quan đến vốn ODA
Hiện nay, vấn đề đáng quan tâm nhất là việc phải bảo đảm công khai, minh bạch vốn ODA cùng với đó là trách nhiệm giải trình. Tại Nghị định 38/2013/NĐ-CP của Chính phủ mới chỉ mang tính nguyên tắc mà chƣa đƣợc cụ thể hóa vào quy trình ODA, dẫn đến chƣa ngăn chặn đƣợc tình trạng xin - cho, cò dự án, tiêu cực, tham nhũng. Tiếp nữa, hành lang pháp lý về ODA đã bộc lộ hai điểm yếu rất cơ bản sau: Quốc hội là cơ quan chịu trách nhiệm cao nhất về nợ công và ngƣời dân là chủ thể phải đóng thuế và là ngƣời trả nợ cuối cùng gần nhƣ đứng ngoài quy trình ODA. Các lĩnh vực ƣu tiên sử dụng ODA quá rộng, bao gồm hầu hết các lĩnh vực kinh tế - xã hội. Mặt khác, tại điều 7, khoản 9, Nghị định 38/2013/NĐ-CP, quy định lĩnh vực ƣu tiên sử dụng ODA và vốn vay ƣu đãi rất chung chung đại ý: "Một số lĩnh vực khác..." càng dẫn đến thực tế phân bổ ODA dàn trải, thiếu trọng tâm, trọng điểm, không tập trung cao cho đầu tƣ vào lĩnh vực mang tính đầu tàu, đồng thời không kích thích đƣợc nội lực, tạo tâm lý ỷ lại và không nỗ lực tìm kiếm các nguồn vốn khác.
Từ thực tế đó, cần ban hành văn bản có tính pháp lý cao hơn bằng cách luật hóa, đƣa ra những chế tài đủ mạnh để giảm thiểu các vi phạm trong quản lý và sử dụng ODA. Trong luật này cần quy định chặt chẽ tiêu chí chấp nhận vốn ODA; Công khai, minh bạch toàn bộ số vốn, công khai các dự án và quy trình phân bổ; Bắt buộc phải phản biện độc lập trƣớc khi quyết định; Quy định về trách nhiệm của Quốc hội, về quyền của ngƣời dân, báo chí, hiệp hội chuyên ngành trong quá trình quyết định và thực thi ODA. Không chỉ ban hành luật, Quốc hội cần tiến hành giám sát ODA, chỉ ra những khiếm khuyết trong chính sách, những nhóm lợi ích liên quan ở cả trong nƣớc và nƣớc tài trợ; phân tích những mặt lợi và bất lợi của ODA, từ đó đề xuất chiến lƣợc sử dụng có chọn lọc theo lộ trình giảm dần, tiến đến chấm dứt ODA.
Bởi sau khi chúng ta thoát khỏi nhóm nƣớc có thu nhập thấp thì ƣu đãi giảm đi, nhƣng điều kiện vay và trả nợ sẽ khắc nghiệt hơn.
3.2 Tăng cƣờng công tác theo dõi, đánh giá các chƣơng trình, dự án ODA.
Thực trạng hệ thống theo dõi và đánh giá ODA tại Việt Nam cho thấy, mỗi loại hình dự án có một cách thức tiến hành công tác theo dõi khác nhau.
- Các dự án hỗ trợ kỹ thuật thƣờng thu thập thông tin theo dõi thông qua báo cáo từ cấp dƣới hoặc từ các cuộc họp giao ban.
- Trong khi đó, các dự án đầu tƣ chủ yếu dựa vào các công ty tƣ vấn theo dõi, giám sát, một số dự án đƣợc hỗ trợ bằng phần mềm quản lý đƣợc thiết kế riêng cho dự án.
- Đối với các chƣơng trình, dự án hỗ trợ ngân sách trực tiếp, việc theo dõi thƣờng đƣợc dựa trên các cam kết chính sách hoặc kết quả đầu ra.
Có nhiều chuyển biến tích cực trong việc sử dụng thông tin theo dõi quá trình ra các quyết định trong quản lý và triển khai dự án. Tuy nhiên, tính sẵn sàng của hệ thống theo dõi tại các dự án còn thấp, dẫn tới hiện tƣợng mất nhiều thời gian để hệ thống theo dõi của dự án đi vào hoạt động. Phần lớn các bộ chịu trách nhiệm theo dõi dự án còn chƣa đƣợc trang bị các kỹ năng và kiến thức để có thể xây dựng và triển khai hệ thống theo dõi tại các dự án. Những khó khăn đối với công tác theo dõi và đánh giá hiện nay là việc thiếu chế tài để đảm bảo sự tuân thủ chế độ báo cáo của các dự án, hệ thống công cụ tin học hỗ trợ còn nhiều hạn chế, thiếu cán bộ có kiến thức chuyên môn về theo dõi và đánh giá.
