V. Bố cục khoá luận
3.2.2 Giải pháp về mặt chính sách pháp luật
* Về tiếp nhận xử lý đơn thư KN – TC về đất đai
Luật quy định rõ nghĩa vụ của người sử dụng đất khi KN – TC phải gửi đơn đến đúng cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền để giải quyết nhưng hiện nay có nhiều đơn thư KN – TC được gửi đến cơ quan, tổ chức không đúng theo quy định; một số dạng đơn thư có cùng nội dung nhưng lại được gửi đến nhiều cơ quan, tổ chức hay trong cùng một đơn nhưng lại có nhiều nội dung yêu cầu giải quyết, các nội dung này lại thuộc thẩm quyền giải quyết của nhiều cơ quan, tổ chức có thẩm quyền khác nhau. Do vậy, cần hướng dẫn rõ hơn về nội dung đơn KN – TC, cách thức gửi đơn đúng cơ quan có thẩm quyền.
* Về thời hiệu, thời hạn khiếu nại
Tại khoản 4 Điều 32 quy định “Thời hiệu khiếu nại, thời hạn khiếu nại đã
hết” thì thuộc trường hợp không được thụ lý để giải quyết. Tuy nhiên, đối với
những quyết định hành chính do cơ quan Nhà nước tính toán sai khi phê duyệt kinh phí bồi thường, hỗ trợ do thu hồi đất ảnh hưởng đến quyền lợi của người khiếu nại thì có nên được xem xét hay không. Trong trường hợp này, nếu ra thông báo không thụ lý giải quyết thì thiệt thòi quyền lợi của người khiếu nại, nhưng nếu thụ lý giải quyết thì trái với pháp luật quy định. Việc khắc phục đối
ra thông báo không thụ lý giải quyết là đúng pháp luật nhưng người được giao thụ lý giải quyết phải có báo cáo với người có thẩm quyền quyết định về việc sai sót trên để ra quyết định điều chỉnh lại tránh gây thiệt thòi quyền lợi của người khiếu nại. Như vậy, giải quyết như cách nêu trên vừa hợp tình và hợp lý, bởi sự ra đời của Luật khiếu nại, tố cáo nhằm mục đích là tạo điều kiện cho công dân thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo phát huy dân chủ và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và cá nhân. Việc sửa đổi bổ sung Luật khiếu nại, tố cáo là nhằm tháo gỡ những vướng mắc, những bất cập đang tồn tại trong quy định của Luật khiếu nại, tố cáo. Nếu chúng ta chỉ chú ý vào việc tuân thủ theo quy định pháp luật mà bỏ qua quyền lợi chính đáng của người dân thì ở góc độ nào đó chưa giải quyết thỏa đáng quyền, lợi ích chính đáng của người khiếu nại.
Luật khiếu nại - tố cáo quy định thời hạn giải quyết KN – TC lần đầu tại Điều 36 “thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu không quá 30 ngày, kể từ ngày
thụ lý giải quyết; đối với vụ việc phức tạp thì có thể kéo dài nhưng không quá 45 ngày. Ở vùng sâu vùng xa, đi lại khó khăn thì thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu không quá 45 ngày…”. Điều 43 quy định “thời hạn giải quyết khiếu nại các lần tiếp theo không quá 45 ngày… đối với vụ việc phức tạp thì có thể kéo dài nhưng không quá 60 ngày”. Từ kết quả tổng hợp đơn thư KN – TC từ các địa
phương trong cả nước trên lĩnh vực đất đai cho thấy có tới 70% đơn thư khiếu kiện giải quyết vượt thời hạn quy định của pháp luật ở cả hai cấp: huyện và tỉnh. Qua khảo sát, nghiên cứu bước đầu có thể rút ra những nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng thời hạn giải quyết khiếu kiện về đất đai vượt quá quy định như sau:
Một là, tình hình quá tải của đơn thư KN - TC do: tác động về giá cả, khả
năng sinh lợi của đất làm ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống của nhân dân, chính sách đền bù giải phóng mặt bằng còn bất cập, chưa phù hợp với thực tế. Mặt khác, trong quan hệ kinh tế thị trường có nhiều mối quan hệ về đất đai chưa được pháp luật điều chỉnh; công tác tuyên truyền pháp luật về đất đai, luật KN – TC còn hạn chế, người dân chưa hiểu rõ pháp luật nên khiếu kiện còn tuỳ tiện.
