Hạn chế trong các quy định về căn cứ cho thuê đất và nguyên nhân
Quy hoạch sử dụng đất là sự tính toán phân bố đất đai cụ thể về số lượng, chất lượng, vị trí, không gian cho các mục tiêu kinh tế - xã hội. QUy hoạch sử dụng đất bao giờ cũng gắn liền với kế hoạch sử dụng đất bởi kế hoạch sử dụng đất là biện pháp để thực hiện quy hoạch. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là căn cứ quan trọng nhất để quyết định thuê đất. Trong những năm qua, việc thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được thực hiện có lộ trình ở cả 4 cấp trong cả nước. Tuy nhiên, chất lượng quy hoạch sử dụng đất chưa đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt là chưa có tầm nhìn xa trong dự báo. Việc lập, tổ chức triển khai và giám sát thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chưa được quan tâm đúng mức; việc phân cấp trong quản lý quy hoạch còn bất cập; quy hoạch sử dụng đất được lập
theo đơn vị hành chính không đảm bảo tính kết nối liên vùng, không phát huy được thế mạnh của từng vùng và bảo đảm sự phát triển hài hòa giữa các vùng; quy hoạch sử dụng đất chưa thực hiện phân vùng chức năng sử dụng đất theo không gian mà mới chỉ chú ý đến việc phân bổ các chỉ tiêu loại đất (Đến cuối năm 2011, đã có 11 quy hoạch xây dựng vùng liên tỉnh được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt, 9 quy hoạch xây dựng vùng dọc theo các tuyến đường cao tốc đang lập); Trong thực hiện quy hoạch sử dụng đất vẫn còn nhiều vấn đề tồn tại, yếu kém, bức xúc như: việc điều chỉnh quy hoạch, sử dụng đất sai mục đích, kém hiệu quả, quyết định chuyển đổi mục đích sử dụng đất còn tùy tiện, vi phạm pháp luật còn xẩy ra ở một số nơi. Quy hoạch sử dụng đất phục vụ chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thôn, đường giao thông chưa tạo được quỹ đất có giá trị cao hai bên đường, xung quanh khu vực đất thu hồi để đấu giá tăng nguồn thu bù đắp chi phí bồi thường, xây dựng công trình công cộng.
Nguyên nhân chính của tình trạng trên là do:
Luật còn quy định chung về nguyên tắc, căn cứ và nội dung quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cho các cấp, do đó chưa thể hiện tính định hướng của quy hoạch cấp trên và tính chi tiết, cụ thể của quy hoạch cấp dưới. Quy định nội dung về kế hoạch sử dụng đất chưa cụ thể trong khi kế hoạch sử dụng đất cần phải chi tiết hoá quy hoạch sử dụng đất để làm căn cứ giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất hàng năm của các địa phương. Việc quy định thời điểm lập và thời hạn hoàn thành việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong năm cuối của kỳ quy hoạch trước đó đối với cả 04 cấp gây khó khăn, áp lực cho các địa phương về nhân lực, vật lực, thời gian, tiến độ để thực hiện. Mặc dù Luật đã quy định về trách nhiệm tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nhưng còn thiếu những chế tài đủ mạnh để xử lý các trường hợp vi phạm. Nhận thức về vai trò và vị trí của quy hoạch
sử dụng đất mặc dù đã được nâng lên nhưng còn hạn chế, chưa đầy đủ, chưa thống nhất, dẫn đến sự phối hợp giữa các ngành, các cấp, các đơn vị và địa phương còn hạn chế.
Công tác kiểm tra, giám sát, đánh giá tình hình thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chưa thực sự nghiêm túc, chưa thường xuyên và đi vào thực chất, đặc biệt là việc quản lý, sử dụng đất theo các chỉ tiêu quy hoạch đã được phê duyệt. Nhiều địa phương chỉ mới chú trọng đến công tác lập quy hoạch, chưa chú trọng đến công tác quản lý và tổ chức triển khai đưa quy hoạch vào thực tiễn cuộc sống. Một số địa phương thực hiện chưa đúng và chưa đầy đủ quy trình lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; việc thực hiện công bố công khai quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất vẫn còn mang tính hình thức và chưa đầy đủ nên việc tiếp cận thông tin của nhân dân còn bị hạn chế.
