Cỏc yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức kiểm toỏn ngõn sỏch bộ, ngành

1.2 Những vấn đề cơ bản về tổ chức kiểm toỏn ngõn sỏch bộ, ngành

1.2.6 Cỏc yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức kiểm toỏn ngõn sỏch bộ, ngành

1.2.6.1 Cỏc yếu tố khỏch quan:

1.2.6.1.1 Đặc điểm, quy mụ và tớnh chất hoạt động của cỏc bộ, ngành

Bộ, ngành là cỏch gọi khỏc của cỏc bộ, cơ quan ngang bộ. Theo quy định của phỏp luật bộ, cơ quan ngang bộ là cơ quan của Chớnh phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về ngành hoặc lĩnh vực được giao trong phạm vi cả nước; quản lý nhà nước về dịch vụ cụng trong ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của bộ, ngành đú.

Chức năng, nhiệm vụ của từng bộ, ngành quyết định quy mụ, tớnh chất hoạt động của bộ ngành đú, nhưng cỏc bộ, ngành đều cú đặc điểm chung là:

Hoạt động quản lý nhà nước của cỏc bộ, ngành cú phạm vi rộng (cả nước): cỏc đơn vị thuộc cỏc ngành nghề khỏc nhau nằm trờn cỏc địa bàn lónh thổ khỏc nhau đều chịu sự quản lý nhà nước theo ngành của cỏc bộ (TW).

25

Hoạt động quản lý nhà nước của bộ, ngành mang tớnh quyền lực nhà nước thụng qua cỏc việc ban hành cỏc văn bản quy phạm phỏp luật và cỏc quyết định hành chớnh.

Đặc điểm, quy mụ và tớnh chất hoạt động của cỏc bộ ngành là nhõn tố chi phối quy mụ ngõn sỏch và cỏc cơ chế phõn cấp quản lý ngõn sỏch của bộ ngành. Mỗi bộ, ngành hoạt động ở một hoặc một số lĩnh vực nhất định cú đặc điểm, quy mụ, và tớnh chất hoạt động riờng nú đũi hỏi một lượng ngõn sỏch nhất định để duy trỡ hoạt động, đồng thời với cỏc cơ chế tài chớnh, ngõn sỏch, cũng như phõn cấp quản lý phự hợp. Cỏc bộ, ngành đều hoạt động dựa vào kinh phớ NSNN, gồm: kinh phớ duy trỡ hoạt động bộ mỏy và kinh phớ thực hiện những nhiệm vụ thuộc lĩnh vực mà bộ, ngành đú đảm nhiệm.

Kinh phớ duy trỡ hoạt động bộ mỏy gồm chi đầu tư (như xõy dựng, sửa chữa lớn trụ sở, đầu tư CSHT thụng tin...) và chi thường xuyờn để duy trỡ hoạt động bộ mỏy (chi hành chớnh, chi nghiờn cứu khoa học...). Đối với kinh phớ duy trỡ hoạt động bộ mỏy của cỏc bộ, ngành tuy cú khỏc nhau về quy mụ và cỏch thức tổ chức quản lý riờng của từng bộ, ngành, nhưng cơ bản đều bị chi phối bởi cỏc cơ chế quản lý chung của nhà nước.

Kinh phớ thực hiện những nhiệm vụ thuộc lĩnh vực do cỏc bộ, ngành đảm nhiệm như chi sự nghiệp kinh tế, sự nghiệp y tế, sự nghiệp đào tạo... rất khỏc nhau khụng chỉ về quy mụ, cỏch thức tổ chức quản lý của bộ ngành đú mà cũn bị chi phối bởi cỏc cơ chế quản lý riờng của nhà nước đối với lĩnh vực đú.

1.2.6.1.2. Cơ cấu tổ chức bộ mỏy và phõn cấp ngõn sỏch bộ, ngành 1.2.6.1.2.1 Cơ cấu tổ chức bộ mỏy của bộ, ngành

Một cơ cấu tổ chức hợp lý xỏc định rừ quyền và nhiệm vụ của cỏc bộ phận trong hoạt động, bảo đảm khụng bị chồng chộo và cú sự kiểm soỏt lẫn nhau một cỏch hợp lý giữa cỏc bộ phận sẽ gúp phần tạo ra mụi trường thuận lợi và bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của hoạt động.

