2.2 Đỏnh giỏ thực trạng tổ chức cụng tỏc kiểm toỏn ngõn sỏch bộ, ngành của
2.2.3. Quy trỡnh kiểm toỏn ngõn sỏch bộ, ngành
Hiện tại cỏc chế độ chớnh sỏch tài chớnh điều chỉnh đến hoạt động ngõn sỏch bộ, ngành đú cú nhiều thay đổi, sửa đổi và bổ sung. Tuy nhiờn, với việc ỏp dụng Luật NSNN cú những khú khăn bất cập là:
(1) Lập, thẩm tra, quyết định dự toỏn NSNN
Qỳa trỡnh lập dự toỏn NSNN ở nước ta hiện nay cũng khỏ phức tạp, thể hiện khụng chỉ ở việc “lồng ghộp giữa cỏc cấp ngõn sỏch”, “TW cõn đối thay NSĐP” mà cũng thể hiện ở nhiều cấp độ khỏc nhau nhiều bộ, ngành co kộo nguồn thu, nhiệm vụ chi để phục vụ lợi ớch cục bộ cho bộ, ngành mỡnh; dự toỏn lập phải trải qua nhiều đầu mối với cỏc thủ tục hành chớnh phức tạp. Điều này vừa gõy khú khăn cho cụng tỏc giỏm sỏt của Quốc hội, vừa tăng thờm mức độ cồng kềnh, quan liờu đối với cỏc đơn vị thụ hưởng NSNN. Hậu quả là kết quả và hiệu quả sử dụng NSNN khụng cao, ngay từ khi lập và quyết định dự toỏn.
Mặc dự quy trỡnh ngõn sỏch theo Luật NSNN đó mang lại nhiều thế mạnh, nhiều quyền tự chủ hơn cho từng cấp ngõn sỏch, nhưng vẫn cũng nhiều điểm bất cập cần khắc phục, cụ thể:
- Quyết định dự toỏn cũng trựng lắp, mang tớnh hỡnh thức, nguyờn nhõn của tỡnh trạng này là do hệ thống NSNN vẫn mang tớnh “lồng ghộp”, NSTW cõn đối thay NSĐP, cấp trờn vẫn can thiệp sõu xuống cấp dưới qua hầu hết cỏc khõu của chu trỡnh ngõn sỏch, như lập, duyệt, tổng hợp dự toỏn và phõn bổ ngõn sỏch… Tỡnh trạng đú đú hạn chế tớnh chủ động sỏng tạo của ngõn sỏch cấp dưới,
52
dẫn đến quỏ trỡnh thẩm tra, thảo luận và quyết định dự toỏn NSNN ở hầu hết cỏc bộ, ngành cũng mang tớnh hỡnh thức.
- Quy trỡnh ngõn sỏch cũng phức tạp, rườm rà, qua nhiều khõu, tốn nhiều thời gian và cụng sức, được thể hiện qua việc xõy dựng dự toỏn được tổng hợp qua nhiều cấp, cấp dưới “lồng ghộp” vào cấp trờn. Mặt khỏc tổng quỹ thời gian của quy trỡnh ngõn sỏch cũng ngắn, cấp dưới chỉ quyết định ngõn sỏch sau khi nhận được quyết định của cấp trờn. Do đú, thường khụng đủ thời gian cần thiết để đảm bảo quyền dõn chủ và chất lượng của dự toỏn ngõn sỏch.
(2) Chấp hành NSNN của cỏc bộ, ngành cũng cũng bộc lộ khỏ nhiều vấn đề bất cập, cũng bị động, do nguồn thu khụng cú hoặc khụng đỏng kể phải trụng chờ dự toỏn được giao. Ngoài ra cũng do thiếu những tiờu chuẩn, định mức chi ngõn sỏch và khụng phự hợp nờn thường khụng căn cứ vào nhu cầu chi tiờu cần thiết.
