1.2. Cơ sở lý luận về chính sách và thực hiện chính sách đền bù giải phóng
1.2.2. Thực hiện chính sách đền bù giải phóng mặt bằng ở cấp quận
1.2.2.1. Khái niệm
Thực hiện (hay thực thi) chính sách là toàn bộ quá trình chuyển hóa cách ứng xử của chủ thể thành hiện thực với các đối tƣợng quản lý nhằm đạt mục tiêu định hƣớng. Theo đó, có thể hiểu, thực hiện chính sách đền bù giải phóng mặt bằng là quá trình hiện thực hóa chính sách đền bù GPMB trong đời sống xã hội. Hay nói cách khác, đó là quá trình đƣa chính sách đền bù GPMB vào cuộc sống. Cụ thể, thực hiện chính sách đền bù GPMB là quá trình thực hiện các công việc liên quan đến việc di dời nhà cửa, cây cối, các công trình xây dựng và một bộ phận dân cƣ trên một phần đất nhất định đƣợc quy hoạch cho việc cải tạo, mở rộng hoặc xây dựng một công trình mới.
Thực hiện chính sách đền bù GPMB là một khâu hợp thành chu trình chính sách GPMB, là trung gian kết nối các bƣớc trong chu trình chính sách GPMB. Đây là bƣớc quan trọng nhất trong chu trình chính sách GPMB, bởi nó biến ý đồ chính sách thành hiện thực. Một chính sách đƣợc ban hành ra dù rất hay, rất tốt nhƣng nếu không đƣợc đƣa vào cuộc sống thực tiễn thì chính sách đó cũng trở thành vô nghĩa. Ngƣợc lại, một chính sách nếu đƣợc triển khai thực thi rộng rãi trong đời sống xã hội thì chứng tỏ tính đúng đắn của chính sách đƣợc khẳng định ở mức cao, nhất là với đối tƣợng thụ hƣởng chính sách.
1.2.2.2. Đối tượng và chủ thể thực hiện chính sách đền bù giải phóng mặt bằng
(i) Đối tượng nhận đền bù giải phóng mặt bằng
Theo Điều 2 Quyết định số 10/2017/QĐ-UBND ngày 29/3/2017 của UBND Thành phố Hà Nội, đối tƣợng nhận đền bù giải phóng mặt bằng là
ngƣời sử dụng đất theo quy định tại Điều 5 Luật Đất đai (2013) khi Nhà nƣớc thu hồi đất. Cụ thể, đối tƣợng nhận đền bù GPMB bao gồm:
- Tổ chức, cộng đồng dân cƣ, cơ sở tôn giáo, hộ gia đình, cá nhân trong nƣớc, ngƣời Việt Nam định cƣ ở nƣớc ngoài, tổ chức, cá nhân ở nƣớc ngoài đang sử dụng dụng đất bị Nhà nƣớc thu hồi đất (gọi chung là ngƣời bị thu hồi đất)
- Ngƣời bị thu hồi đất là đối tƣợng nằm trong quy định đƣợc bồi thƣờng sẽ đƣợc bồi thƣờng về đất và tài sản gắn liền với đất (những trƣờng hợp khác chỉ đƣợc xem xét hỗ trợ và tái định cƣ).
- Nhà nƣớc khuyến khích những ngƣời có đất, tài sản gắn liền với đất thuộc phạm vi thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng hoặc vì mục đích phát triển kinh tế tự nguyện hiến, tặng một phần hoặc toàn bộ đất, tài sản cho Nhà nƣớc.
(ii) Chủ thể tham gia đền bù giải phóng mặt bằng\
Chủ thể tham gia bồi thƣờng bao gồm cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền và chủ đầu tƣ. Trong đó việc thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phòng an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng hoặc mục đích phát triển kinh tế thì Nhà nƣớc sẽ là chủ thể đứng ra để bồi thƣờng, còn đối với các dự án nhỏ lẻ sản xuất kinh doanh phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã đƣợc xét duyệt thì nhà nƣớc không thu hồi đất, vì vậy việc bồi thƣờng sẽ không đƣợc Nhà nƣớc thực hiện mà chủ đầu tƣ và ngƣời sử dụng đất sẽ thoả thuận với nhau theo hình thức chuyển nhƣợng, cho thuê, góp vốn bằng quyền sử dụng đất.
Trƣờng hợp do cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền bồi thƣờng: cơ quan Nhà nƣớc thu hồi đất sẽ tiến hành bồi thƣờng (cụ thể là UBND tỉnh, thành và UBND huyện, thị), việc bồi thƣờng sẽ căn cứ vào tình hình thực tế ở địa phƣơng mà Ủy ban nhân dân cấp tỉnh sẽ giao việc bồi thƣờng cho Hội đồng bồi thƣờng cấp huyện hay Tổ chức phát triển quỹ đất thực hiện.
