2.2. Thực tiễn điều chỉnh pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà
2.2.2. Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về xử lý bội chi ngân sách
ngân sách nhà nước và nâng cao tính hiệu quả trong thực tiễn xử lý bội chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam
2.2.2.1. Kiến nghị về hoàn thiện pháp luật
Để hoàn thiện pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước, cần chú ý đến một số giải pháp sau đây:
Thứ nhất, trong luật NSNN cần thể hiện rõ, cụ thể các yêu cầu: phải có thặng dư ngân sách thường xuyên; duy trì ổn định tỷ suất nợ nhà nước trên GDP; mức bội chi ngân sách nói chung phải nằm trong giới hạn an toàn sao cho tỷ suất nợ trên GDP được duy trì ổn định.
Mức cụ thể sẽ được Chính phủ và Bộ Tài chính căn cứ vào tình hình thực tế mà xác định cho phù hợp với bối cảnh kinh tế và yêu cầu thực hiện mục tiêu chiến lược phát triển kinh tế xã hội cũng như yêu cầu ổn định tài chính quốc gia. Mức bội chi và vay nợ NSNN tuân theo nguyên tắc: Mức bội chi cụ thể từng năm sẽ do Quốc hội xác định tùy theo tình hình và bối cảnh kinh tế bảo đảm nằm trong phạm vi giới hạn được phép nhằm ổn định tỷ suất nợ, theo nguyên tắc: (i) Tổng số thu từ thuế, phí và lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên; (ii) số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu tư phát triển; Ngân sách Trung ương được phép vay trong nước và vay nước ngoài để bù đắp bội chi, nhưng chỉ được phép vay trung và dài hạn, không được phép vay ngắn hạn (dưới 1 năm) đề bù đắp bội chi. Không sử dụng vay bù đắp bội chi ngân
sách cho tiêu dùng, chỉ sử dụng cho mục đích phát triển; không vay ngắn hạn để chi dùng vào các mục tiêu dài hạn.
Thứ hai, hoàn thiện cách thức đo lường bội chi và biện pháp bù đắp bội chi ngân sách nhà nước. Cụ thể là: Hoàn thiện cách thức đo lường bội chi: Xuất phát từ cơ sở lý luận kết hợp với phần phân tích thực trạng đo lường bội chi NSNN Việt Nam thời gian qua, theo tôi trong thời gian tới đo lường mức bội chi NSNN Việt Nam cần có sự phù hợp nhất định với thông lệ quốc tế và bối cảnh thực tế của Việt Nam. Về phạm vi, phù hợp với quy định địa phương được phép vay nợ thì bội chi NSNN phải bao gồm cả mức bội chi NSTW và bội chi NSĐP. Bên cạnh đó, cần bảo đảm tính toàn diện và đầy đủ khi xác định phạm vi NSNN. NSNN phải bao phủ toàn bộ hoạt động thu, chi tiền tệ của các cấp chính quyền. Ngoài những nội dung hiện tại, NSNN cần bao gồm tất cả các khoản phí và đóng góp của người dân (kể cả viện phí và học phí, các khoản phí để lại cho cơ quan thuế và Hải quan), các khoản cấp vốn bổ sung cho các Ngân hàng thương mại quốc doanh, ước tính càng chi tiết nghĩa vụ nợ dự phòng có thể phát sinh càng tốt. Đối với nguồn ODA, cơ sở có tính thuyết phục cao nhất để các nhà tài trợ tin tưởng khi sử dụng kênh NSNN trong tài trợ vẫn là nâng cao năng lực quản lý và điều hành của Chính phủ, đảm bảo tính minh bạch và hiệu quả trong quản lý và cân đối NSNN. Giải pháp này một mặt sẽ giúp đánh giá đúng quy mô nguồn lực, tạo sự phối hợp tốt giữa các nguồn lực trong nước với nguồn lực huy động từ bên ngoài, từ đó có thể tính toán phân bổ và sử dụng nguồn lực hợp lý nhất. Mặt khác, đảm bảo tính chính xác khi xác định tỷ lệ bội chi NSNN.