(3) Quyết toỏn cũng khỏ nhiều bất cập, trước hết do quy trỡnh phờ duyệt quyết toỏn cũng khỏ phức tạp, phiền phức. Mặt khỏc cũng do cú quỏ nhiều hệ thống cỏc cơ quan thanh tra, kiểm tra tiến hành theo cựng một nội dung, một sự việc… Việc tổ chức kiểm toỏn NSNN núi chung và tổ chức kiểm toỏn ngõn sỏch bộ, ngành núi riờng thời gian qua đú gúp phần tớch cực trong kết quả kiểm toỏn và chấn chỉnh cụng tỏc quản lý, điều hành ngõn sỏch của cỏc cấp. Tuy nhiờn, trước những thay đổi của cơ chế tài chớnh cựng sự phỏt triển và yờu cầu của cụng tỏc kiểm toỏn đặt ra thỡ quy trỡnh kiểm toỏn ngõn sỏch cũng những mặt hạn chế. Quy trỡnh kiểm toỏn NSNN hiện nay mới chỉ là những bước chung nhất, chưa được xỏc định cụ thể, rừ rệt và cũng thiếu nhiều nội dung quan trọng, như thiếu nội dung về tỡm hiểu hệ thống kiểm soỏt nội bộ làm cơ sở cho việc xỏc định trọng yếu, rủi ro kiểm toỏn. Những hạn chế của quy trỡnh đú phần nào gõy ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng kiểm toỏn, biểu hiện:
Đối với đơn vị dự toỏn cấp I, II: Quy trỡnh mới chỉ dừng lại ở mức độ định hướng, chưa nờu được những nội dung kiểm toỏn cụ thể trong chu trỡnh ngõn sỏch và chưa xỏc định được trọng yếu trong việc lựa chọn xỏc định phạm vi, đối tượng, mục tiờu kiểm toỏn cụ thể tại đơn vị dự toỏn cấp I, cỏc nội dung kiểm
53
toỏn tổng hợp tại đơn vị dự toỏn cấp II, mà cỏc nội dung này liờn quan trực tiếp đến chức năng, nhiệm vụ quản lý, điều hành ngõn sỏch của từng đơn vị theo quy định của Luật NSNN. Dẫn đến, trong quỏ trỡnh kiểm toỏn cỏc nội dung kiểm toỏn cũng như cỏc đỏnh giỏ nhận xột việc chấp hành cỏc chế độ về quản lý và điều hành ngõn sỏch cỏc cấp cũng khỏ nhiều hạn chế. Cỏc bỏo cỏo kiểm toỏn mới chỉ dừng lại ở mức độ phỏt hiện cỏc gian lận, sai sút trong quản lý và điều hành NSNN mà chưa đạt được mục tiờu kiểm tra, xỏc nhận độ tin cậy, tớnh trung thực và hợp lý của bỏo cỏo quyết toỏn ngõn sỏch cỏc cấp đồng thời xem xột, đỏnh giỏ tớnh kinh tế, hiệu quả trong việc sử dụng kinh phớ NSNN cỏc cấp;
Đối với cỏc đơn vị dự toỏn cấp III: Mặc dự quy trỡnh kiểm toỏn NSNN hiện tại đú đề cập đến cỏc nội dung kiểm toỏn cụ thể, như: Kiểm toỏn nhúm tài khoản bằng tiền, nhúm tài khoản nguyờn vật liệu, tài sản cố định.... Tuy nhiờn, khụng thiết kế theo hướng kiểm toỏn chi tiết từng loại hỡnh đơn vị; thiếu cỏc quy định cụ thể, phương phỏp tiếp cận, xỏc định rủi ro, trọng yếu đồng thời nội dung cơ bản nhất khi kiểm toỏn tại đơn vị thụ hưởng NSNN là kiểm toỏn tỡnh hỡnh kinh phớ và quyết toỏn kinh phớ thỡ lại chưa được đề cập nhiều, cụ thể, chi tiết trong nội dung kiểm toỏn.
Thực trạng cụng tỏc kiểm toỏn ngõn sỏch, bộ ngành TW tiếp cận theo cỏc bước của Quy trỡnh kiểm toỏn NSNN đó ban hành, bao gồm cỏc khõu như sau:
(1) Chuẩn bị kiểm toỏn
Thành lập tổ cụng tỏc để thu thập thụng tin.