Hai là, trong quá trình giải quyết KN - TC về đất đai thì bước thẩm tra xác
minh, thu thập chứng cứ là bước trọng tâm. Qua thực tiễn cho thấy trong nhiều năm liền, cong tác quản lý nhà nước về tư liệu không chặt chẽ nên có địa phương, đặc biệt là cấp xã, hồ sơ tài liệu thường thiếu… khi phát sinh KN - TC, các cán bộ thụ lý giải quyết phải đến tận địa phương xem xét, kiểm tra thực tế, thu thập chứng cứ, thậm chí phải đề nghị các cơ quan chức năng có thẩm quyền tiến hành đo đạc kiểm tra khu đất tranh chấp nên đòi hỏi nhiều thời gian và công sức.
Ba là, hiện nay lực lượng cán bộ thanh tra trực tiếp giải quyết KN - TC ở
cấp huyện, tỉnh, thành phố và trung ương còn mỏng về số lượng, hạn chế và chưa đồng đều về trình độ. Phần lớn cán bộ thanh tra tốt nghiệp đại học ở các chuyên ngành khác nhau, chưa qua lớp đào tạo nghiệp vụ về thanh tra, do đó gặp không ít khó khăn trong khi thừa hành công vụ, làm ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả và thời hạn giải quyết KN - TC.
Từ phân tích trên cho thấy chúng ta cần thiết phải nghiên cứu có hệ thống mối quan hệ giữa các yếu tố: tính phức tạp của vụ việc, địa bàn giải quyết, lực lượng cán bộ thanh tra… từ đó đưa ra thời gian giải quyết KN – TC sao cho việc thực hiện các quy định có tính khả thi. Làm như vậy sẽ hạn chế được vi phạm pháp luật của cơ quan Nhà nước trong giải quyết KN - TC về đất đai.
Về thời hiệu khiếu nại, Luật đất đai 2003 quy định thời hiệu khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai là 30 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được hành vi hành chính đó. Trong thời hạn 45 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý thì có quyền khiếu nại đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc khởi kiện tại Toà án nhân dân (Điểm c Khoản 2 Điều 138)
Luật Khiếu nại, tố cáo sửa đổi bổ sung 2005 quy định thời hiệu khiếu nại là 90 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được có hành vi hành chính.
Như vậy, nên chăng sửa đổi thời hiệu khiếu nại quy định tại Luật Đất đai cho đồng nhất với thời hiệu quy định trong Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật khiếu nại - tố cáo 2005.
* Về việc uỷ quyền trong khiếu nại
Theo điểm a, khoản 1, Điều 17 quy định “… trường hợp người khiếu nại
ốm đau, già yếu, có nhược điểm về thể chất hoặc vì lý do khách quan khác mà không thể tự mình khiếu nại thì được ủy quyền cho cha, mẹ, vợ, chồng, anh, chị em ruột con đã thành niên hoặc người khác để khiếu nại”. Nghị định số 136
không hướng dẫn rõ ràng về “lý do khách quan khác” theo như quy định của điều luật trên nên việc áp dụng vào thực tế cũng khó có thể thống nhất. Thứ hai, cụm từ “người khác” được hiểu là những người nào được người khiếu nại ủy quyền. Như vậy theo cách hiểu đó nếu một người không tự mình thực hiện việc khiếu nại vì những lý do nêu ở trên thì họ có quyền ủy quyền cho bất cứ người nào để đi khiếu nại. Nhưng theo khoản 1 điều 32 Luật khiếu nại, tố cáo quy định về những trường hợp không được thụ lý để giải quyết đó là “Quyết định hành chính,
hành vi hành chính bị khiếu nại không liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại”. Xét về chủ thể của khiếu nại bao gồm cá nhân, cơ
quan tổ chức và cán bộ công chức khi có căn cứ cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của họ bị xâm phạm bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ công chức. Theo quy định thì chủ thể của khiếu nại là người chịu ảnh hưởng trực tiếp bởi đối tượng khiếu nại có nghĩa là người khiếu nại chịu ảnh hưởng trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính, những người không liên quan và không chịu ảnh hưởng trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính thì không thuộc trường hợp phải thụ lý giải quyết. Như vậy, khoản 1 Điều 32 Luật khiếu nại, tố cáo loại trừ thành phần “người khác” khi thực hiện việc ủy quyền để đi khiếu nại. Việc quy định ủy quyền cho “người khác” tại
điểm a, khoản 1, Điều 17 và khoản 1, điều 32, Luật khiếu nại, tố cáo chưa có sự thống nhất.