Theo quy định của phỏp luật hiện hành (Nghị định 36/2012/NĐ-CP ngày 18/4/2012 của Chớnh phủ về việc quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ), cơ cấu tổ chức của bộ gồm:

26

(1) Cỏc tổ chức giỳp Bộ trưởng quản lý nhà nước gồm:

a) Vụ: Vụ được thành lập để giỳp Bộ trưởng thực hiện chức năng tham mưu, tổng hợp quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực. Việc thành lập Vụ theo hướng một Vụ được giao nhiều việc cú mối quan hệ liờn thụng với nhau, nhưng một việc khụng giao cho nhiều Vụ trong cựng cơ cấu tổ chức của Bộ.

b) Văn phũng: Văn phũng Bộ thực hiện chức năng giỳp Bộ trưởng theo dõi, đụn đốc cỏc tổ chức, cơ quan, đơn vị trực thuộc thực hiện chương trỡnh, kế hoạch cụng tỏc của Bộ; tổng hợp tỡnh hỡnh thực hiện chương trỡnh, kế hoạch cụng tỏc của Bộ.

c) Thanh tra: Thanh tra Bộ được thành lập để giỳp Bộ trưởng thực hiện chức năng thanh tra hành chớnh và thanh tra chuyờn ngành thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ theo quy định của phỏp luật về thanh tra.

d) Tổng cục và tương đương: được thành lập để giỳp Bộ trưởng quản lý nhà nước chuyờn sõu, ổn định và thực thi nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực lớn, phức tạp khụng phõn cấp hoặc phõn cấp hạn chế cho địa phương thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ.

Tổng cục được tổ chức và quản lý theo hệ thống ngành dọc (cú cỏc cục trực thuộc đặt ở địa phương) hoặc cú cục quản lý chuyờn ngành trực thuộc được quy định tại quyết định thành lập và quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của tổng cục. Tổng cục cú tư cỏch phỏp nhõn, cú tài khoản và con dấu riờng;

e) Cục được thành lập để tham mưu giỳp Bộ trưởng quản lý nhà nước chuyờn sõu, ổn định và thực thi nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ. Cục cú tư cỏch phỏp nhõn, cú tài khoản và con dấu riờng.

g) Cơ quan đại diện của Bộ ở địa phương và ở nước ngoài. (2). Cỏc tổ chức sự nghiệp nhà nước trực thuộc Bộ, gồm:

Cỏc tổ chức sự nghiệp phục vụ quản lý nhà nước và bỏo, tạp chớ, cơ sở đào tạo, bồi dưỡng cỏn bộ, cụng chức của Bộ. Tổ chức sự nghiệp nhà nước khụng cú chức năng quản lý nhà nước.

27

Tổ chức sự nghiệp nhà nước được tự chủ và tự chịu trỏch nhiệm về nhiệm vụ, tổ chức bộ mỏy, biờn chế và tài chớnh theo quy định của phỏp luật và chịu sự quản lý nhà nước của cỏc Bộ chức năng theo từng ngành, lĩnh vực. Tổ chức sự nghiệp nhà nước cú tư cỏch phỏp nhõn, con dấu và tài khoản riờng.

1.2.6.1.2.2 Về phõn cấp ngõn sỏch bộ, ngành

Như trờn đó phõn tớch yếu tố cú tỏc động trực tiếp đến phõn cấp quản lý NSNN là cơ cấu tổ chức bộ mỏy của bộ, ngành; mối quan hệ giữa cỏc đơn vị trực thuộc (cỏc bộ phận cấu thành) của bộ, ngành đú.

Bộ, ngành là đơn vị trực tiếp nhận dự toỏn ngõn sỏch hàng năm do Thủ tướng Chớnh phủ giao, thực hiện phõn bổ, giao dự toỏn ngõn sỏch cho cỏc đơn vị cấp dưới trực thuộc. Trong vai trũ này bộ, ngành được gọi là đơn vị dự toỏn cấp I của TW, cú nhiệm vụ, quyền hạn: Tổ chức lập dự toỏn thu, chi ngõn sỏch thuộc phạm vi quản lý, thực hiện phõn bổ dự toỏn ngõn sỏch được Chớnh phủ giao cho cỏc đơn vị trực thuộc và điều chỉnh phõn bổ dự toỏn theo thẩm quyền; Tổ chức thực hiện dự toỏn thu, chi ngõn sỏch được giao; nộp đầy đủ, đỳng hạn cỏc khoản phải nộp ngõn sỏch theo quy định của phỏp luật; chi đỳng chế độ, đỳng mục đớch, đỳng đối tượng và tiết kiệm; quản lý, sử dụng tài sản của Nhà nước đối với cỏc đơn vị trực thuộc theo đỳng chế độ quy định; Hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện thu, chi ngõn sỏch đối với cỏc đơn vị trực thuộc. Vai trũ của đơn vị dự toỏn cấp I thường được Bộ trưởng giao cho 1 vụ (thường là Vụ Kế hoạch Tài chớnh) thực hiện.