Sau khi thu thập đầy đủ cỏc thụng tin cơ bản về đơn vị được kiểm toỏn, tổ cụng tỏc tổng hợp, phõn tớch cỏc số liệu đú thu thập được làm cơ sở cho việc xỏc định mục tiờu, nội dung, phạm vi kiểm toỏn và phương phỏp kiểm toỏn thớch hợp, lập bỏo cỏo kết quả khảo sỏt và lập kế hoạch kiểm toỏn. Bỏo cỏo kết quả khảo sỏt đú xỏc định nội dung kiểm toỏn và số lượng cỏc đơn vị được kiểm toỏn, thời gian kiểm toỏn, số lượng kiểm toỏn viờn. Những nội dung này mới thể hiện được những thụng tin ban đầu với những số liệu chưa qua phõn tớch, đỏnh giỏ để nhận diện chớnh xỏc bản chất cỏc nghiệp vụ kinh tế phỏt sinh. Để chuyển từ bỏo cỏo kết quả khảo sỏt thành kế hoạch kiểm toỏn, cần tiếp tục hoàn thiện:
54
Một là, Việc xỏc định cơ sở lựa chọn đối tượng được kiểm toỏn mới chỉ tớnh đến cỏc nhõn tố, như: đơn vị nào đú được kiểm toỏn năm trước, đơn vị nào sẽ được thanh tra hoặc kiểm tra và cỏc lĩnh vực, bộ phận được coi là rủi ro cao do những thay đổi của mụi trường chung mà chưa cú cơ chế trong quỏ trỡnh lập kế hoạch kiểm toỏn hàng năm để đảm bảo rằng cỏc hoạt động, rủi ro kiểm toỏn chớnh trong phạm vi của KTNN được kiểm toỏn trong một khoảng thời gian chấp nhận được đồng thời khụng cú bằng chứng là đó cú sự xem xột đến rủi ro, mối quan tõm của người dõn và giỏ trị hoạt động tài chớnh;
Hai là, Trong khõu khảo sỏt: KTV phải mở rộng phạm vi, nhất là đối với cỏc đơn vị dự toỏn trực thuộc để cú thờm thụng tin khỏch quan, trỏnh tỡnh trạng như hiện nay trong khõu khảo sỏt mới chỳ trọng thu thập thụng tin tại bộ, ngành;
chưa đỏnh giỏ cỏc loại rủi ro tiềm tàng theo cỏc cấp độ ở từng đơn vị được kiểm toỏn;
Ba là, Chưa nghiờn cứu và đỏnh giỏ một cỏch đầy đủ về hệ thống kiểm soỏt nội bộ làm cơ sở cho việc xỏc định phương phỏp kiểm toỏn thớch hợp cho từng cuộc kiểm toỏn, dẫn đến thiếu thống nhất trong toàn đoàn do mỗi tổ kiểm toỏn tự xỏc định lấy phương phỏp kiểm toỏn của mỡnh, chất lượng kiểm toỏn cú thể bị hạn chế, khụng tiết kiệm được chi phớ kiểm toỏn;
Bốn là, Chưa đỏnh giỏ tổng thể về mức trọng yếu và rủi ro kiểm toỏn;
chưa xỏc định mối quan hệ giữa đỏnh giỏ trọng yếu, rủi ro tiềm tàng và rủi ro
kiểm soỏt với quy mụ mẫu chọn để xỏc định mục tiờu, nội dung, phạm vi và lịch
trỡnh kiểm toỏn một cỏch phự hợp.Vỡ vậy, dễ dẫn đến rủi ro khi đưa ra ý kiến nhận xột, kết luận;
Năm là, Chưa chỳ trọng việc phõn tớch chọn mẫu cỏc đơn vị được kiểm toỏn, cỏc nội dung kiểm toỏn tổng hợp tại Vụ Kế hoạch Tài chớnh của cỏc Bộ, ngành;
Sỏu là, Thiếu dữ liệu thụng tin về tỡnh hỡnh quản lý, điều hành, thực hiện và quyết toỏn vốn đầu tư cỏc dự ỏn, cụng trỡnh. Dẫn đến chưa phõn tớch, đỏnh giỏ một cỏch đầy đủ cỏc thụng tin về việc lựa chọn dự ỏn đầu tư được kiểm toỏn cũng như khú khăn cho quỏ trỡnh thực hiện, kết luận và kiến nghị kiểm toỏn.
55
(2) Thực hiện kiểm toỏn
Tựy thuộc vào mục tiờu và phạm vi của cuộc kiểm toỏn để xỏc định số lượng KTV cần thiết cho cuộc kiểm toỏn.
Trong quỏ trỡnh kiểm toỏn, cỏc thành viờn đoàn kiểm toỏn ỏp dụng cỏc phương phỏp chuyờn mụn, nghiệp vụ kiểm toỏn để thu thập và đỏnh giỏ cỏc bằng chứng kiểm toỏn; kiểm tra, đối chiếu, xỏc nhận; điều tra đối với cỏc tổ chức, cỏ nhõn cú liờn quan đến hoạt động kiểm toỏn làm cơ sở cho cỏc ý kiến đỏnh giỏ, xỏc nhận, kết luận và kiến nghị về những nội dung đú kiểm toỏn. Tuy nhiờn quỏ trỡnh thực hiện kiểm toỏn cũng cú những điểm cần phải hoàn thiện, cụ thể:
Một là, Do chưa cú quy trỡnh kiểm toỏn chi tiết hoặc chương trỡnh kiểm
toỏn nờn trong quỏ trỡnh thực hiện kiểm toỏn, thu thập bằng chứng kiểm toỏn để đạt được mục tiờu kiểm toỏn, hầu hết cỏc KTV đều dựa vào kinh nghiệm bản thõn dẫn đến bằng chứng được thu thập cú thể bị chi phối bởi tớnh chủ quan, thiếu thận trọng.