+ Nếu các bên đạt đƣợc thống nhất Hội đồng bồi thƣờng sẽ gửi biên bản xác nhận phƣơng án bồi thƣờng cho chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp có thẩm quyền phê duyệt, sau đó phƣơng án bồi thƣờng sẽ đƣợc niêm yết công khai tại trụ sở Ủy ban nhân dân cấp xã để ngƣời bị thu hồi đất rà soát và có ý kiến cuối cùng.
+ Nếu trong quá trình thoả thuận mà các bên không đạt đƣợc sự thống nhất thì Hội đồng giải phóng mặt bằng sẽ yêu cầu các cơ quan quản lý, nhà đầu tƣ hoặc nhà tƣ vấn xem xét lại phƣơng án bồi thƣờng. Nếu xét thấy vấn đề nào chƣa phù hợp, chƣa công bằng thì Hội đồng bồi thƣờng sẽ trình Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện quyết định phê duyệt bổ sung hoặc điều chỉnh, nhƣng xét thấy đề xuất là đúng đắn mà ngƣời sử dụng đất vẫn cố tình không thực hiện, Hội đồng bồi thƣờng sẽ trình cơ quan có thẩm quyền tiến hành biện pháp cƣỡng chế đo đạc, kiểm kê tài sản để làm căn cứ cho việc bồi thƣờng.
1.2.2.3. Nguyên tắc và điều kiện đền bù
(i) Nguyên tắc đền bù
+ Nguyên tắc dân chủ, công bằng, công khai
Nguyên tắc này đòi hỏi việc thực hiện chính sách đền bù GPMB phải đảm bảo:
Tính dân chủ, tức là phải có sự tham gia của chủ đầu tƣ và đại diện của những hộ gia đình có đất bị thu hồi trong việc thẩm tra và xét duyệt phƣơng án bồi thƣờng;
Tính công bằng, tức là trong cùng một thời điểm, theo yêu cầu tiến độ giải phóng mặt, vị trí nhƣ nhau thì đƣợc bồi thƣờng nhƣ nhau.
Tính công khai, tức là niêm yết công khai phƣơng án đền bù tại trụ sở UBND cấp xã và tại các điểm sinh hoạt khu dân cƣ, cá nhân ngƣời bị thu hồi đất và ngƣời có liên quan tham gia ý kiến.
+ Nguyên tắc đảm bảo hài hoà lợi ích của Nhà nước, lợi ích của người sử dụng đất và của chủ đầu tư
Nguyên tắc này đòi hỏi việc thực hiện chính sách đền bù GPMB phải giải quyết hài hòa mối quan hệ lợi ích giữa Nhà nƣớc, ngƣời bị thu hồi đất, và nhà đầu tƣ. Có nhƣ vậy thì Nhà nƣớc mới có đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế; còn nhà đầu tƣ thì có cơ hội để kinh doanh, và ngƣời dân thì đƣợc đảm bảo đền bù thỏa đáng, không gây thiệt hại cho nhau.
(ii) Điều kiện để được đền bù
Ngƣời bị thu hồi đất nếu thỏa mãn các điều kiện của luật định thì sẽ đƣợc đền bù thiệt hại, trong đó các đối tƣợng khác nhau sẽ có những điều kiện quy định khác nhau. Cụ thể:
Đối với hộ gia đình, cá nhân, nếu có những loại giấy tờ chứng minh nguồn gốc đất (giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; quyết định giao đất của cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền) thì sẽ đƣợc đền bù căn cứ vào những giấy tờ hợp pháp đó. Nếu hộ gia đình, cá nhân không có các loại giấy tờ trên thì có thể đƣợc đền bù hoặc không đƣợc đền bù. Cụ thể là, hộ gia đình, cá nhân không có hai loại giấy tờ trên nhƣng đất họ đang sử dụng ổn định, không có tranh chấp thì vẫn đƣợc đền bù nếu có một trong những loại giấy tờ sau: 1) Giấy tờ về quyền đƣợc sử dụng đất trƣớc ngày 15 tháng 10 năm 1993 do cơ quan có thẩm quyền cấp; 2) Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (QSDĐ) tạm thời đƣợc cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền cấp hoặc có tên trong sổ đăng ký ruộng đất, sổ địa chính; 3) giấy tờ hợp pháp về thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất hoặc tài sản gắn liền với đất, giấy tờ giao nhà tình nghĩa gắn liền với đất; 4) Giấy chuyển nhƣợng quyền sử dụng đất, mua bán nhà ở gắn liền với đất ở trƣớc ngày 15/10/1993, nay đƣợc Ủy ban nhân cấp xã xác nhận là đất sử dụng trƣớc ngày 15/10/1993; 5) Giấy tờ về thanh lý, hóa giá nhà ở, mua nhà ở gắn liền với đất ở theo quy định của pháp luật…
Đối với tổ chức, cộng đồng dân cƣ thì điều kiện đền bù sẽ khác nhau, bởi mục đích sử dụng đất (SDĐ) khác nhau: tổ chức thì SDĐ Nhà nƣớc giao để sản xuất kinh doanh, có thu tiền sử dụng đất mà tiền sử dụng đất đã nộp không có nguồn gốc từ ngân sách nhà nƣớc, hoặc đất chuyển nhƣợng của ngƣời sử dụng đất hợp pháp mà tiền trả cho việc chuyển nhƣợng không có nguồn từ ngân sách nhà nƣớc thì đƣợc đền bù. Còn cộng đồng dân cƣ là để bảo tồn phong tục tập quán (xây dựng các công trình đình, đền, chùa, miếu, am, từ đƣờng, nhà thờ họ) đƣợc xác nhận là đất sử dụng chung cho cộng đồng và không có tranh chấp sẽ đƣợc đền bù.
