Chương 1 : TỔNG QUAN TÀI LIỆU NGHIÊN CỨU
1.3. Sơ lược tình hình chuyển quyền sử dụng đất tại trên thế giới và ở
Việt Nam
1.3.1. Sơ lược tình hình quản lý đất đai và chuyển quyền sử dụng đất trên thế giới thế giới
Tổng diện tích bề mặt của toàn thế giới là 510 triệu km2 trong đó đại dương chiếm 361 triệu km2 (chiếm 71%), còn lại là diện tích lục địa chỉ chiếm 146 triệu km2 (chiếm 29%). Bắc bán cầu có diện tích lớn hơn nhiều so với diện tích Nam bán cầu. Toàn bộ quỹ đất có khả năng sản xuất nông nghiệp trên thế giới là 3.256 triệu ha (chiếm khoảng 22% tổng diện tích đất liền). Châu Mỹ chiếm 35%, Châu A chiếm 26%, Châu Âu chiếm 13%, Châu Phi chiếm 6%. Bình quân đất nông nghiệp trên thế giới là 12.000m2. Đất trồng trọt toàn thế giới mới đạt 1,5 tỷ chiếm 10,8% tổng diện tích đất đai, trong đó có 46% đất có khả năng sản xuất nông nghiệp. Như vậy, còn 54% đất có khả năng sản xuất nhưng chưa được khai thác. Diện tích đất đang canh tác trên thế giới chỉ chiếm 10% tổng diện tích tự nhiên (khoảng 1.500 triệu ha).
Dân số ngày một tăng cùng với những phát hiện mới về thiên nhiên, con người đã nghĩ ra nhiều phương thức sản xuất mới, nhiều ngành nghề khác nhau để kiếm sống và quá trình chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp đều sẩy ra ở tất cả các nước trên thế giới. Tuy nhiên có sự khác nhau về mức độ, cũng như diện tích đất được chuyển mục đích hàng năm trên các vùng lãnh thổ; Quá trình chuyển mục đích trên thế giới diễn ra sớm hơn, với tốc độ mạnh mẽ hơn ở Việt Nam. Đặc biệt là ở một số nước phát triển như Mỹ, Anh, Đức, Pháp, Nhật, Singapore... thì tốc độ đô thị hóa nhanh càng làm cho quá trình chuyển mục đích sử dụng đất từ nông nghiệp sang phi nông nghiệp diễn ra mạnh mẽ. Tuy nhiên, chính quá trình đô thị hóa và việc sử dụng đất một cách hợp lý đã giúp cho nên kinh tế của các nước này phát triển khá nhanh trong những năm qua.
Như vậy có thể nói, hầu hết các quốc gia trên thế giới (dù quy định chế độ sở hữu đối với đất đai khác nhau), đều có xu hướng ngày càng tăng cường vai trò quản lý của Nhà nước đối với đất đai. Xu thế này phù hợp với sự phát triển ngày càng đa dạng của các quan hệ kinh tế, chính trị theo xu hướng toàn cầu hóa hiện nay. Mục tiêu của mỗi quốc gia là nhằm quản lý chặt chẽ, hiệu quản tài nguyên trong nước, tăng cường khả năng cạnh tranh để phục vụ cao nhất cho quyền lợi của quốc gia, đồng thời có những quy định phù hợp với xu thế mở cửa, phát triển, tạo điều kiện để phát triển hợp tác đầu tư giữa các quốc gia thông qua các chế định pháp luật thông thường, cởi mở nhưng vẫn giữ được ổn định về an ninh kinh tế và an ninh quốc gia.
* Tình hình chuyển quyền sử dụng đất tại Trung Quốc:
Theo Điều 10 Hiến pháp 1992[9] của nước Công hòa Nhân dân Trung Hoa, đất đai ở Trung Quốc thuộc sở hữu Nhà nước (đối với đất đô thị) hoặc sở hữu tập thể (đối với đất thuộc khu vực nông thôn). Vì đất đai ở nông thôn cùng là đối tượng quản lý của chính quyền địa phương và Trung ương, nên quyền sở hữu đối với toàn bộ đất đai ở Trung Quốc đều “dưới sự làm chủ” của Nhà nước Trung Quốc. Mặc dù không thừa nhận tư hữu đất đai nhưng theo Điều 2 của Hiến pháp được sửa đổi năm 1988, quyền sử dụng đất được phép chuyển nhượng tại Trung Quốc. Trong điều kiện này, quyền sử dụng đất đã được tách rời khỏi quyền sở hữu đất đai.