Đơn vị dự toỏn cấp II là đơn vị cấp dưới đơn vị dự toỏn cấp I, được đơn vị dự toỏn cấp I giao dự toỏn và phõn bổ dự toỏn được giao cho đơn vị dự toỏn cấp III (trường hợp được ủy quyền của đơn vị dự toỏn cấp I). Cỏc đơn vị dự toỏn cấp II như: tổng cục, cục...

Đơn vị dự toỏn cấp III là đơn vị trực tiếp sử dụng ngõn sỏch (đơn vị sử dụng NSNN), được đơn vị dự toỏn cấp I hoặc cấp II giao dự toỏn ngõn sỏch. Cỏc đơn vị dự toỏn cấp III cú thể là cỏc đơn vị hành chớnh nhà nước hoặc là cỏc đơn vị sự nghiệp.

28

1.2.6.1.3. Cơ chế, chớnh sỏch quản lý kinh tế, tài chớnh và kế toỏn của bộ, ngành

Bất cứ một cơ quan, tổ chức nhà nước nào cũng tồn tại và hoạt động đều dựa trờn cơ sở phỏp lý được xỏc lập tại cỏc văn bản phỏp lý quy định địa vị phỏp lý, chức năng nhiệm vụ, cơ chế hoạt động và cỏc văn bản phỏp lý quy định về cơ chế, chớnh sỏch quản lý kinh tế, tài chớnh và kế toỏn.

Cơ chế, chớnh sỏch quản lý kinh tế, tài chớnh và kế toỏn do cỏc cơ quan nhà nước cú thẩm quyền ban hành dưới hỡnh thức luật, phỏp lệnh, nghị định, quyết định của Thủ tướng Chớnh phủ, thụng tư, quyết định của Bộ trưởng. Cần lưu ý cỏc cơ chế, chớnh sỏch quản lý kinh tế, tài chớnh và kế toỏn do bộ, ngành ban hành theo thẩm quyền về quản lý nhà nước theo ngành hoặc lĩnh vực quy định đối với cỏc cỏc bộ ngành liờn quan, trong đú cú thể cú cả bộ, ngành ban hành văn bản. Cú nhiều cỏch phõn loại cơ chế, chớnh sỏch quản lý kinh tế, tài chớnh và kế toỏn của bộ, ngành.

(1) Theo thẩm quyền ban hành, cú cỏc cơ chế, chớnh sỏch quản lý kinh tế, tài chớnh do Quốc hội và Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành (luật, phỏp lệnh, nghị quyết); văn bản do Chớnh phủ, Thủ tướng Chớnh phủ ban hành (nghị định, nghị quyết, quyết định, chỉ thị); văn bản do bộ, ngành ban hành (thụng tư, quyết định, chỉ thị);

(2) Theo ngành nghề hoặc theo lĩnh vực quản lý, cú cỏc cơ chế, chớnh sỏch quản lý kinh tế, tài chớnh theo từng ngành nghề hoặc lĩnh vực, như cỏc văn bản quy định cơ chế kinh tế, tài chớnh của cỏc ngành nghề, hoặc cỏc văn bản quy định về chế độ kế toỏn (lĩnh vực kế toỏn)...

(3) Theo phạm vi điều chỉnh, cú cỏc cơ chế, chớnh sỏch quản lý kinh tế, tài chớnh chung, và cỏc cơ chế, chớnh sỏch quản lý kinh tế, tài chớnh mang tớnh đặc thự. Cỏc cơ chế, chớnh sỏch quản lý kinh tế, tài chớnh chung là cỏc quy định cho nhiều bộ, ngành phải thực hiện; cỏc cơ chế, chớnh sỏch quản lý kinh tế, tài chớnh mang tớnh đặc thự là cỏc quy định cho một bộ, ngành thực hiện.

Để hoạt động của đơn vị tuõn thủ đầy đủ, đỳng cỏc quy định của nhà nước, thỡ đơn vị phải thiết lập và ban hành được cỏc cơ chế quản lý kinh tế, tài

29

chớnh kế toỏn phự hợp với cỏc cơ chế, chớnh sỏch quản lý kinh tế, tài chớnh của nhà nước. Cỏc quy định này cụ thể hoỏ những quy định về tài chớnh, kế toỏn của Nhà nước mà đơn vị phải tuõn thủ phự hợp với những đặc điểm và điều kiện cụ thể tại đơn vị, đồng thời cũng là hướng dẫn cỏc bộ phận liờn quan thực hiện. Cỏc cơ chế, chớnh sỏch quản lý kinh tế, tài chớnh này được bộ, ngành ban hành dưới hỡnh thức cỏc văn bản hướng dẫn như: quyết định ban hành cỏc quy chế quản lý tài chớnh, ngõn sỏch (quy chế chi tiờu nội bộ, quy chế quản lý tài sản nhà nước...), hoặc cụng văn hướng dẫn cỏc chế độ tài chớnh, ngõn sỏch...