Hai là, Thực tế cho thấy trong những năm qua, kế hoạch kiểm toỏn chi tiết của cỏc cuộc kiểm toỏn đú được xõy dựng và ỏp dụng trong cụng tỏc kiểm toỏn cũng nhiều bất cập, như: Tổ trưởng giao cho cỏc KTV trong tổ kiểm toỏn một số phần hành cụ thể; kế hoạch kiểm toỏn chi tiết cũng chung chung, khụng xỏc định trọng yếu, rủi ro kiểm toỏn; cụng tỏc lập kế hoạch kiểm toỏn chi tiết cũng chưa được quan tõm, chỳ trọng một cỏch thớch hợp.
Chớnh vỡ vậy, cần sớm cú định hướng quỏn triệt việc xõy dựng kế hoạch kiểm toỏn chi tiết phự hợp, thực sự là cụng cụ để thực hiện kiểm toỏn và cũng là tiờu chớ để đỏnh giỏ chất lượng của cuộc kiểm toỏn.
Ba là, Sự phối hợp giữa cỏc tổ trong đoàn kiểm toỏn hoặc phối hợp với cỏc chuyờn gia chưa được quỏn triệt hoặc chưa cú sự phối hợp chặt chẽ trong suốt quỏ trỡnh kiểm toỏn bỏo cỏo quyết toỏn ngõn sỏch bộ, ngành; chưa xỏc lập được cỏc mối quan hệ phối hợp giữa cỏc cơ quan thanh tra, kiểm tra với đoàn kiểm toỏn, nhất là chưa chỳ trọng đến cụng tỏc kiểm tra, soỏt xột chất lượng kiểm
56
toỏn. Những thiếu sút, hạn chế nờu trờn cần được nghiờn cứu để cú những giải phỏp khắc phục nhằm nõng cao hiệu lực và hiệu quả của hoạt động kiểm toỏn.
Bốn là, Cụng tỏc kiểm toỏn tổng hợp, đối chiếu số liệu cũn cú nhiều khú khăn và chưa được quan tõm đỳng mức cũng như trỡnh độ của đội ngũ KTV tham gia kiểm toỏn tổng hợp cũng nhiều hạn chế trong việc phõn tớch, đỏnh giỏ cỏc tài liệu, thụng tin của đơn vị được kiểm toỏn để cú những kết luận và kiến nghị kiểm toỏn phự hợp và xỏc đỏng.
(3) Lập và gửi bỏo cỏo kiểm toỏn
Bỏo cỏo kiểm toỏn phải ghi ra cỏc ý kiến đỏnh giỏ, xỏc nhận, kết luận và kiến nghị về những nội dung đú kiểm toỏn. Song bỏo cỏo cũng chưa đồng nhất về cỏch tiếp cận, đỏnh giỏ và cũng cú sự khỏc nhau nhiều về chất lượng viết bỏo cỏo, nội dung bỏo cỏo kiểm toỏn cũng mang tớnh liệt kờ, mụ tả, chưa đi sõu đỏnh giỏ, phõn tớch để nờu bật được bản chất của vấn đề, dẫn đến những kiến nghị nờu lờn thường chung chung, chưa sỏt với tỡnh hỡnh thực tế.
Mặc dự tiến hành kiểm toỏn bỏo cỏo quyết toỏn ngõn sỏch của bộ, ngành song bỏo cỏo kiểm toỏn cũng giới hạn trong phạm vi đỏnh giỏ, nhận xột và chỉ xỏc nhận số liệu tại cỏc đơn vị trực tiếp được kiểm toỏn mà chưa cú cỏc phương phỏp kiểm toỏn thớch hợp nhằm đi đến xỏc nhận tớnh trung thực, hợp lý tỡnh hỡnh quyết toỏn ngõn sỏch của bộ, ngành. Đõy là một hạn chế rất lớn trong việc xỏc nhận tỡnh hỡnh sử dụng ngõn sỏch cũng như điều hành ngõn sỏch của bộ, ngành và cần cú những biện phỏp nghiờn cứu hoàn thiện để khắc phục hạn chế này.
