6. Kết cấu của luận văn
2.1 Khái quát về Cơ quan Kiểmtoán Nhà nƣớc
2.1.1. Giới thiệu về Cơ quan Kiểmtoán Nhà nƣớc
2.1.1.1. Sự hình thành và phát triển của cơ quan Kiểm toán Nhà nước Việt Nam
Ở Việt Nam, khái niệm kiểm toán mới xuất hiện vào cuối thập kỷ 80 của thế kỷ XX, với sự ra đời của các công ty kiểm toán và tƣ vấn tài chính trực thuộc Bộ Tài chính. Ngày 11/07/1994, cơ quan Kiểm toán Nhà nƣớc đƣợc thành lập đã ghi nhận một dấu mốc quan trọng đối với sự phát triển của hệ thống kiểm toán Việt Nam. Thuật ngữ kiểm toán đã đƣợc nhiều nhà kinh tế học bàn tới, trong đó nổi bật là các khái niệm kiểm toán sau: theo giáo trình Lý thuyết Kiểm toán của trƣờng Đại học Kinh tế quốc dân: ”Kiểm toán là xác minh và bày tỏ ý kiến về thực trạng hoạt động được kiểm toán bằng hệ thống phương pháp kỹ thuật của kiểm toán chứng từ và ngoài chứng từ do các kiểm toán viên có trình độ nghiệp vụ tương xứng thực hiện trên cơ sở hệ thống pháp lý có hiệu lực”. [Lý thuyết kiểm toán, Đại học kinh tế quốc dân]
Nhƣ vậy, Kiểm toán là quá trình các chuyên gia độc lập và có thẩm quyền, có kỹ năng nghiệp vụ, thu thập và đánh giá các bằng chứng về các thông tin có thể định lƣợng của một đơn vị nhằm mục đích xác nhận và báo cáo về mức độ phù hợp giữa các thông tin này với các chuẩn mực đã đƣợc xây dựng.
Để hiểu đƣợc khái niệm Kiểm toán nhà nƣớc và tìm hiểu về cơ quan Kiểm toán Nhà nƣớc, trƣớc hết cần phân biệt hoạt động kiểm toán nhà nƣớc.
Hoạt động của Kiểm toán Nhà nƣớc là việc kiểm tra, đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung thực của báo cáo tài chính; việc tuân thủ pháp luật; tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản của nhà nƣớc. Hoạt động kiểm toán nhà nƣớc đƣợc thực hiện bởi Kiểm toán Nhà nƣớc là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nƣớc do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và tuân theo pháp luật.
Kiểm toán Nhà nƣớc là công cụ kiểm tra tài chính công quan trọng của Nhà nƣớc. Hoạt động của Kiểm toán Nhà nƣớc góp phần phân bổ, quản lý, sử dụng các nguồn lực
tài chính nhà nƣớc và tài sản công một cách hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả. Kiểm toán Nhà nƣớc góp phần ngăn ngừa các hành vi tiêu cực, tham nhũng, lãng phí công quỹ quốc gia, xây dựng nền kinh tế thị trƣờng và nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Lịch sử Kiểm toán Nhà nƣớc của các nƣớc trên thế giới đã hình thành và phát triển hàng trăm năm nay. Các quốc gia trên thế giới đều sử dụng Kiểm toán Nhà nƣớc nhƣ một công cụ hữu hiệu nhằm kiểm tra, kiểm soát các hoạt động kinh tế tài chính của Nhà nƣớc, là bộ phận không thể thiếu đƣợc trong cơ cấu nhà nƣớc pháp quyền.
Mục đích hoạt động của Kiểm toán Nhà nƣớc là cung cấp thông tin tin cậy về quản lý tài chính của quốc gia, phục vụ các cơ quan quản lý nhà nƣớc,Chính phủ và Quốc hội. Ngoài ra, Kiểm toán Nhà nƣớc còn cung cấp thông tin cho xã hội, công chúng trong việc tham gia giám sát các hoạt động tài chính, ngân sách của quốc gia. Hoạt động của Kiểm toán Nhà nƣớc không vì mục đích lợi nhuận mà chủ yếu và trƣớc hết là bảo vệ quyền lợi của nhà nƣớc và xã hội trong việc quản lý, sử dụng nguồn lực. Ngăn ngừa các hành vi xâm hại đến lợi ích của quốc gia, cộng đồng, xã hội. Kiểm toán Nhà nƣớc hoạt động theo nguyên tắc độc lập và chỉ tuân theo pháp luật.
Nhƣ vậy, Kiểm toán Nhà nƣớc là một tổ chức kiểm toán thuộc cơ cấu của bộ máy nhà nƣớc của một quốc gia. Kiểm toán Nhà nƣớc có thể là một tổ chức nằm trong Chính phủ hay cơ quan trực thuộc Quốc hội hoạc là cơ quan độc lập với cả Chính phủ và Quốc hội.
