7. Kết cấu của luận văn
1.2.2. Vai trò giám sát của cơ quan quyền lực nhà nƣớ cở địa phƣơng
Theo nghĩa thông thƣờng, giám sát đƣợc hiểu là việc theo dõi, xem xét, kiểm tra của chủ thể có quyền đối với chủ thể khác về việc thực thi nhiệm vụ để qua đó có đƣợc các nhận định về các chủ thể này. Có thể chia hoạt động giám sát thành hai loại: giám sát mang tính quyền lực nhà nƣớc và giám sát xã hội.
Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân định nghĩa“Giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý” [42].
Giám sát là một hình thức hoạt động quan trọng, đồng thời là quyền của cơ quan nhà nƣớc thể hiện ở việc xem xét đối với hoạt động của các đối tƣợng chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật nhằm bảo đảm pháp chế hoặc sự chấp hành những quy tắc chung nào đó.
Nhƣ vậy, có thể hiểu giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương là việc theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của các cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Hội đồng nhân dân ở địa phương.
Mục đích giám sát của cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng là xem xét việc làm của đối tƣợng bị giám sát có đúng quy chế, quy định chuẩn mực đã đặt ra hay không. Từ đó phát hiện những khiếm khuyết trong tổ chức và hoạt động của đối tƣợng bị giám sát để có biện pháp can thiệp kịp thời nhằm khắc phục những khiếm khuyết đó.
Theo pháp luật hiện hành, chủ thể tiến hành hoạt động giám sát của cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng bao gồm: HĐND; thƣờng trực
HĐND, các ban của HĐND; Tổ đại biểu HĐND; đại biểu HĐND.
Luật tổ chức chính quyền địa phƣơng năm 2015 quy định“Hội đồng nhân dân gồm các đại biểu Hội đồng nhân dân do cử tri ở địa phương bầu ra, là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên” [42].
Hội đồng nhân dân quyết định những chủ trƣơng, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phƣơng, xây dựng và phát triển địa phƣơng về kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phƣơng. Hội đồng nhân dân thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Thƣờng trực Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, thành viên UBND, thủ trƣởng cơ quan chuyên môn của UBND; HĐND cấp dƣới, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp; giám sát việc thực hiện các nghị quyết của Hội đồng nhân dân; giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nƣớc, tổ chức kinh tế, tổ chức chính trị - xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phƣơng.
Giám sát là một hình thức thực hiện quyền lực nhà nƣớc. Trong bộ máy nhà nƣớc, Hội đồng nhân dân các cấp là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng. Do đó, giám sát là chức năng quan trọng của HĐND. Một mặt, giám sát thể hiện tính quyền lực nhà nƣớc; mặt khác thể hiện bản chất của chế độ dân chủ, phản ánh một phần quan trọng quyền làm chủ của nhân dân thông qua hoạt động của cơ quan đại diện.
Hiến pháp năm 2013 đã có bƣớc kế thừa và hoàn thiện các bản Hiến pháp trƣớc đó, khẳng định địa vị pháp lý của chính quyền địa phƣơng là thiết chế không thể thiếu trong tổ chức bộ máy của Nhà nƣớc, là nơi có tính chất quyết định đối với việc đƣa chủ trƣơng, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nƣớc vào cuộc sống. Là thiết chế quan trọng bảo đảm tất cả quyền lực Nhà nƣớc thuộc về nhân dân đồng thời khẳng định nguyên tắc, một cấp chính
quyền gồm HĐND và UBND: “Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng Nhân dân và Ủy ban Nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt do luật định” [41, Điều 111].
Giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật của HĐND các cấp có vai trò quan trọng trong việc bảo đảm quyền lực nhà nƣớc thuộc về nhân dân. Thông qua hoạt động giám sát của HĐND đảm bảo cho mọi hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc, tổ chức và công dân đặt dƣới sự kiểm tra, giám sát chặt chẽ của nhân dân địa phƣơng, nhằm tăng cƣờng kỷ luật, kỷ cƣơng, khắc phục tính cục bộ, ngăn chặn, đẩy lùi tình trạng suy thoái đạo đức, tham nhũng, quan liêu, sách nhiễu nhân dân trong bộ máy nhà nƣớc. Đây chính là điều kiện bảo đảm vững chắc cho quyền lực của nhân dân đƣợc thực hiện trong thực tế.