Hiện nay quyền sử dụng đất ở Trung Quốc có thể chia thành hai loại: Quyền sử dụng đất được “cấp” và quyền sử dụng đất được “giao”. Quyền sử dụng đất được “cấp” là loại quyền sử dụng đất truyền thống được áp dụng cho các doanh nghiệp nhà nước. Nhà nước cấp đất cho các doanh nghiệp nhà nước không thu tiền hoặc thu rất ít và có thể thu hồi bất cứ lúc nào. Đối với trường hợp này, quyền sử dụng đất không thể chuyển nhượng, cho thuê hay thế chấp.
Vào cuối những năm 1980, việc thiết lập hệ thống kinh tế thị trường ở Trung Quốc đã làm xuất hiện hình thức quyền sử dụng đất “giao”. Các doanh nghiệp, người sử dụng đất được phép mua quyền sử dụng đất “giao” đối với một thửa đất nhất định nào đó từ Nhà nước với một khoảng thời gian sử dụng cụ thể (thông thường từ 40-70 năm tùy thuộc vào mục đích sử dụng đất). Việc mua bán này có thể được thực hiện thông qua thỏa thuận, đấu thầu hoặc đấu giá. Khi đã có được quyền sử dụng đất người sử dụng đất có thể thực hiện giao dịch đất đai.
Về điều kiện: Về mặt lý thuyết, chuyển nhượng quyền sử dụng đất là hoạt động dân sự, cho nên chính quyền chỉ đóng vai trò giám sát mà không can thiệp bằng biện pháp hành chính, trừ những trường hợp thực sự cần thiết. Nhìn chung, có ba điều kiện cơ bản để được chuyển nhượng, đó là: đã hoàn thành nghĩa vụ tài chính để có quyền sử dụng đất; có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và đã bỏ vốn thức hiện hoạt động đầu tư ở một mức độ nhất định, thông thường là ít nhất 25% tổng số vốn đầu tư cho việc sử dụng theo dự án.
Như vậy, các điều kiện chuyển nhượng quyền sử dụng đất nêu trên có điểm giống với điều kiện chuyển nhượng quyền sử dụng đất theo pháp luật Việt Nam ở hai điều kiện đầu. Về điều kiện thứ ba, quy định của pháp luật Trung Quốc rõ ràng và cự thể hơn quy định của pháp luật Việt Nam. Điều này tạo điều kiện thuận lợi cho việc thức hiện quyền của người sử dụng đất và việc quản lý Nhà nước về đất đai.
Về thủ tục: Theo pháp luật Trung Quốc, giấy tờ về chuyển nhượng quyền sử dụng đất không nhất thiết phải qua công chứng nhà nước. Thông thường trong 15 ngày kể từ ngày ký hợp đồng, người nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất phải đăng ký quyền sử dụng đất tại phòng quản lý Nhà nước về đất đai, kèm với việc nộp phí chuyển nhượng tương ứng.
Về giá cả: Thông thường Nhà nước không can thiệp vào giá cả chuyển nhượng. Không có quy định nào của pháp luật nhằm xác định giá chuyển
nhượng này, mà nó do bên chuyển nhượng và bên nhận chuyển nhượng thỏa thuận. Tuy nhiên, trong trường hợp giá cả chuyển nhượng “thấp một cách đáng nghi ngờ”, chính quyền địa phương có thể có quyền ưu tiên mua quyền sử dụng đất trong trường hợp này. Quy định này nhằm tránh những tiêu cực, gian dối trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất [Nguyễn Thị Thu Hồng (2000) [10].