1.2.2.4. Nội dung thực hiện chính sách đền bù trong giải phóng mặt bằng ở cấp quận, huyện
(i) Xây dựng kế hoạch triển khai chính sách
Các cơ quan thực thi chính sách, căn cứ vào nhiệm vụ cấp trên giao để xây dựng kế hoạch triển khai, đƣa chính sách vào thực tế. Tức là xây dựng các phƣơng hƣớng và biện pháp thực thi cụ thể của cơ quan mình và trình cấp trên thông qua. Ở đây, các cơ quan thực thi phải lập kế hoạch tác nghiệp để chuẩn bị triển khai chính sách, trong đó phải xác định rõ ràng: Thời gian và mục tiêu cụ thể cho từng giai đoạn thực thi; Danh mục các công việc cần phải thực hiện; Phân bổ các nguồn lực để thực hiện từng mục tiêu cụ thể của chính sách trong từng giai đoạn; và Tổ chức tập huấn cho các cán bộ công chức làm công tác giải phóng mặt bằng, quản lý dự án, địa chính và ngƣời dân bị thu hồi đất.
Sau khi dự án đƣợc cấp có thẩm quyền chấp nhận địa điểm hoặc phê duyệt kết quả lựa chọn chủ đầu tƣ dự án có sử dụng đất, hoặc phê duyệt chủ trƣơng, dự án đầu tƣ có sử dụng vốn ngân sách (trong đó đã xác định địa điểm, diện tích đất sử dụng) và hoàn thành xác định ranh giới khu đất thu hồi ngoài thực địa, Ủy ban nhân dân Quận, Huyện ban hành quyết định thành lập:
- Hội đồng đền bù giải phóng mặt bằng quận, huyện: Hội đồng này có chức năng chỉ đạo chủ dự án và ngƣời đang sử dụng đất bị thu hồi thực hiện việc giao và nhận đất theo quyết định của Thành phố đúng pháp luật qui định.
Hội đồng đền bù giải phóng mặt bằng quận, huyện do Chủ tịch (hoặc Phó chủ tịch) UBND quận, huyện làm Chủ tịch. Các thành viên của Hội đồng gồm: chủ đầu tƣ, đại diện các ngành, các cấp của quận huyện do Chủ tịch UBND quận, huyện ra quyết định thành lập, đại diện những ngƣời đƣợc đền bù (từ 1 đến 2 ngƣời) do UBND và mặt trận tổ quốc xã, phƣờng, thị trấn giới thiệu.
Hội đồng này có nhiệm vụ xây dựng, tổ chức thực hiện phƣơng án giải phóng mặt bằng của từng dự án; đồng thời tổ chức điều tra giải phóng mặt bằng ngay sau khi có dự án đầu tƣ đƣợc phê duyệt, lập phƣơng án đền bù giải phóng mặt bằng trên cơ sở có đủ các hồ sơ qui định.
- Ban hành các văn bản cần thiết
Để triển khai sâu rộng chính sách đền bù GPMB đến tận ngƣời dân một cách hiệu quả nhất, chính quyền quận, huyện phải ban hành một số văn bản cần thiết theo phân cấp chức năng của mình. Trong đó có: Các văn bản chấp thuận đầu tƣ của các cấp có thẩm quyền; Hồ sơ dự án đầu tƣ đƣợc phê duyệt; Kế hoạch sử dụng đất đƣợc phê duyệt (kèm theo các loại bản vẽ: chỉ giới đƣờng đỏ, quy hoạch tổng mặt bằng 1/500 … ; Biên bản bàn giao mốc giới ngoài thực địa; Các văn bản của cấp có thẩm quyền về việc bố trí vốn và quỹ tái định cƣ của dự án; Hợp đồng kinh tế giữa chủ đầu tƣ dự án với tổ chức làm nhiệm vụ bồi thƣờng GPMB.