Cơ quan Kiểm toán Nhà nƣớc Việt Nam đƣợc thành lập theo Nghị định số 70/CP ngày 11/7/1994 của Chính phủ và hoạt động theo Điều lệ tổ chức và hoạt động của Kiểm toán Nhà nƣớc đƣợc ban hành kèm theo Quyết định số 61/TTg ngày 24/01/1995 của Thủ tƣớng Chính phủ. Kiểm toán Nhà nƣớc Việt Nam là một cơ quan hoàn toàn mới, không có tổ chức tiền thân. Ngay sau khi đƣợc thành lập, Kiểm toán Nhà nƣớc vừa hình thành bộ máy tổ chức, vừa xây dựng cơ sở vật chất, tuyển dụng và đào tạo cán bộ, kiểm toán viên, vừa xây dựng chuẩn mực, quy trình kiểm toán và tổ chức thực hiện các nhiệm vụ kiểm toán do Chính phủ và Thủ tƣớng Chính phủ giao.
Cơ quan Kiểm toán Nhà nƣớc Việt Nam đƣợc tổ chức và quản lý tập trung thống nhất, gồm: bộ máy điều hành, Kiểm toán Nhà nƣớc chuyên ngành, Kiểm toán Nhà nƣớc
khu vực và các đơn vị sự nghiệp. Uỷ ban Thƣờng vụ Quốc hội quy định cụ thể cơ cấu tổ chức của Kiểm toán Nhà nƣớc. Tổng Kiểm toán Nhà nƣớc quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các đơn vị trực thuộc Kiểm toán Nhà nƣớc. Số lƣợng Kiểm toán Nhà nƣớc chuyên ngành và Kiểm toán Nhà nƣớc khu vực trong từng thời kỳ đƣợc xác định trên cơ sở yêu cầu nhiệm vụ do Tổng Kiểm toán Nhà nƣớc trình Uỷ ban Thƣờng vụ Quốc hội quyết định.
Đƣợc sự lãnh đạo, chỉ đạo sát sao của Đảng, Quốc hội, Chính phủ; sự quan tâm, giúp đỡ và phối hợp ngày càng có hiệu quả của các bộ, ngành, địa phƣơng, đơn vị đƣợc kiểm toán, công chúng và xã hội trong cả nƣớc, với sự cố gắng nỗ lực không mệt mỏi, Kiểm toán Nhà nƣớc Việt Nam ngày càng trƣởng thành, lớn mạnh, hoàn thành ngày càng tốt hơn chức năng, nhiệm vụ đƣợc giao, gây dựng đƣợc uy tín và sự tin cậy trong sự nghiệp xây dựng nền tài chính quốc gia minh bạch, bền vững, phục vụ có hiệu quả sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nƣớc và hội nhập quốc tế của Việt Nam. Mục tiêu phát triển Kiểm toán Nhà nƣớc đến năm 2015 và tầm nhìn 2020 là: "Nâng cao năng lực hoạt động, hiệu lực pháp lý, chất lượng và hiệu quả hoạt động của Kiểm toán Nhà nước như một công cụ hữu hiệu của Nhà nước trong kiểm tra, giám sát quản lý và sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước; xây dựng Kiểm toán Nhà nước có trình độ chuyên nghiệp cao, từng bước hiện đại, trở thành cơ quan kiểm tra tài chính công có trách nhiệm và uy tín, đáp ứng yêu cầu của sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, phù hợp với các thông lệ và chuẩn mực quốc tế”. [Nghị quyết số 927/2010/UBTVQH12 ngày 19 tháng 4 năm 2010, 2010]. Với triết lý “công minh, chính trực, nghệ tinh, tâm sáng”, Kiểm toán Nhà nƣớc Việt Nam đang nỗ lực không mệt mỏi phấn đấu trở thành một cơ quan kiểm tra tài chính công có uy tín và có trách nhiệm, góp phần mang lại sự phát triển bền vững và sự phồn thịnh của đất nƣớc Việt Nam xã hội chủ nghĩa.
2.1.1.2. Chức năng, nhiệm vụ và các tính chất của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam
Theo thuật ngữ quốc tế, cơ quan kiểm toán của các nƣớc thƣờng gọi là cơ quan kiểm toán tối cao, thực hiện các chức năng: kiểm tra tính xác thực và hiệu quả của việc sử dụng các nguồn lực tài chính công; phát hiện kịp thời những sai lệch so với các chuẩn
mực đã đƣợc thừa nhận, vi phạm các nguyên tắc về tính hợp pháp, hợp lý, kinh tế và tiết kiệm trong công tác quản lý các nguồn lực ( ngân sách và kinh tế); đƣa ra các kiến nghị, giải pháp cụ thể buộc các đơn vị đƣợc kiểm toán sửa chữa, khắc phục, bồi thƣờng hoặc có những hành vi tái phạm tƣơng tự trong tƣơng lai.