Ta cú thể chia cỏc văn bản do bộ, ngành ban hành nhằm cụ thể hoỏ những quy định về tài chớnh, kế toỏn của Nhà nước thành 2 loại:

(1) Loại văn bản bắt buộc phải ban hành: bộ, ngành phải ban hành văn bản loại này để quy định và hướng dẫn cỏc đơn vị trực thuộc thực hiện; do tại cỏc văn bản phỏp luật của của cấp cú thẩm quyền chỉ quy định chớnh sỏch, chế độ mang tớnh chất khung, đồng thời quy định cỏc bộ, ngành cú trỏch nhiệm quy định cụ thể.

(2) Loại văn bản khụng bắt buộc phải ban hành: bộ, ngành cú thể ban hành hoặc khụng ban hành loại văn bản này. Những văn bản của cấp cú thẩm quyền quy định cơ chế, chớnh sỏch tài chớnh, kế toỏn cụ thể và tại cỏc văn bản này khụng quy định cỏc bộ, ngành phải cú văn bản hướng dẫn thờm; thỡ bộ ngành cú thể chỉ ban hành văn bản hướng dẫn khi thấy cần thiết.

Cỏc quy định về cơ chế, chớnh sỏch quản lý kinh tế, tài chớnh và kế toỏn là những căn cứ phỏp lý cơ bản cho hoạt động quản lý và căn cứ kiểm soỏt nội bộ của đơn vị, đồng thời cũng là căn cứ kiểm soỏt đối với cỏc cơ quan hữu quan.

1.2.6.2. Yếu tố chủ quan -Năng lực của KTNN trong việc tổ chức kiểm toỏn ngõn sỏch bộ, ngành

Xuất phỏt từ yờu cầu cú tớnh nguyờn tắc đú là vốn và tài sản nhà nước cú nguồn gốc từ ngõn sỏch, thuộc quyền chủ sở hữu của Nhà nước phải đảm bảo được sử dụng và quản lý theo mục đớch và yờu cầu của nhà nước, gắn với hoạt động của bộ mỏy nhà nước. Nờn mục đớch hoạt động của KTNN, đú là: gúp phần phõn bổ, quản lý, sử dụng cỏc nguồn lực tài chớnh nhà nước và tài sản cụng

30

một cỏch hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả; phục vụ việc kiểm tra, giỏm sỏt của Nhà nước trong quản lý, sử dụng ngõn sỏch, tiền và tài sản nhà nước; gúp phần thực hành tiết kiệm, phỏt hiện và ngăn ngừa cỏc hành vi tiờu cực, tham nhũng, lóng phớ cụng quỹ quốc gia; đỏp ứng yờu cầu hội nhập quốc tế của đất nước và thực hiện chủ trương của Đảng về nõng cao hiệu lực phỏp lý và chất lượng KTNN như một cụng cụ kiểm tra tài chớnh cú hiệu quả của Nhà nước; thụng qua hoạt động, KTNN gúp phần xõy dựng nền kinh tế thị trường và nhà nước phỏp quyền xó hội chủ nghĩa. Mục tiờu chiến lược phỏt triển là nõng cao năng lực hoạt động, hiệu lực phỏp lý, chất lượng và hiệu quả hoạt động của KTNN như một cụng cụ hữu hiệu của Nhà nước trong kiểm tra, giỏm sỏt quản lý và sử dụng ngõn sỏch, tiền và tài sản nhà nước; xõy dựng KTNN cú trỡnh độ chuyờn mụn cao, từng bước hiện đại, trở thành cơ quan kiểm tra tài chớnh cụng cú trỏch nhiệm và uy tớn, đỏp ứng yờu cầu của sự nghiệp cụng nghiệp húa, hiện đại húa đất nước, phự hợp với cỏc thụng lệ và chuẩn mực quốc tế.

Ngõn sỏch bộ, ngành với tư cỏch là bộ phận cấu thành của NSNN nờn việc kiểm toỏn để đỏnh giỏ tớnh tuõn thủ phỏp luật, tớnh kinh tế và tớnh hiệu lực của việc sử dụng ngõn sỏch, tiền và tài sản của nhà nước giao cho bộ, ngành quản lý và sử dụng cú vai trũ rất quan trọng trong việc thực hiện chức năng kiểm tra tài chớnh của cơ quan KTNN. Từ kết quả kiểm toỏn của mỗi cuộc kiểm toỏn núi chung và kiểm toỏn ngõn sỏch bộ, ngành núi riờng, KTNN đó cú được vị trớ, vai trũ cung cấp cỏc thụng tin đảm bảo khỏch quan, tin cậy cho cơ quan quản lý nhà nước và của cụng chỳng.