Vì vậy, để hoàn thiện hệ thống theo dõi và đánh giá các chƣơng trình, dự án ODA tại Việt Nam cần phải:
- Tăng cƣờng chế tài đối với các đối tƣợng không chấp hành nghiêm túc các quy định về chế độ báo cáo nói riêng và quy định về theo dõi và đánh giá các chƣơng trình dự án ODA nói chung. Đối với những dự án không báo cáo theo quy định cần tiến hành kiểm điểm trách nhiệm của giám đốc dự án.
- Việc sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp luật cần quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan chủ quản trong việc xây dựng quy chế về theo dõi và đánh giá phù hợp với đặc thù của cơ quan, địa phƣơng mình.
- Tăng cƣờng năng lực cho đội ngũ cán bộ để vận hành trôi chảy hệ thống theo dõi và đánh giá tại cấp dự án và cấp cơ quan chủ quản là rất cần thiết.
3.3 Khuyến khích và tạo điều kiện tốt nhất cho khu vực tƣ nhân tiếp cận vốn ODA vốn ODA
Nghị định 38/2013/NĐ-CP đã qui định rất rõ các điều kiện tiếp nhận vốn ODA và vốn vay ƣu đãi đối với khu vực tƣ nhân cũng nhƣ các hình thức tiếp cận vốn ODA và vốn vay ƣu đãi đối với khu vực tƣ nhân. Tuy nhiên, từ chính sách đến thực tiễn vẫn còn là một chặng đƣờng dài, đặc biệt là trong việc tiếp cận với những nguồn vốn giá rẻ nhƣ ODA. Về chủ trƣơng để thu hút khu vực tƣ nhân thì đã rất rõ ràng, vấn đề tiếp theo là làm nhƣ thế nào để tạo đƣợc động lực cho tƣ nhân cùng tham gia. Nếu muốn khu vực tƣ nhân tham gia vào các dịch vụ công một cách phổ biến và tích cực hơn nữa thì vai trò của quản lý Nhà nƣớc là phải chỉ ra đƣợc lợi ích mà họ có thể tìm kiếm đƣợc trong quá trình tham gia, chứ không phải làm từ thiện hoặc không mang lại lợi ích gì cho họ. Nếu làm đƣợc nhƣ vậy thì chúng ta mới có đƣợc các dự án lớn, có những thành công tốt hơn trong việc huy động vốn trong thời gian tới.
Ngày 09/11/2010 Thủ tƣớng Chính phủ đã ban hành Quyết định 71/2010/QĐ- TTg quy định thực hiện thí điểm theo hình thức đối tác công - tƣ. Quyết định có hiệu lực thi hành kể từ ngày 15 tháng 01 năm 2011. Trƣớc đó, theo thống kê của Ngân hàng Thế giới, trong giai đoạn 1994-2009, tại Việt Nam đã có 32 dự án đƣợc thực hiện theo mô hình PPP với tổng mức vốn cam kết khoảng 6,7 tỉ đô la. Trong đó mô hình BOT và BOO là chủ yếu. Hai lĩnh vực đầu tƣ chiếm tỷ trọng lớn nhất là điện và viễn thông. Các dự án thực hiện theo hình thức BOT điển hình nhƣ: BOT cầu Cỏ May, BOT cầu Phú Mỹ, điện Phú Mỹ, và rất nhiều nhà máy điện nhỏ và vừa khác đang đƣợc thực hiện theo phƣơng thức BOO.
Nhƣ vậy, để PPP trở nên phổ biến hơn nữa thì Chính phủ cần sớm ban hành Nghị định về PPP trong thời gian tới. Đó sẽ là một khung pháp lý hết sức quan trọng để chúng ta có thể sử dụng nguồn lực hỗ trợ ODA từ nƣớc ngoài nhƣ một chất xúc tác để có thể huy động đƣợc nguồn lực lớn hơn từ các nhà đầu tƣ nƣớc ngoài và các nhà đầu tƣ trong nƣớc.
Một khi việc khu vực tƣ nhân đƣợc tiếp cận tới nguồn vốn ODA trở nên bình thƣờng, chứ không còn là các trƣờng hợp cá biệt, thì chắc chắn sẽ xuất hiện những khó khăn, phức tạp đối với các cơ quan quản lý Nhà nƣớc về ODA lẫn doanh nghiệp tƣ nhân sử dụng nguồn vồn này trên các mặt: Thể chế; Cơ chế quản lý; Thủ tục hành chính; Năng lực con ngƣời. Vì vậy, các cơ quan quản lý Nhà nƣớc cần phải giải quyết những khó khăn, phức tạp này dựa trên nguyên tắc quản lý và sử dụng ODA đã nêu ra ở phần khung lý thuyết là: “ngƣời hƣởng lợi ODA phải có trách nhiệm trả nợ và chia sẻ rủi ro với Chính phủ”.
3.4 Thành lập một cơ quan độc lập chịu trách nhiệm quản lý cao nhất về vốn ODA vốn ODA
Theo những phân tích ở trên, việc phân định chức năng của các cơ quan quản lý ODA còn mang tính dàn trải, chƣa tập trung vào một đầu mối dẫn đến không ai chịu trách nhiệm chính khi có vấn đề xảy ra. Trên nền tảng khung pháp lý hiện hành, tất cả các cơ quan quản lý Nhà nƣớc nói trên đều có trách nhiệm, nhƣng vấn đề ở chỗ trách nhiệm đó không đƣợc xác định cụ thể và không ai chịu trách nhiệm cao nhất hay trách nhiệm cuối cùng.
Từ thực tế đó, giải pháp triệt để nhất là thành lập một cơ quan độc lập, trực thuộc Chính phủ có vai trò thực thi quản lý cao nhất và chịu trách nhiệm cao nhất về việc thu hút, phân bổ, quản lý và sử dụng vốn ODA nhằm tránh việc đùn đẩy trách nhiệm giữa các Bộ ngành với nhau dẫn tới tình trạng “chúng ta cùng chịu trách nhiệm nhƣng không ai chịu trách nhiệm cuối cùng”. Cơ quan này sẽ chịu trách nhiệm trực tiếp về mọi mặt liên quan đế quản lý và sử dụng ODA trƣớc Chính phủ . Nếu làm đƣợc điều này sẽ chấm dứt đƣợc tình trạng đổ trách nhiệm cho nhau, đổ lỗi cho nhau khi có những sự cố cũng nhƣ những vi phạm liên quan đến quản lý và sử dụng vốn ODA.
3.5 Giải pháp nâng cao tỷ lệ giải ngân vốn ODA tránh tình trạng tồn đọng vốn lớn đọng vốn lớn
Để đảm bảo giải pháp này đạt đƣợc hiệu quả cao các cơ quan quản lý Nhà nƣớc cần đồng thời tiến hành đồng bộ nhóm giải pháp để nâng cao tỷ lệ giải ngân nhƣ sau:
Đẩy nhanh công tác giải phóng mặt bằng.
Rất nhiều dự án không triển khai đƣợc do công tác giải phóng mặt bằng chƣa thực hiện xong. Vì vậy, khi quy hoạch dự án đầu tƣ công tác giải phóng mặt bằng đƣợc thực hiện trƣớc, đƣợc xem nhƣ một dự án độc lập thực hiện bằng vốn ngân sách. Khi huy động đƣợc vốn ODA thì bàn giao mặt bằng “sạch”, đất “sạch” ngay cho chủ đầu tƣ triển khai dự án.
Liên quan đến công tác giải phóng mặt là công tác tái định cƣ cho ngƣời dân bị ảnh hƣởng, các công trình phục vụ cho các công tác tái định cƣ đƣợc triển khai đồng bộ và nhanh đƣa vào sử dụng, để đáp ứng nhu cầu về chỗ ở cũng ổn định đời sống ngƣời dân. Thuê tổ chức độc lập có chức năng định giá để làm cơ sở cho công tác đền bù, tránh sự áp giá bồi thƣờng không thoả đáng gây ra tình trạng khiếu kiện kéo dài. Chính quyền địa phƣơng đẩy mạnh công tác tuyên truyền, vận động ngƣời dân trong việc di dời, xây dựng chính sách khuyến khích cho các trƣờng hợp thực hiện tốt.
Khắc phục tình trạng thiếu vốn đối ứng
Nguồn vốn đối ứng cần đƣợc quản lý điều hành theo nguyên tắc tập trung thống nhất từ Trung ƣơng tới địa phƣơng, vốn đối ứng đƣợc bố trí theo tiến độ thực hiện thực tế của từng dự án, ƣu tiên trả nợ vay vốn đối ứng đúng thời hạn, cho phép điều chuyển linh hoạt vốn theo hƣớng ƣu tiên cho các dự án có nhu cầu cấp bách.
Rà soát, xác định cụ thể các dự án cần bảo đảm vốn đối ứng, trên cơ sở đó xây dựng nguyên tắc, tiêu chí huy động các nguồn vốn hợp pháp để có thêm nguồn vốn đối ứng cho các dự án ODA nhƣng phải đảm bảo đƣợc an toàn về nợ công, mức bội chi ngân sách nhà nƣớc và các cân đối vĩ mô tổng thể đã đƣợc cấp có thẩm quyền phê duyệt
Bên cạnh đó, cần điều chuyển một cách linh hoạt vốn đối ứng đã bố trí cho những dự án không có khả năng giải ngân đƣợc sang các chƣơng trình, dự án ODA đang triển khai, cần bổ sung thêm vốn đối ứng để đẩy nhanh tiến độ thực hiện. Mặt khác, cũng cần phải chủ động làm việc với các nhà tài trợ đề xuất phƣơng án tái cấu trúc các chƣơng trình, dự án ODA đang triển khai nhằm điều chuyển vốn không sử dụng hoặc hiệu quả thấp sang bố trí cho các dự án ODA có nhu cầu hoặc còn thiếu vốn.
Cân nhắc khả năng báo cáo Thủ tƣớng Chính phủ cho phép vay vốn nhàn rỗi của Ngân hàng Nhà nƣớc mà không tính lãi để đảm bảo tiến độ chƣơng trình dự án trong ngắn hạn.
Khắc phục biến động giá vật tƣ
Khi có hợp đồng vật tƣ chịu tác động nhiều của biến động giá cả, Các cơ quan của Việt Nam nhƣ Bộ Xây dựng, Bộ Kế hoạch và đầu tƣ, Bộ tài chính, Bộ Giao thông vận tải và cả Chính phủ phải vào cuộc quyết liệt đàm phán với nhà tài trợ để họ hiểu và có giải pháp thảo gỡ khó khăn cho các dự án. Bên cạnh đó, Tổng cục thống kê ban hành các chỉ tiêu sát với thực tế và chi tiết theo từng loại nguyên vật liệu tạo điều kiện cho việc tính trƣợt giá cho các dự án một cách khách quan và hợp lý.
Ngoài ra, Chính phủ cân đối nguồn ngân sách và các nguồn vốn khác để bổ sung lƣợng vốn thiếu này, nhƣ Chính phủ cho phép Chủ đầu tƣ sử dụng vốn đối ứng của dự án để bổ sung phần thiếu hụt do biến động giá cả vật tƣ.
Đa dạng đối tƣợng đƣợc tham gia đấu thầu các dự án có sử dụng vốn ODA.
Vốn ODA có ƣu điểm là lãi vay thấp, nhƣng đi kèm theo hàng loạt các điều kiện bắt buộc trong đó có điều kiện phải sử dụng nhà thầu của nƣớc cho vay nhƣ vậy đƣơng nhiên các nhà thầu trong nƣớc có đủ điều kiện lại không đƣợc tham gia đấu thầu. Kết quả là phải chờ nhà thầu, nên nhiều dự án chậm tiến độ. Để giải quyết, Chính phủ Việt Nam cần chủ động có công hàm gửi Chính phủ nƣớc cho vay để đạt đƣợc đồng ý sớm cho phép các nhà thầu trong nƣớc đƣợc tham gia đấu thầu các dự án này.
Bên cạnh đó, để nâng cao uy tín các nhà thầu trong nƣớc thì việc áp dụng phƣơng pháp đánh giá năng lực nhà thầu của các tổ chức tài chính quốc tế cho các nhà thầu trong nƣớc khi tham gia đấu thầu các dự án có sử dụng vốn ODA cũng nhƣ các dự án sử dụng ngân sách nhà nƣớc là cần thiết. Theo thông lệ quốc tế, quan điểm và phƣơng pháp đánh giá năng lực tài chính của nhà thầu khi tham gia đấu thầu là việc xác định khả năng tài chính thực của nhà thầu về vốn cho dự án trong thời gian thực hiện hợp đồng. Việc tính toán dựa trên giá trị tài sản ròng trừ đi giá trị còn lại của các hợp đồng nhà thầu đang thực hiện dở dang. Nếu nhà thầu thấy họ chƣa đáp
ứng đƣợc nhu cầu tài chính của dự án, họ có thể bổ sung bằng cách đề nghị ngân hàng có uy tín cho họ vay một số tiền nhất định sau khi trúng thầu để đáp ứng vốn cho dự án. Các báo cáo tài chính của nhà thấu phải đƣợc kiểm toán xác nhận và áp dụng cho tất cả các loại hình doanh nghiệp.
Đẩy nhanh tiến độ khi có điều chỉnh dự án.
Khi dự án ODA cần phải thay đổi mục tiêu hoặc tăng vốn ODA do lạm phát và biến động tỷ giá thì dự án phải trình lên cơ quan chủ quản và các Cơ quan liên quan xem xét. Trong trƣờng hợp có sự thay đổi lớn thì phải trình lên Thủ tƣớng chính phủ phê duyệt. Các thủ tục kiểm soát này nhằm ngăn ngừa việc sử dụng sai các nguồn lực của Nhà nƣớc. Các thay đổi này làm chậm trễ tiến độ dự án vì cần sự đánh giá, thẩm định thông qua của các cơ quan chức năng và nhà tài trợ.
Để giải quyết vấn đề này thì cơ quan chủ quản phân quyền và trách nhiệm cho