Qua hoạt động giám sát, giúp HĐND kịp thời phát hiện những văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nƣớc ở địa phƣơng trái với Hiến pháp, pháp luật và nghị quyết của HĐND cùng cấp và cấp trên hoặc giữa những văn bản pháp luật đó có sự mâu thuẫn, chồng chéo cần đề nghị huỷ bỏ, sửa đổi; tạo ra sự thống nhất trong xây dựng, thực hiện và áp dụng pháp luật ở địa phƣơng.
Việc Hiến pháp năm 2013 tiếp tục khẳng định chế định HĐND trong tổ chức chính quyền địa phƣơng cũng nhằm khẳng định và bảo đảm quyền làm chủ của ngƣời dân trong việc có cơ quan đại diện và giám sát cơ quan hành chính nhà nƣớc. Theo đó việc tổ chức của bộ máy chính quyền địa phƣơng phải phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt nhƣng vẫn phải trên nguyên tắc: Ở đâu có cơ quan hành chính, ở đó có sự giám sát của HĐND là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, cơ quan đại diện cho nhân dân địa phƣơng. Việc tiếp tục khẳng định nguyên tắc
này trong Hiến pháp vừa giữ đƣợc các vấn đề mang tính nguyên tắc của chính quyền địa phƣơng vừa đáp ứng đƣợc yêu cầu đổi mới, tạo điều kiện cho chính quyền địa phƣơng năng động, sáng tạo hơn trong thực hiện nhiệm vụ của mình. Bảo đảm đƣợc quyền làm chủ đối với mọi quyền lực nhà nƣớc của nhân dân thông qua cơ quan đại diện của mình là HĐND các cấp.
Nhƣ vậy, hoạt động giám sát của HĐND các cấp có vai trò quan trọng trong việc đảm bảo tính nghiêm minh và thống nhất của pháp chế XHCN và loại trừ những hành vi vi phạm Hiến pháp, pháp luật ở địa phƣơng. Mặt khác, qua hoạt động giám sát, các quyết định của HĐND huyện, xã có thêm căn cứ khoa học vững chắc, phù hợp với yêu cầu thực tế, đảm bảo tính khả thi, từ đó nâng cao chất lƣợng hoạt động của HĐND huyện, xã. Kết quả giám sát là một trong những nguồn thông tin quan trọng, cung cấp căn cứ thực tiễn cho việc sửa đổi, bổ sung những quy định của Hiến pháp và pháp luật về tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc; giúp HĐND cấp huyện, xã phát hiện kịp thời những yếu kém, khiếm khuyết trong hoạt động của các cơ quan chịu sự giám sát, từ đó kiến nghị những biện pháp khắc phục một cách có hiệu quả, góp phần làm trong sạch bộ máy nhà nƣớc ở địa phƣơng, làm cho chính quyền địa phƣơng trở nên vững mạnh.
1.3. NHỮNG NỘI DUNG CƠ BẢN TRONG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CÁC CẤP Ở VIỆT NAM
1.3.1. Đặc điểm hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp
Hoạt động giám sát của HĐND có những đặc điểm cơ bản sau: Hoạt động giám sát của HĐND có chủ thể giám sát, bao gồm: giám sát của HĐND tại kỳ họp; giám sát của Thƣờng trực HĐND; giám sát của các Ban của HĐND, giám sát của Tổ đại biểu HĐND và giám sát của đại biểu HĐND. Trong đó chủ thể mang đầy đủ quyền lực giám sát là HĐND. Thƣờng trực HĐND, các Ban HĐND chỉ là tổ chức thực thi hoạt động giám sát của HĐND cùng cấp.
Giám sát của HĐND luôn gắn với đối tƣợng chịu sự giám sát; đối tƣợng giám sát bao gồm Thƣờng trực HĐND, UBND, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp; giám sát việc thực hiện các nghị quyết của HĐND; giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nƣớc, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phƣơng. Quy định này vừa thể hiện đƣợc HĐND là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, vừa đảm bảo cho Hiến pháp, pháp luật, các nghị quyết của HĐND đƣợc tuân thủ nghiêm minh. Đây là nội dung có ý nghĩa quan trọng, tạo cơ sở pháp lý cho HĐND thực hiện có hiệu quả nhiệm vụ, quyền hạn của mình trên thực tế.