1.3.2. Sơ lược tình hình chuyển quyền sử dụng đất ở Việt Nam
1.3.2.1. Quá trình hình thành, phát triển quyền sử dụng đất ở Việt Nam
Pháp luật quy định về đất đai của Nhà nước Việt Nam Dân chủ Công hòa, Việt Nam được đánh dấu bằng Luật cải cách ruộng đất năm 1953. Ngày 29/12/1987 Quốc hội đã thông qua Luật Đất đai đầu tiên nhằm điều chỉnh các quan hệ về quản lý, sử dụng đất. Luật Đất đai đã thể chế hóa đường lối, chính sách của Đại hội lần thứ VI của Đảng và Hiến pháp 1980 (Điều 19, Điều 20) khẳng định đât đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý. Luật Đất đai được ban hành đúng thời kỳ đất nước ta bước đầu bước vào giai đoạn đổi mới về kinh tế, đặc biệt thời kỳ này có nhiều chính sách mở cửa. Sau 4 năm thi hành Luật Đất đai năm 1987 cho thấy thực tế đã nảy sinh những bất cập, đó là người sử dụng đất thực sự không có quyền đối với mảnh đất mình được giao, kể cả quyền thừa kế, chuyển nhượng, họ chỉ được chuyển quyền sử dụng đất trong các trường hợp: Khi hộ nông dân vào hoặc ra hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp; khi hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp và cá thể thỏa thuận đổi đất cho nhau để tổ chức lại sản xuất; khi người được giao đất chuyển đi nơi khác hoặc đã chết mà thành viên trong hộ của người đó vẫn tiếp tục sử dụng đất đó. Luật chỉ cho phép được thừa kế nhà ở hoặc mua nhà ở đồng thời được quyền sử dụng đất ở có ngôi nhà đó, sau khi được cơ quan nhà nước có thẩm quyền công nhận quyền sở hữu đối với nhà ở. Hiến pháp 1992 còn quy định: “Tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất có quyền chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật”. Do đó,
Quốc hội đã đưa việc sửa đổi Luật Đất đai vào chương trình xây dựng pháp luật năm 1993. Luật Đất đai năm 1993 được Quốc họi thông qua ngày 14/07/1993 và có hiệu lực ngày 15/10/1993 về cơ bản kế thừa Luật Đất đai năm 1987 và bổ sung một số nội dung mới như một số quyền của người sử dụng đất. Cụ thể có 5 quyền: chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất. Như vậy, Luật đưa ra những quy định theo xu hướng ngày càng mở rộng quyền của người sử dụng đất, cho họ định đoạt quyền sử dụng đất của mình. Nghĩa là chuyển quyền sử dụng đất phải tuân theo điều kiện, nội dung, hình thức do Bộ Luật dân sự và pháp luật về đất đai quy định.
Tuy nhiên, do sự phát triển nhanh chóng của tình hình kinh tế, xã hội; qua thực tế cuộc sống với tác động của cơ chế kinh tế thị trường làm cho quan hệ đất đai càng trở nên phức tạp, nhiều vấn đề lịch sử còn chưa được xử lý thì các vấn đề mới lại nảy sinh mà Luật Đất đai 1993 chưa có quy định. Vì vậy, năm 1998 Luật Đất đai được sửa đổi, bổ sung. Luật bổ sung thêm một số quyền của người sử dụng đất như quyền góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất, quyền cho thuê lại quyền sử dụng đất. Tổ chức, hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước cho thuê đất mà đã trả tiền thuê cho cả thời gian thuê cũng được thực hiện các quyền sử dụng đất như chuyển nhượng, thế chấp, góp vốn, cho thuê lại quyền sử dụng đất. Riêng tổ chức, hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước cho thuê đất mà trả tiền thuê đất hằng năm thì chỉ được chuyển nhượng, thế chấp tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với quyền sử dụng đất.
Để triển khai thực hiện Nghị quyết của Quốc hội về cải cách hành chính và để đồng bộ với một số Luật mà Quốc hội mới thông qua trong thời gian qua như Luật khuyến khích đầu tư trong nước, Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam, thì Luật Đất đai cũng cần phải sửa đổi, bổ sung cho phù hợp. Ngày 29/06/2001 Quốc hội khóa X, kỳ họp thứ 9 đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai.
Tuy nhiên, trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa - hiện đại hóa đất nước, tỉnh hình quản lý và sử dụng đất sau 3 năm thực hiện Luật Đất đai sửa đổi 2001 đã cho thấy còn bộc lộ những thiếu sót, yếu kém. Vì vậy, việc tiếp tục sửa đổi Luật Đất đai là cần thiết và tất yếu nhằm mục đích tháo gỡ những vướng mắc, khó khăn trong công tác quản lý, sử dụng đất, bảo đảm tính ổn đỉnh của pháp luật, đồng thời thể chế hóa kịp thời đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng về đất đai trong thời kỳ mới. Luật Đất đai 2003 đã được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua tại kỳ họp thứ 4, khóa XI ngày 26/11/2003 và có hiệu lực thi hành ngày 01/7/2004.
Luật Đất đai qua các thời ký cho thấy, Luật đang dần dần đưa ra những quy định phù hợp với cuộc sống hơn và chấp nhận những thực tế của cuộc sống đòi hỏi; mở rộng dần quyền của người sử dụng đất nhưng vẫn đảm bảo được nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân.