Việc bồi thường, giải phóng mặt bằng để thực hiện quy hoạch chỉnh trang phát triển đô thị đòi hỏi kinh phí lớn, trong khi nguồn vốn của nhà nước còn hạn chế, do vậy mà việc tổ chức thực hiện chỉnh trang phát triển đô thị gắn với thu hồi đất của diện tích đất liền kề để tạo quỹ “đất sạch” đấu giá quyền sử dụng đất tạo vốn đầu tư cho cơ sở hạ tầng, chỉnh trang đô thị chưa được chính quyền địa phương tổ chức quyết liệt.
Bất cập về hình thức cho thuê đất và nguyên nhân
Qua thực tế cho thấy, hiện nay trong việc áp dụng hình thức thuê đất vẫn có sự chưa bình đẳng giữa nhà đầu tư nước ngoài và nhà đầu tư trong nước.
Thông qua các quy định về thuê đất, có thể thấy quy định nhà đầu tư nước ngoài được áp dụng hình thức thuê đất trả tiền hàng năm hoặc thuê đất trả tiền một lần cho cả thời gian thuê, còn nhà đầu tư trong nước chỉ được áp dụng hình thức thuê đất trả tiền hàng năm hoặc giao đất có thu tiền sử dụng đất có thời hạn đã tạo ra sự bất bình đẳng giữa nhà đầu tư nước ngoài và nhà
đầu tư trong nước.
Quy định Nhà nước cho thuê đất trả tiền hằng năm hoặc trả tiền một lần cho cả thời gian thuê đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, Nhà nước cho thuê đất trả tiền hằng năm hoặc giao đất có thu tiền sử dụng đất đối với tổ chức kinh tế, dẫn đến sự không thống nhất giữa nhà đầu tư trong nước, nhà đầu tư nước ngoài và chưa gắn với mục đích sử dụng đất.
Việc cho thuê đất theo hình thức đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất chưa được triển khai thực hiện nghiêm túc, phổ biến vẫn là cho thuê đất theo hình thức chỉ định.
Nguyên nhân là do quy định cho thuê đất theo hình thức đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất chưa được nhiều địa phương nghiêm túc thực hiện. Nhiều địa phương chạy theo nhà đầu tư trong việc phát triển các dự án đô thị nhỏ lẻ, khu công nghiệp, cụm công nghiệp, thiếu sự phối hợp thống nhất trên quy mô liên vùng, liên tỉnh; chưa xem xét đồng bộ với điều kiện hạ tầng kinh tế - xã hội, khả năng và thực tế lấp đầy các khu công nghiệp.
Nhiều địa phương chưa bố trí được kinh phí để giao cho Tổ chức phát triển quỹ đất thực hiện thu hồi đất, giải phóng mặt bằng nhằm tạo quỹ đất “sạch” để tổ chức đấu giá; Tổ chức phát triển quỹ đất không được tăng cường về tổ chức đủ mạnh để làm nhiệm vụ. Hiện nay, quỹ đất trước khi tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất được hình thành thông qua 2 nguồn: Một là Nhà nước thu hồi đất sau đó giao đất cho Tổ chức phát triển quỹ đất (do UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thành lập) để thực hiện việc bồi thường, giải phóng mặt bằng và trực tiếp quản lý quỹ đất đã thu hồi đối với trường hợp sau khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được công bố mà chưa có dự án đầu tư; Thứ hai, Nhà nước thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng và giao đất cho nhà đầu tư để thực hiện dự án đối với các
trường hợp đã có dự án đầu tư được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt.
Trong hai nguồn trên, nguồn thứ nhất đã tạo ra cơ chế chính đảm bảo nguyên tắc công khai, minh bạch trong chi và thu ngân sách do tách riêng giai đoạn Nhà nước chi cho bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và giai đoạn Nhà nước thu từ giao đất, cho thuê đất cho chủ đầu tư; nguồn thứ hai là cơ chế chuyển tiếp từ giai đoạn trước và sau khi có Luật Đất đai 2003 không đảm bảo tính công khai, minh bạch trong chi và thu ngân sách do không bóc tách 2 giai đoạn Nhà nước chi cho bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và giai đoạn Nhà nước thu từ giao đất, cho thuê đất cho chủ đầu tư (đặc biệt là từ khi Chính phủ ban hành Nghị định số 69/2009/NĐ-CP). Thực tiễn, các địa phương chủ yếu vẫn thực hiện theo cơ chế theo nguồn thứ hai này.
