2.2.1.3. Các quy định về phương thức xử lý bội chi ngân sách nhà nước và thực tiễn áp dụng ở Việt Nam
Sự thiếu hụt ngân sách do các nhu cầu vốn tài trợ cho sự phát triển của nền kinh tế quá lớn đòi hỏi phải đi vay để bù đắp. Điều này được thể hiện thông qua việc chúng ta chỉ vay đề đầu tư phát triển cơ cấu hạ tầng và các công trình trọng điểm quốc gia phục vụ lợi ích phát triển của đất nước. Về bù đắp cho bội chi NSNN ở Việt Nam hiện nay, hiện tại nguồn bù đắp cho bội chi NSNN là từ 2 nguồn vay trong nước và vay quốc tế. Nguồn vay bù đắp thâm hụt có sự biến động cùng với sự biến động của mức thâm hụt NSNN. Xét về số tuyệt đối, giai đoạn 2001-2005, mức thâm hụt NSNN tương đối ổn định (bình quân là 4,9% GDP) nên nguồn vay nước ngoài chỉ biến động rất ít. Giai đoạn 2006-2010, cơ cấu nguồn bù đắp có xu hướng biến động nhiều hơn. Bình quân cả giai đoạn 2001-2010, vay trong nước chiếm khoảng 75% tổng nguồn bù đắp; năm 2011, vay trong nước 78.259 tỷ đồng, vay nước ngoài
33.775 tỷ đồng [12]. Tuy nhiên, điều đáng lưu ý là tỷ lệ vay nước ngoài để bù đắp bội chi ngân sách có xu hướng tăng trong những năm trở lại đây. Đây cũng là giai đoạn mà việc huy động nguồn vốn trong nước gặp phải một số khó khăn do tác động của lạm phát.
Theo Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật, vay trong nước để bù đắp bội chi NSNN theo dự toán được thực hiện thông qua phát hành các loại TPCP trung và dài hạn. Ngoài ra, để bù đắp sự mất cân đối tạm thời của NSNN, Chính phủ có thể vay ngắn hạn từ Ngân hàng Nhà nước nhưng khoản vay này phải có đảm bảo và phải hoàn trả trong năm ngân sách. Theo tôi, quy định này là cần thiết để đảm bảo sự phối hợp giữa chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ. Trên tinh thần đó, Nhà nước đã dần hoàn thiện