Đối thoại là nhằm làm rõ những nội dung mà người khiếu nại nêu ra để cơ quan có thẩm quyền giải quyết làm sáng tỏ vấn đề tránh trường hợp bỏ qua những chứng cứ quan trọng mà trong quá trình khiếu nại người khiếu nại chưa trình bày đầy đủ cho người thụ lý giải quyết. Hơn nữa, việc đối thoại có nhiều cơ quan tham gia có cách nhìn toàn diện hơn nội dung khiếu nại. Theo điều 37 Luật khiếu nại, tố cáo quy định “khi giải quyết khiếu nại lần đầu người giải quyết
khiếu nại phải gặp gỡ trực tiếp với người khiếu nại, để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại và hướng giải quyết khiếu nại”. Theo tôi đối
với những vụ việc khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính mà quyết định hành chính, hành vi hành chính sai quá rõ ràng thì ban hành quyết định giải quyết khiếu nại chấp nhận nội dung yêu cầu mà người khiếu nại đã nêu ra. Trong trường hợp này không nhất thiết phải gặp gỡ người khiếu nại.
* Về Thẩm quyền giải quyết KN – TC
Theo quy định tại Luật đất đai quy định về giải quyết khiếu nại tuân thủ theo hướng: trong giải quyết khiếu nại về đất đai, người khiếu nại chỉ có quyền khởi kiện ra toà án trong trường hợp đã có quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà không đồng ý với quyết định đó và không tiếp tục khiếu nại lên cơ quan hành chính cấp trên. Nhưng vấn đề khởi kiện ra toà trong trường hợp đã có quyết định giải quyết lần hai lại không được quy định. Những quy định trên đã làm hạn chế quyền của người khiếu nại. Tuy nhiên, Luật Khiếu nại, tố cáo đã xây dựng một số quy định để người dân thực hiện quyền khiếu nại nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình trước các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan công quyền. Thực tế cho thấy, có nhiều vụ việc khi có quyết định giải quyết khiếu nại lần hai về lĩnh vực đất đai, người khiếu nại thực sự mất đi quyền khởi kiện do toà án không thụ lý mặc dù trong quyết định giải quyết khiếu nại lần hai có quy định người khiếu nại có quyền khởi kiện tại toà án nếu không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần hai.
Mâu thuẫn về thẩm quyền giữa luật đất đai với luật Khiếu nại - tố cáo trên đã được sửa đổi tại Điều 264 Luật Tố tụng hành chính. Theo đó, luật này đã sửa
đổi điều 138 Luật đất đai, về thủ tục khiếu nại sẽ tuân theo quy định tại Luật Khiếu nại - tố cáo, Thủ tục khiếu kiện sẽ tuân theo quy định Luật Tố tụng hành chính. Tuy nhiên, thực tế đòi hỏi cần sửa đổi quy định trong luật đất đai để hạn chế mâu thuẫn, chồng chéo giữa các quy định về giải quyết KN – TC trong luật Đất đai 2003 và Luật sửa đổi bổ sung một số điều luật Khiếu nại tố cáo 2005.