1.3.2.2. Tình hình chuyển nhượng quyền sử dụng đất tại Việt Nam * Giai đoạn trước năm 1975.
Dưới chế độ cũ đất đai thuộc sở hữu tư nhân, giai cấp thống trị chiếm hữu hầu hết đất đai; đất đai được xem là bất động sản cho nên được mua bán như mọi hàng hóa khác.
Ngay sau Cách mạng tháng Tám thành công, Nhà nước ta đã ban hành các sắc lệnh, đạo luật để quản lý đất đai và ngay cả khi cuộc kháng chiến chống thực dân Pháp chưa hoàn thành, Nhà nước Việt Nam Dân chủ Công hòa đã ban hành Luật cải cách ruộng đất, ngày 04/12/1953 nhằm từng bước xóa bỏ sự bọc lột của chế độ phong kiến và đế quốc do sự chiếm hữu đất đai mang lại. Từ 6 hình thức sở hữu chủ yếu về đất đai là: sở hữu của thực dân Pháp, sở hữu địa chủ, sở hữu nhà chung của tầng lớp tư sản và sở hữu nhỏ của người nông dân, sở hữu của tầng lớp phú nông. Nhà nước chỉ còn thừa nhận 2 hình thức sở hữu chủ yếu về đất đai là: sở hữu Nhà nước và sở hữu ruộng đất của người nông dân.
* Giai đoạn sau năm 1975 đến trước khi có Luật Đất đai năm 1993.
Sau năm 1975, Nhà nước bắt đầu xây dựng một hệ thống pháp luật thống nhất trong cả nước và đất đai là vấn đề được đặt lên hàng đầu.
Với quy định của Hiến pháp và Luật Đất đai quyền sở hữu đất đai cao nhất và duy nhất đó là “Nhà nước Công hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”, các chủ thể khác chỉ có quyền sử dụng. Từ tính chất này, đất đai bắt đầu không phải là đối tượng đổi chác, mua bán, không phải là đối tượng trong hợp đồng dân sự.
Luật Đất đai được Quốc hội thông qua ngày 29/12/1987 - Đạo Luật Đất đai đầu tiên của nước ta ghi nhận tại Điều 1: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý. Nhà nước giao đất cho các nông trường, lâm trường, xĩ nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân, cơ quan Nhà nước, tổ chức xã hội và cá nhân để sử dụng ổn định, lâu dài”. Đến năm 1988, việc chuyển dịch trong quản lý đất đai là hết sức cần thiết, vì vậy tại Điều 16, Luật Đất đai năm 1987 đã quy định việc chuyển quyền sử dụng đất như chỉ thực hiện trong ba trường hợp sau:
- Khi hộ nông dân vào hoặc ra hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông, lâm nghiệp.
- Khi hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp và cá nhân thỏa thuận đổi đất cho nhau tổ chức lại sản xuất.
- Khi người được giao đất chuyển đi nơi khác hoặc đã chết mà thành viên trong hộ của người đó vẫn còn tiếp tục sử dụng đất đó.
Nhà nước vẫn chưa công nhận việc chuyển nhượng đất và cũng chưa nhận thức được đất đai là hàng hóa đặc biệt. Tuy nhiên, trong thực tế việc chuyển nhượng vẫn diễn ra mạnh mẽ và đa dạng.
* Giai đoạn từ sau Luật Đất đai năm 1993 đến trước khi có Luật Đất
đai năm 2003:
Luật Đất đai 1993 có quy định những điểm mới sau: Thừa nhận đất có giá trị.
Quy định các quyền của người sử dụng đất: Chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất.
Nhà nước trực tiếp giao đất cho người sử dụng đất ổn định, lâu dài. Quy định hạn mức đất nông nghiệp, lâm nghiệp.
Quy định hệ thống ngành địa chính xuống tận cấp xã.
Như vậy, đây là lần đầu Luật cho phép người sử dụng đất có quyền chuyển nhượng, chuyển đổi, tặng cho, thừa kế quyền sử dụng đất. Đây là một quy định mang tính đột phá, phù hợp với tình hình thực tế, nguyện vọng của nhân dân, thúc đẩy sự phát triển kinh tế.
Tuy nhiên, sau 5 năm áp dụng, việc thực hiện đã bộ lộ nhiều bất cập như: quy định rất chung chung, chồng chéo, khi chuyển nhượng phải nộp 10% giá trị đất, 2% giá trị tài sản tính thuế. Vì vậy, nhiều giao dịch đã tự phát diễn ra trong nhân dân, không thông qua cơ quan Nhà nước.