Về nội dung kinh tế, bội chi NSNN = Thu NSNN trong cân đối – Chi NSNN trong cân đối. Vì vậy, Luật nên quy định rõ thu trong cân đối NSNN bao gồm những khoản thu nào, chi trong cân đối NSNN bao gồm những khoản chi nào, và những khoản nào là thu bù đắp bội chi. Quy định này cần có sự
tương đồng nhất định với thông lệ quốc tế và phù hợp với bối cảnh với Việt Nam. Theo nghĩa đó, cân đối NSNN phải hướng đến đạt được tính bền vững để qua đó ổn định kinh tế vĩ mô, đối phó với những bất ổn trong bối cảnh hội nhập và toàn cầu hóa kinh tế. Do đó: Mặc dù theo thông lệ quốc tế viện trợ không hoàn lại là khoản thu trong cân đối, song đây là những khoản thu thường không có kế hoạch chắc chắn, không ổn định. Mặt khác, kinh tế xã hội Việt Nam ngày càng phát triển, Việt Nam không được công nhận là nước nghèo nên nguồn viện trợ không hoàn lại sẽ giảm dần theo thời gian. Từ đó, để tạo sự chủ động trong cân đối NSNN nhằm đạt được sự bền vững tài khóa, theo tôi thời gian tới không nên coi viện trợ không hoàn lại là khoản thu trong cân đối mà nên coi là một khoản bù đắp bội chi NSNN. Chính IMF cũng từng khuyến cáo rằng khi phân tích để lập dự toán thì chỉ nên coi các nguồn viện trợ, kể cả viện trợ không hoàn lại, là nguồn bù đắp thâm hụt như các khoản vay nợ.
Luật NSNN 2015 quy định rõ vay nợ (trong và ngoài nước) là nguồn bù đắp bội chi. Song, không phải tất cả số phát hành nợ mới đều dùng để bội chi mà một phần trong đó dùng để trả nợ gốc đáo hạn. Do vậy, khoản thật sự dùng để bù đắp bội chi là khoản vay thuần (vay thuần = vay mới – trả nợ cũ). Ngoài ra, để đánh giá đúng quy mô nguồn lực, tạo điều kiện phối hợp cân đối giữa nguồn lực trong và ngoài nước, tăng cường khả năng giám sát của Quốc hội, báo cáo NSNN hàng năm cũng cần phản ánh những khoản thu, chi ngoài cân đối NSNN nhưng được quản lý qua NSNN, như; các khoản vay về cho vay lại và các khoản ghi thu – ghi chi khác. Về thời gian ghi nhận thu, chi NSNN: Để đảm bảo yêu cầu chính xác, phản ánh đúng bản chất của nghiệp vụ kinh tế phát sinh, cần phải xây dựng tích cực hệ thống kế toán Chính phủ theo quy tắc kế toán dồn tích thay cho quy tắc kế toán đang áp dụng. Có như vậy, số liệu về cân đối NSNN nói chung và bội chi nói riêng mới có tính xác thực. Lúc này, công tác kế toán sẽ phản ánh thực chất trạng thái cân đối NSNN.
Qua đó, cung cấp cho Chính phủ, Bộ Tài chính đầy đủ thông tin liên quan đến thu, chi NSNN trong hiện tại và tương lai, cho chúng ta biết nghĩa vụ trả nợ thực chất của Chính phủ. Kết quả là cân đối NSNN có sự chủ động trên cơ sở tiên liệu được những nhân tố tác động đến thu chi NSNN trong tương lai.
Thứ tư, hoàn thiện kết cấu định tính về chi NSNN, về cơ chế cân đối NSNN gắn với hiệu quả chi NSNN; Xác định cân đối NSNN thường xuyên và tổng cân đối ngân sách nói chung để xác định mức thặng dư ngân sách thường xuyên, đảm bảo yêu cầu tổng số thu từ thuế, phí và lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên; tổng bội chi NSNN nằm trong giới hạn an toàn; số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu tư phát triển.
Thứ năm, quy định rõ nội dung liên quan đến kiểm toán NSNN: Luật NSNN quy định Kiểm toán Nhà nước là cơ quan thực hiện nhiệm vụ kiểm toán, xác định tính đúng đắn, hợp pháp của các số liệu kế toán, báo cáo quyết toán của các cơ quan nhà nước, các đơn vị có nhiệm vụ thu, chi ngân sách. Trên cơ sở đó, hoạt động Kiểm toán Nhà nước ngày càng góp phần không nhỏ trong việc ngăn ngừa và đấu tranh tham nhũng, chống lãng phí tài sản nhà nước; đề xuất với các cơ quan có liên quan những bất cập của những quy định pháp luật, của cơ chế, chính sách quản lý kinh tế - tài chính. Tuy nhiên, kiểm toán ở nước ta đang còn quá mới, kiểm toán chủ yếu là kiểm toán tính tuân thủ quy định pháp luật, còn kiểm toán tính hiệu quả của việc sử dụng NSNN chưa được tăng cường.