Đối với khiếu nại quyết định giải quyết tranh chấp đất đai, Luật đất đai quy định với các tranh chấp không có giấy tờ sẽ do UBND các cấp giải quyết lần đầu, khi đương sự không đồng ý thì có quyền khiếu nại lên cấp trên, và quyết định giải quyết của cơ quan hành chính cấp trên là quyết định giải quyết cuối cùng. Tuy nhiên, theo quy định của Luật tố tụng hành chính 2010 (Điều 264), quyết định này không còn là quyết định giải quyết lần cuối nữa, đương sự có quyền khởi kiện quyết định này ra Toà án nhân dân. Quy định này đã mở rộng quyền cho các đương sự khi khiếu nại về đất đai, tránh được mâu thuẫn giữa luật đất đai và luật Khiếu nại tố cáo. Tuy nhiên cần nhận thấy rằng, khi các chủ thể không có giấy tờ, cơ quan địa phương là cơ quan quản lý được nhiều thông tin nhất, khi đã giải quyết nhưng đương sự không đồng ý. Theo quy định mới sẽ giao cho Toà án giải quyết, đến đây Toà án cũng phải chuyển hồ sơ về địa phương để thu thập tài liệu để giải quyết. Như vậy, mọi thông tin ở địa phương có đã không thể giải quyết được, nay chuyển hồ sơ lên Toà án liệu có giải quyết được không? Ở đây nên được giải quyết theo quy định của Luật đất đai, quyết định lần hai của cơ quan hành chính là quyết định cuối cùng.
* Kiến nghị trong công tác tiếp dân, giải quyết KN – TC về đất đai
+ Trong công tác tiếp dân
Để tăng cường hiệu quả của công tác tiếp dân ở địa phương cũng như ở Trung ương cần phải:
Thứ nhất: chấn chỉnh và tăng cường tổ chức cơ sở vật chất cho các trụ sở
tiếp công dân, đảm bảo trang nghiêm, thể hiện sự tôn trọng đối với công dân, tạo thuận lợi cho công dân phản ánh kiến nghị, KN – TC một cách dân chủ, đúng
Thứ hai, các cấp uỷ chính quyền các cấp phải chỉ đạo có chương trình, kế
hoạch kiểm tra, đôn đốc thường xuyên việc tiếp công dân và giải quyết khiếu kiện, không để phát sinh những vụ khiếu kiện phức tạp, khi có vụ việc khiếu kiện diễn biến phức tạp xảy ra thì cấp uỷ và thủ trưởng các cấp, các ngành phải đích than chỉ đạo trực tiếp kiểm tra, giao trách nhiệm cho cơ quan chức năng làm rõ, xác minh sự việc, nhất thiết phải tiến hành đối thoại, dân chủ với người khiếu kiện và người bị khiếu kiện để làm rõ bản chất vụ việc trên cơ sở đó tìm cách giải quyết dứt điểm, đúng chính sách pháp luật, có tình có lý.
Thứ ba, duy trì và phối hợp tốt công tác tiếp dân của Sở địa chính, phòng
địa chính ở các huyện, quận, thị xã theo quy định của pháp luật. Nên có một ngày trùng với lịch tiếp dân của UBND tỉnh để tiện cho việc chỉ đạo giải quyết công việc của nhân dân.
+ Trong công tác giải quyết KN – TC
Thứ nhất, các địa phương, các ngành chấn chỉnh, khắc phục các mặt tồn
tại, yếu kém trong công tác tổ chức tiếp công dân, tiếp nhận và xử lý đơn, thư khiếu nại, tố cáo, xem xét giải quyết các vụ việc thuộc thẩm quyền đảm bảo theo đúng quy định của Luật khiếu nại, tố cáo và các văn bản pháp luật có liên quan. Thường xuyên nắm chắc tình hình khiếu kiện ở địa phương, ngành mình, những vụ việc khiếu kiện thuộc thẩm quyền cấp nào, ngành nào thì cấp đó, ngành đó phải thị lý, giải quyết kịp thời và dứt điểm không để káo dài hoặc đùn dẩy vụ việc lên trên. Xử lý nghiêm minh những trường hợp thiếu trách nhiệm không chấp hành nghiêm túc những quy định của Trung ương và Chính phủ về tiếp dân và giải quyết khiếu nại tố cáo của công dân.
Thứ hai, Việc xử lý đơn thư phải kịp thời, không được để tồn đọng, không
luân chuyển vòng vo. Các cơ quan không có trách nhiệm và thẩm quyền giải quyết thì không tiếp nhận đơn, nếu nhận đựơc đơn thư thì thông báo và hướng dẫn người đi khiếu kiện gửi đơn đến đúng cơ quan có thẩm quyền giải quyết tránh tình trạng một vụ việc nhưng khiếu kiện đền nhiều nơi, khiếu kiện vượt cấp; không giải quyết đơn nặc danh, mạo danh.
Thứ ba, đề nghị cấp uỷ và thủ trưởng từng Bộ, Ngành, địa phương có biện