Điều 14 Luật Kiểm toán nhà nƣớc quy định Kiểm toán Nhà nƣớc có chức năng kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động đối với cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nƣớc. [Luật KTNN, 2008, Điều 14]
Nhiệm vụ cơ bản của cơ quan kiểm toán tối cao là thực hiện việc kiểm tra tài chính công của nhà nƣớc để giúp các cơ quan chức năng của Nhà nƣớc trong quản lý và điều hành ngân sách nhà nƣớc, nhằm phát triển kinh tế của đất nƣớc. Để thực hiện đƣợc nhiệm vụ cơ bản đó, Kiểm toán Nhà nƣớc Việt Nam hiện nay phải thực hiện: việc xây dựng và quyết định kế hoạch kiểm toán hàng năm, báo cáo với Quốc hội, Chính phủ trƣớc khi thực hiện; tổ chức thực hiện kế hoạch kiểm toán hàng năm và thực hiện nhiệm vụ kiểm tra theo yêu cầu của Quốc hội, Uỷ ban Thƣờng vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ; xem xét, quyết định việc kiểm toán khi Thƣờng trực Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng có yêu cầu; trình kết quả kiểm toán để Quốc hội xem xét, quyết định dự toán ngân sách nhà nƣớc, quyết định phân bổ ngân sách trung ƣơng, quyết định dự án, công trình quan trọng quốc gia, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nƣớc; tham gia với Uỷ ban Kinh tế, Uỷ ban Tài chính- Ngân sách và các cơ quan khác của Quốc hội, Chính phủ trong việc xem xét, thẩm tra báo cáo về dự toán ngân sách nhà nƣớc, phƣơng án phân bổ ngân sách trung ƣơng, phƣơng án điều chỉnh dự toán ngân sách nhà nƣớc, phƣơng án bố trí ngân sách cho dự án, công trình quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định và quyết toán ngân sách nhà nƣớc; tham gia hoạt động giám sát việc thực hiện luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thƣờng vụ Quốc hội về lĩnh vực tài chính - ngân sách, giám sát việc thực hiện ngân sách nhà nƣớc và chính sách tài chính khi có yêu cầu; tham gia trong việc xây dựng và thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh khi Chính phủ và Quốc hội yêu cầu; báo cáo và gửi kết quả kiểm toán, kết quả thực hiện kiến nghị kiểm toán với Quốc hội, Uỷ ban Thƣờng vụ Quốc hội; gửi báo cáo kiểm toán cho Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc
hội, Chủ tịch nƣớc, Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ; cung cấp kết quả kiểm toán cho Bộ Tài chính, Hội đồng nhân dân nơi kiểm toán và các cơ quan khác theo quy định của pháp luật; tổ chức công bố công khai báo cáo kiểm toán năm, báo cáo kết quả thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán và báo cáo kiểm toán của cuộc kiểm toán; chuyển hồ sơ cho cơ quan điều tra và các cơ quan khác của Nhà nƣớc có thẩm quyền kiểm tra, xử lý những vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp luật của tổ chức, cá nhân đã đƣợc phát hiện thông qua hoạt động kiểm toán; quản lý hồ sơ kiểm toán, giữ bí mật tài liệu, số liệu kế toán và thông tin về hoạt động của đơn vị đƣợc kiểm toán theo quy định của pháp luật. Đồng thời, thực hiện hợp tác quốc tế trong lĩnh vực kiểm toán nhà nƣớc; tổ chức và quản lý công tác nghiên cứu khoa học, đào tạo, bồi dƣỡng, phát triển nguồn nhân lực của Kiểm toán Nhà nƣớc; tổ chức các kỳ thi và cấp chứng chỉ Kiểm toán viên nhà nƣớc và chỉ đạo, hƣớng dẫn về chuyên môn, nghiệp vụ kiểm toán nội bộ; sử dụng kết quả kiểm toán nội bộ của cơ quan, tổ chức đƣợc quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nƣớc.
Địa vị pháp lý của Kiểm toán Nhà nƣớc Việt Nam đƣợc quy định tại Điều 13 của Luật Kiểm toán Nhà nƣớc nhƣ sau: “Kiểm toán Nhà nước là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”. [Luật KTNN, 2008, Điều 13].Việc xác định rõ địa vị pháp lý của Kiểm toán Nhà nƣớc nhƣ trên là cơ sở để quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và mối quan hệ của Kiểm toán Nhà nƣớc với Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan khác của Nhà nƣớc. Có thể thấy, kiểm toán nhà nƣớc không phải là cơ quan hành chính nhà nƣớc, đây là một loại hình cơ quan quản lý nhà nƣớc với các đặc điểm cụ thể, khác với cơ quan hành chính nhà nƣớc.