2.2.2.2. Kiến nghị về tổ chức thực thi pháp luật
Đối với Việt Nam, bội chi NSNN và sự gia tăng nợ công thời gian qua cho thấy đã đến lúc Việt Nam cần phải có những thay đổi trong cách thức điều hành chính sách tài khóa.
Từ kinh nghiệm các nước trong việc xử lý bội chi NSNN, để từng bước nâng cao tính kỷ luật và bền vững tài khóa, một số khuyến nghị cho Việt Nam là:
Thứ nhất, cần xem xét việc giảm dần bội chi NSNN là một trong những ưu tiên trong điều hành chính sách tài khóa trong thời gian tới, qua đó từng bước mở rộng “không gian tài khóa”, góp phần bảo đảm được sự ổn định kinh tế vĩ mô trong trung và dài hạn.
Bội chi NSNN là cần thiết trong những thời kỳ kinh tế tăng trưởng chậm, tổng cầu của khu vực tư nhân suy giảm. Song bội chi NSNN ở mức cao và kéo dài sẽ tiềm ẩn nhiều nguyên nhân gây bất ổn kinh tế vĩ mô. Những khoản vay trung và dài hạn để bù đắp bội chi đầu tư phát triển phải kèm theo kế hoạch thu hồi vốn vay và bảo đảm cân đối ngân sách để chủ động trả nợ khi đến hạn.
Tách vay bù đắp bội chi NSNN ra khỏi cân đối nguồn thu của ngân sách ngoài ưu thế giúp quản lý và điều hành ngân sách và nợ được minh bạch rõ ràng, còn có ưu điểm tăng cường chất lượng quản lý, điều hành tài chính nhà nước theo thông lệ quốc tế, giúp hệ thống đó có thể trao đổi, hội nhập với thế giới bên ngoài, phù hợp với xu thế hội nhập quốc tế nói chung. Khi tách bạch giữa quản lý ngân sách và quản lý nợ như vậy, hệ thống chi tiêu tài chính công của nước ta mới thực sự có ích cho phân tích, dự báo, phục vụ tốt cho công tác cảnh báo sớm, duy trì an ninh tài chính quốc gia và tạo cơ sở thuận lợi về lưu trữ, cung cấp số liệu cho công tác xây dựng chính sách cũng như hoạch định chiến lược tài chính, kinh tế - xã hội. Dưới góc độ cải cách hành chính, việc tổ chức quản lý bội chi, vay nợ và cân đối ngân sách như trên đòi hỏi thiết lập một bộ phận quản lý nợ tương đối độc lập để hoạch định và thực thi chiến lược quản lý thống nhất nợ, tổ chức phát hành vay và trả nợ gốc đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn vay.
Bài học từ cuộc khủng hoảng nợ công ở Hy Lạp và một số quốc gia trong EU gần đây là minh chứng rõ nét nhất cho vấn đề này. Sự gia tăng về thâm hụt NSNN dự báo sẽ đặt công tác quản lý, điều hành ngân sách những
năm tới trước một số khó khăn nhất định do “không gian chính sách tài khóa” đã bị thu hẹp đáng kể so với trước. Theo đó, điều kiện để Chính phủ có thể phản ứng lại với các tác động tiêu cực từ bên ngoài như từng thực hiện trong hai năm 2009-2010 sẽ rất hạn chế. Việc huy động vốn của chính phủ sẽ trở nên khó khăn hơn nếu như mức dư nợ công bị đẩy lên quá cao, hoặc nếu có huy động được thì chi phí huy động cũng sẽ là khá cao. Điều này cho thấy không thể tiếp tục kéo dài tình trạng thâm hụt ngân sách ở mức cao như những năm gần đây.
Thứ hai, hình thành một lộ trình cụ thể để giảm dần mức bội chi ngân sách với bước đi thích hợp.