Trên thực tế, rất ít dự án thực hiện đúng quy định nêu trên do địa phương chạy theo mục tiêu phát triển kinh tế mà “gác lại” lợi ích của người bị thu hồi đất, giải quyết các vấn đề xã hội phát sinh từ việc thu hồi đất (chỗ ở, việc làm, hạ tầng…). Nhiều địa phương vẫn thực hiện cơ chế giao trách nhiệm cho chủ đầu tư tự ứng tiền thực hiện thương lượng với người sử dụng đất thông qua hợp đồng chuyển nhượng, sau đó Hội đồng giải phóng mặt bằng sẽ duyệt phương án bồi thường theo giá đất do địa phương quy định, phần chênh lệch giữa số tiền do chủ đầu tư tự ứng và số tiền theo phương án bồi thường sẽ được trừ vào tiền sử dụng đất, tiền thuê đất của chủ đầu tư. Thực tế này đã phản ánh bản chất của việc thu hồi đất là: Nhà nước chỉ định chủ đầu tư; sau đó chủ đầu tư và người bị thu hồi đất thương lượng chuyển nhượng quyền sử dụng đất; Nhà nước làm thủ tục trừ tiền bồi thường mà chủ đầu tư đã ứng trước vào tiền sử dụng đất, tiền thuê đất mà chủ đầu tư phải nộp. Thực tế trên cho thấy, Nhà nước không thu lợi từ việc thu hồi đất mà toàn bộ chênh lệch giá đất bồi thường (đầu vào) và giá đất mà chủ đầu tư giao
dịch trên thị trường (đầu ra) đều rơi vào chủ đầu tư, thậm chí Nhà nước còn phải chi phí thêm cho tái định cư phát sinh từ việc thu hồi đất.
Như vậy, thực chất chủ đầu tư có nhiều lợi thế như không phải cạnh tranh do không phải đấu giá, đấu thầu; chỉ phải nộp tiền đầu vào theo giá đất do UBND cấp tỉnh quy định; nếu khó khăn trong bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thì chỉ việc ứng trước tiền để giải phóng mặt bằng sau đó Nhà nước sẽ hoàn trả, khấu trừ cho chủ đầu tư (trường hợp cần tăng tiền bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thì thực chất là tăng chi ngân sách); đầu ra (giá bán sản phẩm) theo giá cả thị trường như tất cả các trường hợp khác.
Ngoài ra, quy định Nhà nước cho thuê đất trả tiền hàng năm hoặc trả tiền một lần cho cả thời gian thuê đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, Nhà nước cho thuê đất trả tiền hàng năm hoặc giao đất có thu tiền sử dụng đất đối với tổ chức kinh tế trong nước, dẫn đến sự không thống nhất giữa nhà đầu tư trong nước, nhà đầu tư nước ngoài và chưa gắn với mục đích sử dụng đất.
Hạn chế trong các quy định về thẩm quyền cho thuê và nguyên nhân
Với quan điểm phân cấp trong quản lý về đất đai, Luật Đất đai năm 2003 quy định thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, thu hồi đất đều thuộc về chính quyền các địa phương (cấp tỉnh, huyện, xã).Trong khi đó, năng lực tổ chức thực hiện thẩm quyền được phân cấp của các cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương còn nhiều hạn chế cùng với sự thiếu hụt các quy định về hạn chế diện tích, loại đất, đối tượng sử dụng và một cơ chế kiểm tra, giám sát thiếu chặt chẽ đã dẫn đến việc giao đât, cho thuê dất một cách tùy tiện, hoặc lợi dụng xin giao đất, thuê đất với diện tích lớn để chiếm đất nhằm trục lợi, nhiều trường hợp được giao đất, cho thuê đất rồi bỏ hoang, gây lãng phí, gây bức xúc trong xã hội.