Tính độc lập trong hoạt động của Kiểm toán Nhà nƣớc tƣơng tự nhƣ Viện Kiểm sát nhân dân tối cao và Tòa án nhân dân tối cao ở nƣớc ta, nhƣng Kiểm toán Nhà nƣớc không thuộc hệ thống các cơ quan lập pháp, hành pháp hay tƣ pháp mà là cơ quan chuyên môn trong lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nƣớc. Đây là đặc thù cơ bản ảnh hƣởng rất lớn đến hoạt động của Kiểm toán Nhà nƣớc. Quy định về địa vị pháp lý của Kiểm toán Nhà nƣớc nhƣ vậy hoàn toàn phù hợp với Điều 5 của Tuyên bố Lima: “Cơ quan
Kiểm toán Nhà nước chỉ có thể thực hiện được nhiệm vụ của mình một cách khách quan và thật hiệu quả khi nó có vị trí độc lập với cơ quan bị kiểm tra và được bảo vệ trước những ảnh hưởng từ bên ngoài.” Việc tách kiểm tra tài chính ra khỏi phạm vi ngành lập pháp, hành pháp về mặt thiết chế sẽ đảm bảo cho ngƣời kiểm tra và ngƣời bị kiểm tra không đồng nhất với nhau và giữ đƣợc một khoảng cách tối thiểu nhất định giữa họ với nhau. Đồng thời, sẽ đảm bảo đƣợc tính độc lập về nghiệp vụ và thiết chế của Kiểm toán Nhà nƣớc.
Tính chất hoạt động của Kiểm toán Nhà nƣớc rất đặc thù, là cơ quan kiểm tra tài chính công của Nhà nƣớc từ bên ngoài ( ngoại kiểm), vì vậy luôn đảm bảo tính khách quan, trung thực, hiệu quả. Hoạt động kiểm toán của Kiểm toán Nhà nƣớc đƣợc xây dựng theo trình tự thủ tục mang tính tố tụng, đảm bảo chặt chẽ và hiệu quả. Để đảm bảo cho hoạt động kiểm toán hoàn toàn độc lập, Luật Kiểm toán Nhà nƣớc quy định Tổng Kiểm toán Nhà nƣớc tự quyết định kế hoạch kiểm toán hàng năm, báo cáo với Quốc hội, Chính phủ trƣớc khi thực hiện và loại hình kiểm toán của từng cuộc kiểm toán. Để triển khai thực hiện kiểm toán theo nội dung kiểm toán, Tổng Kiểm toán Nhà nƣớc quyết định thành lập các Đoàn kiểm toán. Đoàn kiểm toán có trƣờng, phó đoàn, tổ trƣởng và các thành viên đoàn kiểm toán. Đoàn kiểm toán triển khai theo quy trình kiểm toán, bảo đảm đúng chuẩn mực kiểm toán của Kiểm toán Nhà nƣớc. Kiểm toán Nhà nƣớc thực hiện kiểm toán đối với tất cả các cơ quan, đơn vị có quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nƣớc. Kết quả kiểm toán của từng cuộc kiểm toán sau khi phát hành chính thức và kết quả thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán đƣợc công bố công khai theo quy định của Luật Kiểm toán nhà nƣớc và Nghị định số 91/2008/NĐ-CP ngày 18/8/2008 của Chính pủ về công khai kết quả kiểm toán và kết quả thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán của Kiểm toán Nhà nƣớc.
Ngoài ra, Kiểm toán Nhà nƣớc còn thực hiện kiểm toán đối với một số hoạt động thuộc lĩnh vực quốc phòng, an ninh theo quy định của Luật Kiểm toán nhà nƣớc và Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội.
Theo quy định của Luật Kiểm toán nhà nƣớc, Kiểm toán Nhà nƣớc thực hiện các loại hình kiểm toán: kiểm toán báo cáo tài chính; kiểm toán tuân thủ; kiểm toán hoạt động đối với cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nƣớc.
Kiểm toán báo cáo tài chính là loại hình kiểm toán để kiểm tra, đánh giá, xác nhận tính đúng đắn, trung thực của báo cáo tài chính. Đây là loại hình kiểm toán cơ bản hiện nay mà các cơ quan kiểm toán tối cao nào trên thế giới cũng thực hiện;
Kiểm toán tuân thủ là loại hình kiểm toán để kiểm tra, đánh giá và xác nhận việc tuân thủ pháp luật, nội quy, quy chế mà đơn vị đƣợc kiểm toán phải thực hiện. Loại hình kiểm toán này hiện nay đang đƣợc Kiểm toán Nhà nƣớc thực hiện đồng thời với kiểm toán báo cáo tài chính;
Kiểm toán hoạt động là loại hình kiểm toán để kiểm tra, đánh giá tính kinh tế,