(4) Kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toỏn
Thủ trưởng cỏc đơn vị trực thuộc KTNN trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mỡnh tổ chức thu thập cỏc thụng tin liờn quan đến cỏc đơn vị được kiểm tra thực hiện kiến nghị kiểm toỏn trước khi tiến hành lập kế hoạch và thực hiện kiểm tra việc thực hiện kiến nghị kiểm toỏn.
57
Bảng 2.4 Kết quả thực hiện kiến nghị của KTNN trong cỏc năm 2007- 2012
Đvt: tỷ đồng
Nội dung Số kiến nghị Số thực hiện Tỷ lệ (%)
1 2 3 4 5=4/3
Kết quả thực hiện kiến nghị của KTNN trong năm
2008 (thực hiện kiểm toỏn năm 2007, niờn độ 2006)
1 Tăng thu NSNN ( thuế, phớ…) 2764 1566 56,66%
2 Thu hồi do chi sai chế độ 218 149 68,35%
3 Chuyển quyết toỏn năm sau 524 485 92,56%
4 Ghi thu -ghi chi NSNN 656 521 79,42%
5 Giảm cấp phỏt, giảm khỏc 502 417 83,07%
Kết quả thực hiện kiến nghị của KTNN trong năm
2009 ( thực hiện kiểm toỏn năm 2008, niờn độ 2007)
1 Tăng thu NSNN ( thuế, phớ…) 3626 1865 51,43%
2 Tăng thu khỏc NSNN 332 248 74,70%
3 Giảm chi kinh phớ thường xuyờn 1326 1218 91,86%
4 Giảm chi đầu tư xõy dưng 1282 350 27,30%
5 Xử lý nợ đọng, vay, tạm ứng, ghi thu -ghi chi 8684 5454 62,81%
6 Cỏc khoản phải nộp, hoàn trả và quản lý qua NSNN 2202 1684 76,48%
Kết quả thực hiện kiến nghị của KTNN trong năm
2010 ( thực hiện kiểm toỏn năm 2009, niờn độ 2008)
1 Tăng thu NSNN ( thuế, phớ…) 2733,9 1704,6 62,35%
2 Tăng thu khỏc NSNN 423,6 307,6 72,62%
3 Giảm chi kinh phớ thường xuyờn 1479,8 1319,6 89,17%
4 Giảm chi đầu tư xõy dưng 897,2 549,3 61,22%
5 Xử lý nợ đọng, vay, tạm ứng, ghi thu -ghi chi 5745,8 3635,9 63,28%
6 Cỏc khoản phải nộp, hoàn trả và quản lý qua NSNN 1981 1635,2 82,54%
Kết quả thực hiện kiến nghị của KTNN trong năm
2011 ( thực hiện kiểm toỏn năm 2010, niờn độ 2009)
1 Tăng thu NSNN ( thuế, phớ…) 2.209,1 1.182,2 68,9%
58
3 Giảm chi kinh phớ thường xuyờn 904 514,0 82,7%
4 Giảm chi đầu tư xõy dưng 1.292,1 780 56,9%
5 Xử lý nợ đọng, vay, tạm ứng, ghi thu -ghi chi 8.568,2 5.911,9 60,4%
6 Cỏc khoản phải nộp, hoàn trả và quản lý qua NSNN 3.258,1 2.743 69%
Kết quả thực hiện kiến nghị của KTNN trong năm
2012 ( thực hiện kiểm toỏn năm 2011, niờn độ 2010)
1 Tăng thu NSNN ( thuế, phớ…) 1.527,7 992,5 64,97%
2 Tăng thu khỏc NSNN 626,3 485,9 77,58%
3 Giảm chi kinh phớ thường xuyờn 948,6 608,2 64,12%
4 Giảm chi đầu tư xõy dưng 1.236,1 629,1 50,9%
5 Xử lý nợ đọng, vay, tạm ứng, ghi thu -ghi chi 15.285,6 11.366,2 74,36%
6
Cỏc khoản phải nộp, hoàn trả và quản lý qua
NSNN 1.596,6 1.116,8 69,95%
Nguồn: Bỏo cỏo kiểm toỏn quyết toỏn NSNN từ năm 2008 đến 2012, KTNN
Qua kiểm tra kết quả thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toỏn của KTNN, hầu hết cỏc bộ, ngành đó chỉ đạo và nghiờm tỳc thực hiện kết luận, kiến nghị của KTNN về chấn chỉnh cụng tỏc quản lý tài chớnh. Tuy nhiờn tỷ lệ thực hiện xử lý tài chớnh cỏc năm cũn thấp (Kết quả kiểm tra tỡnh hỡnh thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toỏn của KTNN năm 2008, 2009, 2010, 2011, 2012 về niờn độ ngõn