Hạn chế trong các quy định về trình tự, thủ tục và nguyên nhân
Hiện nay, các thủ tục về đầu tư, xây dựng và đất đai trong việc thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất còn chưa thống nhất, hồ sơ còn phức tạp, thời gian thực hiện kéo dài. Thực tiễn, nhiều địa phương đã triển khai cơ chế giới thiệu địa điểm để chủ đầu tư và người sử dụng đất thỏa thuận nhưng nếu chủ đầu tư không thể thỏa thuận được thì địa phương can thiệp bằng hình thức thu hồi đất và chỉ định chủ đầu tư thực hiện dự án sau khi thu hồi đất. Điều này không chỉ vi phạm quy định về quyền lợi của người sử dụng đất mà còn tạo ra tình trạng không bình đẳng giữa các dự án đầu tư thực hiện theo các cơ chế khác nhau.
Bên cạnh đó, tình trạng quản lý Nhà nước đối với thị trường nhà ở khu chung cư, đô thị mới cũng còn thiếu cơ chế điều tiết thỏa đáng trong khâu giao dịch. Các doanh nghiệp vẫn tự phát giá nhà đất, không theo cơ sở nào mặc dù luật có quy định các giao dịch phải qua sàn bất động sản nhằm minh bạch thị trường. Tuy nhiên, trên thực tế, có khi sàn đó lại chính là của chủ đầu tư. Trường hợp khác, có tình trạng sàn giao dịch và chủ đầu tư không phải là của nhau, nhưng lại “ăn cánh” với nhau. Có sàn lại “sắm vai” là một nhà đầu tư thứ cấp, tức là mua lại bất động sản của chủ đầu tư, rồi bán lại cho người mua trên “chợ” của mình. Họ vừa đóng vai “chủ chợ”, vừa là người bán, thành ra không ít sàn giao dịch “đẻ ra” chỉ là bình phong cho một nhóm lợi ích. Rõ ràng, xác định giá đất đang và sẽ còn là một “ẩn số”. Bài toán cần giải là phải tìm ra ẩn số, phải xác định rõ thị trường, thị trường đầu vào hay thị trường đầu ra? Không thể nhầm lẫn khi tính thu thuế giữa hai “đầu” này. (Nguồn bài “Ẩn số”… giá đất, Đan Thanh - báo An ninh Thủ đô, ngày 15 tháng 10 năm 2010) [32].Việc kiểm tra, xử lý vi phạm sau khi giao đất, cho thuê đất chưa được tiến hành một cách thường xuyên.
Thủ tục thu cho thuê đất để thực hiện dự án đầu tư còn nhiều vướng mắc như vẫn còn rườm rà, thời gian thực hiện còn kéo dài. (Theo Chuyên đề: Thực trạng giao đất, cho thuê đất trong đầu tư bất động sản và đề xuất các giải pháp góp phần phát triển thị trường bất động sản - Nguyễn Xuân Trọng, Vụ Chính sách và Pháp chế, Tổng cục Quản lý đất đai, Bộ Tài nguyên và Môi trường, năm 2009 - Tài liệu xây dựng Đề án Phát triển thị trường bất động sản). [7]. Việc quy định chi tiết trình tự, thời gian thực hiện giải quyết thủ tục trong Luật đã làm hạn chế tính chủ động của Chính phủ, địa phương trong việc cải cách thủ tục hành chính. Các địa phương không thực hiện độc lập thủ tục giao đất, cho thuê đất mà kết hợp với các thủ tục về xây dựng, đầu tư, tập trung ở 2 khâu:
Một là: khâu lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch xây dựng chi tiết tỷ lệ 1/2000 đối với những nơi chưa có quy hoạch này. Đây là công việc thuộc trách nhiệm của Nhà nước hình thành căn cứ để quyết định giao đất, cho thuê đất nhưng nhiều địa phương vẫn giao cho nhà đầu tư thực hiện. Từ đó việc đấu thầu dự án, đấu giá quyền sử dụng đất để lựa chọn chủ đầu tư không đảm bảo tính khách quan do nhà đầu tư đã ứng tiền trước để lập quy hoạch làm căn cứ giao đất, cho thuê đất.
Hai là, trước khi thực hiện giao đất, cho thuê đất, phải thực hiện các thủ tục về lập dự án đầu tư xây dựng công trình với 9 bước (Cho phép đầu tư; Lập dự án; Thẩm định dự án xây dựng; Quyết định đầu tư, phê duyệt phương án giải phóng mặt bằng xây dựng; Khảo sát, thiết kế xây dựng; Thẩm định,