Giảm bội chi NSNN luôn là vấn đề nhạy cảm, có quan hệ đan xen với nhiều yếu tố khác. Phân tích ở trên tuy đã cho thấy sự cần thiết cũng như yêu cầu trong thực hiện giảm bội chi, song kinh nghiệm của nhiều nước đã cho thấy việc giảm bội chi cần phải được thực hiện theo lộ trình xác định trước với các bước đi thích hợp, đảm bảo cân đối giữa mục tiêu đảm bảo tổng vốn đầu tư toàn xã hội, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bền vững nhưng vẫn lành mạnh hóa được tình hình tài khóa. Về lộ trình giảm đần mức bội chi NSNN, văn kiện Đại hội lần thứ XI của Đảng Cộng sản Việt Nam đã xác định mục tiêu đến năm 2015 giảm mức bội chi NSNN xuống 4,5% DGP (thâm hụt theo các tính của Việt Nam). Mục tiêu này đến nay cũng đã được thể hiện trong Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2011-2016 của Chính phủ. Để đạt được mục tiêu giảm dần thâm hụt NSNN, Việt Nam cần phải có những bước đi thích hợp, qua đó để từng bước mở rộng không gian tài khóa, hình thành được cá nền tảng vĩ mô cần thiết và vững chắc để hỗ trợ nền kinh tế có thể ứng phó được các tác động bất lợi từ yếu tố bên trong và bên ngoài vốn có tần suất xuất hiện ngày càng nhiều.
Thứ ba, nghiên cứu điều chỉnh cách tính bội chi ngân sách, đảm bảo thống nhất và nhất quán với thông lệ và thực hành quốc tế.
Việc xác định đúng đắn, chính xác và khoa học mức thâm hụt có ý nghĩa quyết định đến hiệu quả sử dụng các công cụ của chính sách tài khóa. Do đó, xác định rõ và quy định rõ nội dung các nguồn thu, các khoản chi NSNN là một yêu cầu bức thiết và phải thực hiện thống nhất theo các nguyên tắc và chuẩn mực rõ ràng. Đồng thời, cần phải có thống kê rõ ràng các khoản chi chuyển nguồn, chi ứng trước và các khoản thu ngoài ngân sách để việc tính toán thâm hụt được chính xác hơn.
Hiện nay, phân loại chi NSNN Việt Nam có nhiều điểm chưa thích ứng với thông lệ quốc tế, ví dụ như chưa tương thích với các tiêu chí trình bày trong Cẩm nang thống kê tài chính chính phủ (GFS). Việc xác định đúng đắn, chính xác, khoa học mức thâm hụt NSNN có ý nghĩa quyết định đến hiệu quả sử dụng các công cụ của chính sách tài khóa. Do đó, xác định rõ và quy định rõ nội dung các nguồn thu, các khoản chi NSNN là một yêu cầu cần thiết và phải thực hiện thống nhất theo các nguyên tắc và chuẩn mực rõ ràng.
Thứ tư, bổ sung thêm một số chỉ tiêu về cân đối ngân sách để có thể phản ánh đầy đủ hơn bức tranh NSNN trong năm, ví dụ như khái niệm thặng dư ngân sách thường xuyên; thặng dư ngân sách cơ sở.
Việc nhận thức và quy định về cách tính thâm hụt hiện nay chỉ đơn thuần là khái niệm thâm hụt ngân sách tổng thể. Chỉ tiêu thâm hụt ngân sách ngày nay (ngay cả khi được thực hiện theo các chuẩn mực được thừa nhận chung) cũng không thể phản ánh hết các tác động vĩ mô từ cá dòng tiền của Chính phủ cũng như những tác động của chính sách tài khóa và việc chi tiêu của Chính phủ đến các tác nhân của nền kinh tế. Theo đó, bên cạnh chỉ tiêu thâm hụt ngân sách tổng thể như hiện nay cần nghiên cứu sử dụng thêm các chỉ tiêu thâm hụt ngân sách khác, như thâm hụt ngân sách thường xuyên, thâm hụt ngân sách cơ sở… . Đây là những chỉ tiêu rất quan trọng trong phân tích, điều hành chính sách ngân sách, giúp cho nhà hoạch định chính sách có
được những cái nhìn tổng thể, toàn diện về tình hình NSNN và sự tác động của thu, chi NSNN tới kinh tế vĩ mô.
Thứ năm, cần cải thiện tính minh bạch, công khai trong quy trình ngân sách nhà nước, mở rộng hình thức và nội dung công khai; tăng cường trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước liên quan đến quản lý tài chính công.
Minh bạch hóa ngân sách liên quan đến nhiều nội dung khác nhau, trong đó có việc tạo điều kiện cho người dân tiếp cận được các thông tin về nguyên tắc, mục tiêu và định hướng của chính sách tài khóa, về số liệu liên quan đến NSNN, về hiệu quả và tác động của việc triển khai các chính sách ngân sách trên thực tế.
Minh bạch hóa cũng là điều kiện tiên quyết để có thể xác định trách nhiệm giải trình của từng cá nhân, tổ chức trong việc sử dụng nguồn lực ngân