Sau khi ban hành Quyết định thành lập Hội đồng bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ và Tổ công tác GPMB, đơn vị trực tiếp làm nhiệm vụ bồi thƣờng, giải phóng mặt bằng có trách nhiệm lập dự toán chi phí tổ chức thực hiện bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ trình cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. Việc phân bổ và sử dụng chi phí tổ chức thực hiện bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ của từng dự án thực hiện theo quy định của pháp luật.
(ii) Phổ biến, tuyên truyền chính sách
Công tác phổ biến và tuyên truyền chính sách đền bù GPMB là khâu then chốt, có vai trò nâng cao nhận thức và ý thức của ngƣời dân, nhất là đối với ngƣời có đất bị thu hồi. Vì vậy, công tác phổ biến, tuyên truyền phải đi trƣớc một bƣớc để làm sao trƣớc khi thu hồi đất ngƣời đang sử dụng đất phải đƣợc biết về lý do thu hồi, thời gian, kế hoạch di chuyển, và phƣơng án đền bù thiệt hại.
Việc tuyên truyền đƣợc thực hiện bằng nhiều hình thức. Đối tƣợng tuyên truyền là toàn thể cán bộ đảng viên, nhân dân, đến từng thôn xóm, đến từng tổ dân phố khu dân cƣ. Nội dung tuyên truyền là những vấn đề liên quan đến chính sách giải phóng mặt bằng, nhƣ: nhu cầu sử dụng đất, cơ cấu lại quỹ đất phục vụ cho sự nghiệp phát triển kinh tế của địa phƣơng, hiểu đƣợc chủ trƣơng, đƣờng lối, chính sách pháp luật của Nhà nƣớc và ý nghĩa, sự cần thiết phải thu hồi đất để thực hiện các công trình phát triển kinh tế- xã hội, an ninh quốc phòng.
Công tác tuyên truyền phải tập trung vào phổ biến chủ trƣơng của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nƣớc, của địa phƣơng về thu hồi đất khi thực hiện dự án, để ngƣời dân hiểu đúng, hiểu đầy đủ về mục đích ý nghĩa, tầm quan trọng, quyền lợi của mình khi dự án đƣợc thực hiện. Việc tuyên truyền, vận động, thuyết phục đƣợc thực hiện bằng nhiều hình thức khác nhau.
Tại mỗi địa phƣơng đều xây dựng đội ngũ báo cáo viên, tuyên truyền viên, tổ tuyên truyền, vận động có kiến thức pháp luật, làm nòng cốt cho công tác tuyên truyền, thực hiện việc bồi thƣờng, giải phóng mặt bằng, phát hành các loại tài liệu tuyên truyền gọn nhẹ, dễ dọc, dễ hiểu tới tận tay ngƣời dân ở những khu vực triển khai dự án.
Các chủ đầu tƣ cũng tham gia tuyên truyền cho ngƣời dân bị thu hồi đất, bằng cách kết hợp chặt chẽ ngay từ đầu với chính quyền địa phƣơng và tổ
chức làm công tác bồi thƣờng, tổ chức tƣ vấn thực hiện đầy đủ quy trình công khai, minh bạch. Làm nhƣ vậy sẽ hạn chế đƣợc đến mức thấp nhất những thắc mắc, khiếu kiện của ngƣời có đất bị thu hồi.
Về phía ngƣời dân có đất bị thu hồi sẽ đƣợc tuyên truyền để thấy rõ lợi ích chung của việc giải phóng mặt bằng mà chấp nhận, hợp tác với cơ quan chức năng thực hiện việc di dời ra khỏi vùng quy hoạch. Nếu ngƣời dân đồng thuận với chính sách, pháp luật của Nhà nƣớc về bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ thì công tác giải phóng mặt bằng sẽ đƣợc triển khai nhanh chóng.
(iii) Phân công, phối hợp thực hiện chính sách
Để việc triển khai thực hiện chính sách đền bù đạt kết quả tốt, các bên có trách nhiệm đền bù phải phối hợp với nhau, phân công nhiệm vụ rõ ràng. Trong đó:
* Tổ chức Đảng và đoàn thể:
- Các cấp ủy Đảng có trách nhiệm tổ chức triển khai quán triệt luật và các văn bản dƣới luật của Trung ƣơng và địa phƣơng về đất đai.
- Các tổ chức đoàn thể tuyên truyền giáo dục các hội viên, đoàn viên, tổ chức vận động thực hiện chính sách pháp luật đất đai.
* UBND quận (huyện):
+ Thực hiện việc chỉ đạo, tổ chức, tuyên truyền, vận động mọi tổ chức, cá nhân về chính sách bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ và thực hiện GPMB theo đúng quyết định thu hồi đất của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền.