CHƢƠNG 2 : PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
2.3. Phƣơng pháp xử lý dữ liệu, thông tin
2.3.3. Phương pháp so sánh
Phƣơng pháp so sánh đƣợc sử dụng trong quá trình phân tích, đánh giá thực trạng phân cấp quản lý NSNN tỉnh Hà Nam ở chƣơng 3. Tác giả so sánh quá trình thực hiện nhiệm vụ quản lý thu và chi ngân sách của các cấp chính quyền trong tỉnh theo giai đoạn nghiên cứu (2011 – 2014), so sánh kết quả thực hiện quản lý ngân sách giữa các cấp chính quyền tỉnh. Việc so sánh cho thấy những biến động về tình hình thu, chi ngân sách. So sánh tình hình phân cấp quản lý NSNN qua các năm cho phép khẳng định tính hiệu quả hoặc chỉ ra vấn đề trong việc thực hiện phân cấp quản lý của địa phƣơng.
Phƣơng pháp này là sự hỗ trợ cần thiết làm nổi bật tính thống nhất giữa lịch sử và logic. Đó là sự so sánh giữa đối tƣợng này với đối tƣợng khác trong những điều kiện, hoàn cảnh chi phối chúng, cho phép nhìn rõ nét tƣơng đồng và sự khác biệt, nhận rõ những cái riêng có cùng một cái chung bản chất hoặc những dấu hiệu phân biệt cái riêng này với cái riêng khác.
CHƢƠNG 3
THỰC TRẠNG THỰC HIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH HÀ NAM
GIAI ĐOẠN 2011-2014
3.1. Các yếu tố ảnh hƣởng đến phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc ở tỉnh Hà Nam
3.1.1.Mô hình tổ chức bộ máy chính quyền tỉnh Hà Nam và hệ thống ngân sách nhà nước
* Về tổ chức bộ máy chính quyền: Hiện nay tỉnh Hà nam có 3 cấp chính quyền bao gồm: cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã
Cấp tỉnh có: Hội đồng nhân dân (HĐND) tỉnh, UBND tỉnh và các cơ quan khối sở ngành trực thuộc tỉnh nhƣ sở y tế, sở giáo dục, tỉnh ủy, mặt trận tổ quốc tỉnh, Hội phụ nữ tỉnh, tỉnh đoàn...
Cấp huyện có: HĐND huyện, UBND huyện và các cơ quan khối huyện nhƣ phòng giáo dục, phòng nông nghiệp, Hội phụ nữ huyện, huyện đoàn...
Cấp xã có: HĐND xã, UBND xã và các bộ phận trực thuộc xã nhƣ công an xã, đài phát thanh xã, tƣ pháp xã, các hợp tác xã...
Về đơn vị hành chính, Hà Nam có 1 thành phố Phủ Lý và 5 huyện gồm: Lý Nhân, Kim Bảng, Duy Tiên, Thanh Liêm, Bình Lục. Tỉnh Hà Nam có 116 xã phƣờng, thị trấn.
Về hệ thống ngân sách có 3 cấp ngân sách:
Ngân sách cấp tỉnh gồm các sở, ban, ngành trực thuộc tỉnh Ngân sách cấp huyện gồm 5 huyện và 1 thành phố
Ngân sách cấp xã gồm 116 xã, phƣờng, thị trấn
3.1.2. Về phân cấp quản lý kinh tế xã hội
Về cơ bản tỉnh Hà nam cũng thực hiện phân cấp quản lý kinh tế xã hội theo quy định của các cơ quan trung ƣơng hƣớng dẫn và quản lý kinh tế xã
Đối với cấp tỉnh thì sở giáo dục quản lý tất cả các trƣờng cấp ba, trung tâm giáo dục thƣờng xuyên trên địa bàn toàn tỉnh; sở y tế quản lý toàn bộ các bện viện tỉnh, huyện, các trung tâm y tế của tỉnh, huyện; các trạm xá phƣờng thị trấn cả về mặt chuyên môn và con ngƣời; Sở Nông nghiệp quản lý các trung tâm, các ban quản lý, các chi cục trực thuộc...
Đối với cấp huyện thì phòng giáo dục quản lý các trƣờng phổ thông cấp trung học cơ sở, các trƣờng tiểu học và các trƣờng mần non; phòng lao động thƣơng binh xã hội quản lý toàn bộ các vấn đề xã hội trên địa bàn huyện nhƣ các chính sách hiện trợ giúp xã hội theo luật ngƣời cao tuổi, ngƣời khuyết tật, hỗ trợ tiền điện hộ nghèo ( xét duyệt các đối tƣợng)....
Đối với cấp xã quản lý cơ sở vật chất các trƣờng trung học cơ sở, trƣờng tiểu học, trƣờng mần non ( con ngƣời và chuyên môn thì phòng giáo dục quản lý), các trạm xá ( con ngƣời và chuyên môn do sở y tế quản lý)...và một số công việc nhiệm vụ theo phân cấp.
Với quy định phân cấp quản lý kinh tế xã hội mức độ nào thì sẽ đƣợc phân cấp quản lý ngân sách tƣơng ứng mức độ đó, điều đó đã dẫn đến một số bất cập trong công tác quản lý chẳng hạn nhƣ lĩnh vực y tế xã và giáo dục mần non xã: theo phân cấp thì cấp xã quản lý về mặt cơ sở vật chất còn con ngƣời và chuyên môn thì do cấp huyện và cấp tỉnh quản lý đây cũng chính là nguyên nhân dẫn đến chính quyền cấp xã chƣa thực sự quan tâm tạo điều kiện cho khối mần non và khối y tế xã hoạt động và phát triển.
3.1.3. Về năng lực quản lý của các cấp chính quyền; khả năng đảm bảo và hiệu quả của việc cung cấp các dịch vụ công của chính quyền nhà nước ở mỗi cấp
Ở Hà Nam, những hàng hóa, dịch vụ đòi hỏi phải có nguồn vốn lớn, khả năng quản lý cao do chính quyền cấp tỉnh quản lý chẳng hạn các dịch vụ nhƣ phòng bệnh, chữa bệnh, môi trƣờng, sự nghiệp giáo dục đối với các
trƣờng cấp ba, sự nghiệp đào tạo nhƣ các trƣờng trung cấp, cao đẳng... do cấp tỉnh thực hiện; các hàng hóa dịch vụ mà tính chất không phức tạp, liên quan đến nhiều đối tƣợng xã phƣờng, thị trấn nhƣ kiến thiết thị chính, vệ sinh công cộng, sự nghiệp giáo dục các trƣờng trung học cơ sở, tiểu học , mần non... do cấp huyện, cấp xã thực hiện.
Về cơ bản việc phân cấp quản lý hàng hóa, dịch vụ công là phù hợp về năng lực cũng nhƣ trình độ quản lý của từng cấp chính quyền tuy nhiên vẫn còn bất cập cụ thể về sự nghiệp môi trƣờng hiện nay tỉnh Hà Nam đã thu hút và đầu tƣ vào 7 khu công nghiệp chƣa kể các cụm công nghiệp và làng nghề vì vậy vấn đề ô nhiễm môi trƣờng của các xã, các làng xóm có khu công nghiệp và làng nghề đang ngày càng nặng nề. Để xử lý vấn đề này chỉ có chính quyền cấp xã, cấp huyện vào cuộc là hiệu quả nhất nhƣng tỉnh Hà Nam lại không phân cấp cho cấp huyện và xã mà lại giữ để ở cấp tỉnh thực hiện. Việc phân cấp về cung ứng hàng hóa và dịch vụ công cộng là tiền đề để phân định nhiệm vụ thu và nghĩa vụ chi cho từng cấp từng địa phƣơng trên địa bàn toàn tỉnh.
3.1.4. Đặc điểm tự nhiên, kinh tế xã hội *Về đặc điểm tự nhiên
- Vị trí địa lý, Hà Nam là một tỉnh nằm ở phía Tây Nam đồng bằng Bắc Bộ, cách Thủ đô Hà Nội hơn 50km về phía Nam. Trên địa bàn của tỉnh có quốc lộ 1A và đƣờng sắt Bắc- Nam đi qua với đoạn dài khoảng 30km.
Diện tích tỉnh Hà Nam là 860,5 km2, dân số của Hà Nam tính đến quý IV năm 2014 là 791.402 ngƣời, với mật độ dân số là 919,7 ngƣời/km2,
- Về địa hình, Hà Nam là một tỉnh đồng bằng giáp núi nên địa hình có sự tƣơng phản giữa địa hình đồng bằng và địa hình đồi núi. Phía Tây của tỉnh (chiếm khoảng 10 - 15% diện tích lãnh thổ tỉnh Hà Nam) là vùng đồi núi bán sơn địa với các dãy núi đá vôi, núi đất và đồi rừng, nhiều nơi có địa hình dốc.
Nổi bật nhất và có ý nghĩa kinh tế hơn cả là đá vôi, sét và than bùn. Cụ thể: Trữ lƣợng đá vôi xi măng: 26 mỏ (huyện Kim Bảng 16 mỏ, huyện Thanh Liêm 10 mỏ), trữ lƣợng đá vôi xi măng là 3.657,759 triệu tấn (1.463,104 triệu m3). Xác định mỏ đá vôi hóa chất, trữ lƣợng 32,866 triệu tấn (13,146 triệu m3).
Trữ lƣợng sét xi măng 22 mỏ (huyện Kim Bảng 04 mỏ, huyện Thanh Liêm 18 mỏ). Tổng trữ lƣợng sét xi măng là 539,640 triệu tấn (359,760 triệu m3). Sét xi măng có quy mô, trữ lƣợng nhỏ hơn nhiều so với đá vôi xi măng. Hầu hết các mỏ sét xi măng có quy mô lớn (chiếm 88,72% tổng tài nguyên trữ lƣợng sét xi măng toàn tỉnh).
Trữ lƣợng dolomit là 132,600 triệu tấn (53,040 triệu m3), có 02 mỏ tại huyện Kim Bảng.
Toàn tỉnh có 45 mỏ đá vôi xây dựng (huyện Kim Bảng 20 mỏ, huyện Thanh Liêm 25 mỏ). Tổng trữ lƣợng đá vôi xây dựng là 1.666,212 triệu m3 (4.165,53 triệu tấn).
Những đặc điểm tự nhiên cho thấy những lợi thế, những đặc điểm riêng có của tỉnh Hà Nam nhƣ tài nguyên thiên nhiên về vật liệu xây dựng. Phát huy đƣợc những thế mạnh của địa phƣơng sẽ giúp cho kinh tế phát triển, kéo theo là sự phát triển của các mặt đời sống xã hội. Từ đó ảnh hƣởng đến phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh.
* Tình hình kinh tế - xã hội tỉnh Hà Nam giai đoạn 2011-2014
Về kinh tế, theo số liệu của Cục Thống kê tỉnh Hà Nam, tổng sản phẩm trong tỉnh (GDP) tăng bình quân 10,68%/năm, GDP bình quân đầu ngƣời đạt 42,33 triệu đồng trong cả giai đoạn 2011-2014. Giá trị sản xuất nông nghiệp tăng bình quân 1,8%/năm; Giá trị sản xuất công nghiệp tăng bình quân 18,63%/năm; Thu ngân sách trên địa bàn tăng bình quân 18,3%/năm; Kim ngạch xuất khẩu hàng hóa trên địa bàn tăng bình quân 39,4%/năm; Tổng
mức bán lẻ và doanh thu dịch vụ tiêu dùng xã hội tăng bình quân 20%/năm;Cơ cấu kinh tế chuyển dịch đúng hƣớng.
Bảng 3.1. Chuyển dịch cơ cấu kinh tế ngành ở tỉnh Hà Nam
Đơn vị: %GDP
Chỉ tiêu Năm 2011 Năm 2014
Nông, lâm nghiệp 20,7% 12,6%
Công nghiệp- xây dựng 49,3% 58,0
Dịch vụ 30,0% 29,4%
Nguồn: Báo cáo tình hình kinh tế xã hội năm 2011-2014, sở Kế hoạch và đầu tư tỉnh Hà Nam
Về xã hội, tỷ lệ tăng dân số tự nhiên đến 2015 đạt 8,51%; Tỷ lệ trẻ em dƣới 5 tuổi suy dinh dƣỡng đến 2014 giảm còn 14%; Tỷ lệ hộ nghèo theo tiêu chuẩn hiện hành đến 2014 giảm còn 4,5%, bình quân giảm 1,66%/năm; Tỷ lệ dân số thành thị đƣợc dùng nƣớc sạch, nƣớc hợp vệ sinh đến năm 2014 đạt 92%; Tỷ lệ dân số nông thôn đƣợc dùng nƣớc sạch, nƣớc hợp vệ sinh đến 2015 đạt 90%
Tỉnh cũng đã giải quyết việc làm mới cho 81.181 lao động, bình quân giai đoạn 2011-2014 đạt 16.236 lao động/năm. Tỷ lệ lao động qua đào tạo đến 2014 đạt 55%. Đến năm 2014, số xã đạt chuẩn nông thôn mới là 22 xã.
3.2. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc tại Hà Nam giai đoạn 2011-2014
3.2.1. Tình hình phân cấp ban hành chế độ chính sách, tiêu chuẩn định mức ở địa phương
Tại tỉnh Hà Nam chỉ có Hội đồng nhân dân cấp tỉnh mới đƣợc ban hành chế độ chính sách, tiêu chuẩn định mức ở địa phƣơng; còn Hội đồng nhân dân cấp huyện và cấp xã không đƣợc ban hành chế độ chính sách điều này cũng phù hợp với qui định của luật ngân sách nhà nƣớc
Cụ thể việc ban hành quyết định cụ thể một số chế độ, tiêu chuẩn, định mức phân bổ ngân sách, định mức chi theo quy định của Chính Phủ để phù hợp với tình hình thực tế và khả năng ngân sách của địa phƣơng; phân cấp nguồn thu nhiệm vụ chi cho các cấp chính quyền địa phƣơng; quyết định tỷ lệ % phân chia nguồn thu giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phƣơng; quyết định thu phí, lệ phí và các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định của pháp luật đƣợc phân cấp cho HĐND cấp tỉnh theo đúng thẩm quyền quy định tại Luật NSNN năm 2002. Căn cứ các tiêu chuẩn định mức và chính sách chế độ theo quy định của nhà nƣớc hiện hành, HĐND tỉnh, UBND tỉnh Hà Nam đã ban hành các văn bản trong lĩnh vực thu chi ngân sách hiện đang áp dụng. Có thể kể đến một số văn bản tiêu biểu nhƣ:
Nghị quyết số 32/2010/NQ-HĐND ngày 09/12/2010 của Hội đồng nhân dân tỉnh Hà Nam khoá XVI, kỳ họp thứ 20 về việc quy định phân cấp nguồn thu, tỷ lệ phần trăm từng nguồn thu, nhiệm vụ chi cho các cấp ngân sách thuộc địa phƣơng;
Nghị quyết số 33/2010/NQ-HĐND ngày 09/12/2010 của Hội đồng nhân dân tỉnh Hà Nam khoá XVI, kỳ họp thứ 20 về việc quy định định mức phân bổ dự toán chi thƣờng xuyên ngân sách địa phƣơng cho các cơ quan tỉnh, huyện, xã;
Quyết định số 661/QĐ-UBND ngày 30/6/2010 của UBND tỉnh Hà nam về việc quy định về quản lý đầu tƣ và xây dựng bằng nguồn vốn nhà nƣớc trên địa bàn tỉnh Hà Nam
Nghị quyết số 20/2011/NQ-HĐND ngày 15 tháng 12 năm 2011 của Hội đồng nhân dân tỉnh Hà Nam khóa XVII kỳ họp thứ ba về việc sửa đổi , bổ sung một số nội dung qui định tại phụ lục kèm theo Nghị quyết số 32/2010/NQ-HĐND ngày 09 tháng 12 năm 2010 của Hội đồng nhân dân tỉnh về phân cấp nguồn thu, tỷ lệ phần trăm từng nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách cho các cấp ngân sách của địa phƣơng
Theo luật NSNN năm 2002 quy định, HĐND cấp tỉnh quyết định tỷ lệ % phân chia nguồn thu giữa các cấp chính quyền địa phƣơng. Tuy nhiên trong thời gian qua trung ƣơng đã có một số văn bản hƣớng dẫn thực hiện một số khoản thu ngân sách nhà nƣớc nhƣng HĐND cấp tỉnh vẫn chƣa ban hành kịp thời nghị quyết điều chỉnh bổ sung nghị quyết số 20/2011/NQ-HĐND ngày 15/12/2011 về phân cấp nguồn thu, tỷ lệ phần trăm từng nguồn thu, nhiệm vụ chi cho các cấp ngân sách của địa phƣơng. Cụ thể một số các văn bản hƣớng dẫn mới của trung ƣơng về thu ngân sách nhà nƣớc mà HĐND cấp tỉnh vẫn chƣa ban hành nghị quyết là:
- Thông tƣ số 173/2003/TT-BTC ngày 20/11/2013 của Bộ Tài chính hƣớng dẫn thực hiện một số nội dung về quản lý, xử lý tang vật , phƣơng tiện vi phạm hành chính, tịch thu theo thủ tục hành chính thì tiền thu từ xử lý tang vật phƣơng tiện bị tịch thu sung quỹ do cơ quan địa phƣơng ra quyết định tịch thu(sau khi trừ chi phí) đƣợc nộp ngân sách và điều tiết 100% cho ngân sách địa phƣơng. HĐND cấp tỉnh quy định cụ thể tỷ lệ phần trăm phần ngân sách địa phƣơng đƣợc hƣởng cho các cấp ở địa phƣơng. Đến nay HĐND tỉnh vẫn chƣa ban hành nghị quyết phân chia tỷ lệ % cho các cấp chính quyền địa phƣơng.
-Thông tƣ số 199/2013/TT-BTC ngày 20/12/2013 quy định về tổ chức và thực hiện dự toán ngân sách nhà nƣớc năm 2014 tiền thu phạt vi phạm hành chính theo luật xử lý vi phạm hành chính có hiệu lực từ ngày 1/7/2013 là khoản thu ngân sách địa phƣơng hƣởng 100 %; riêng tiền thu xử phạt hành chính trong lĩnh vực an toàn giao thông đƣờng bộ, đƣờng sát và đƣờng thủy nội địa điều tiết về ngân sách trung ƣơng 70% , điều tiết 30% cho ngân sách địa phƣơng để chi cho các lực lƣợng đảm bảo trật tự an toàn giao thông trên địa bàn địa phƣơng. HĐND cấp tỉnh quy định cụ thể tỷ lệ phần trăm phần ngân sách địa phƣơng đƣợc hƣởng cho các cấp ở địa phƣơng. Tuy nhiên đến nay nguồn thu từ xử phạt hành chính trong lĩnh vực an toàn giao thông đƣờng bộ, đƣờng sắt và
đƣờng thủy nội địa HĐND tỉnh vẫn chƣa ban hành nghị quyết về tỷ lệ điều tiết giữa các cấp chính quyền địa phƣơng.
3.2.2. Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách tại tỉnh Hà Nam
3.2.2.1. Phân cấp nguồn thu ngân sách nhà nước
Nguồn thu NSNN đƣợc chia làm hai nhóm:
Nhóm 1: Các khoản thu ngân sách các cấp hƣởng 100%
* Ngân sách cấp tỉnh hƣởng 100%:
- Thuế GTGT (trừ thuế GTGT hàng hóa nhập khẩu) ; thuế TNDN (trừ thuế TNDN của các đơn vị hạch toán toàn ngành) thu từ các loại hình doanh nghiệp, các hợp tác xã hoạt động theo Luật doanh nghiệp và Luật hợp tác xã.
- Tiền cấp quyền khai thác khoáng sản; Lệ phí trƣớc bạ (trừ lệ phí trƣớc bạ nhà đất); thuế thu nhập cá nhân (trừ thuế thu nhập do chuyển nhƣợng nhà, đất); thuế tiêu thụ đặc biệt trong nƣớc; tiền cho thuê đất, thuê mặt nƣớc (trừ tiền thuê đất trên qũy đất công và quĩ đất công ích do xã quản lý); tiền cho thuê và bán nhà ở thuộc sở hữu Nhà nƣớc; thu từ hoạt động xổ số kiến thiết; viện trợ không hoàn lại cho cấp tỉnh; đóng góp tự nguyện của các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nƣớc; thu phạt an toàn giao thông; các khoản tiền phạt và