Tuy nhiên cần lƣu ý, trong luật hiện hành không phân cấp giám sát giữa HĐND các cấp, điều đó không có nghĩa là HĐND mỗi cấp thực hiện thẩm quyền giám sát nhƣ nhau đối với mọi hoạt động của đối tƣợng chịu giám sát. Đối tƣợng, phạm vi, mức độ giám sát của HĐND phụ thuộc vào vị trí, vai trò và sự phân cấp, tính chất của mối quan hệ giữa HĐND với đối tƣợng chịu giám sát. Chẳng hạn với UBND do mối quan hệ chấp hành (trực thuộc) của cơ quan này với HĐND mà phạm vi, mức độ giám sát của HĐND rất lớn, bao trùm mọi hoạt động của UBND và khả năng xử lý đối với quyết định, hành vi và cả nhân sự của UBND. Nhƣng với TAND, VKSND thì hoạt động giám sát của HĐND chủ yếu ở việc xem xét tính pháp chế của các bản án đã đƣợc giải quyết và sự phối hợp của TAND, VKSND với địa phƣơng trong việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị của địa phƣơng. Kết quả giám sát của HĐND đối với TAND chỉ có thể là đề nghị. Nếu có hậu quả pháp lý nào đó đối với TAND thì chỉ là hậu quả gián tiếp không xuất phát từ thẩm quyền của HĐND.
Trong hoạt động giám sát của HĐND không có sự đồng nhất giữa chủ thể giám sát với đối tƣợng chịu giám sát. Điều này giúp chúng ta dễ dàng phân biệt giữa hoạt động giám sát của HĐND với hoạt động kiểm tra của các
cơ quan nhà nƣớc hoặc các tổ chức chính trị - xã hội. Bởi vì đối với "kiểm tra" thì chủ thể hoạt động kiểm tra và đối tƣợng bị kiểm tra có thể đồng nhất với nhau, đó là việc tự kiểm tra hoạt động của chính chủ thể.
Giám sát của HĐND thể hiện quan hệ giữa các chủ thể tham gia vào hoạt động giám sát. Nội dung của quan hệ này biểu hiện ở những quyền và nghĩa vụ của chủ thể giám sát và đối tƣợng giám sát. Giám sát của HĐND đƣợc tiến hành dựa trên những căn cứ do pháp luật quy định. Đó là những quy định của Hiến pháp và pháp luật về thẩm quyền giám sát, chủ thể giám sát, đối tƣợng giám sát, hình thức giám sát, nội dung giám sát và trình tự thực hiện hoạt động giám sát. Phải phản ảnh đúng và chân thực thực tiễn khách quan hoạt động của các cơ quan chịu sự giám sát và phải chịu trách nhiệm pháp lý về kết quả giám sát trƣớc nhà nƣớc và nhân dân.
Hình thức giám sát của HĐND tƣơng đối đa dạng, việc lựa chọn hình thức giám sát phụ thuộc vào mục đích giám sát, tính chất hoạt động của khách thể bị giám sát, chủ thể giám sát và các nguyên nhân khác. HĐND các cấp có những hình thức giám sát cơ bản nhƣ sau: xem xét báo cáo công tác của Thƣờng trực HĐND, UBND, TAND, VKSND cùng cấp; Xem xét việc trả lời chất vấn của Chủ tịch UBND, Phó chủ tịch UBND, Ủy viên UBND, Chánh án TAND, Viện trƣởng VKSND cùng cấp; Xem xét văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nƣớc cấp trên, nghị quyết của HĐND cùng cấp; Hoạt động giám sát chuyên đề; Bỏ phiếu tín nhiệm, lấy phiếu tín nhiệm đối với những ngƣời giữ chức vụ do HĐND bầu.
Giám sát của HĐND là hoạt động có mục đích. Mục đích của giám sát nhằm bảo đảm cho hoạt động của các đối tƣợng chịu giám sát đƣợc tiến hành đúng pháp luật; nghị quyết của HĐND đƣợc thực thi đầy đủ, nghiêm túc, có hiệu quả thiết thực và pháp luật đƣợc tuân thủ triệt để bởi các chủ thể pháp luật trên địa bàn lãnh thổ, đảm bảo các quyền, lợi ích hợp pháp của
công dân, tổ chức nhà nƣớc.
Cơ cấu tổ chức của HĐND các cấp cơ bản giống nhau, tuy nhiên đối với các địa phƣơng có ít ngƣời dân tộc thiểu số thì không có Ban dân tộc. Cơ cấu tổ chức HĐND các cấp cụ thể nhƣ sau:
- Cấp tỉnh: gồm Thƣờng trực HĐND (Chủ tịch và các Phó Chủ tịch), Ban kinh tế - ngân sách, Ban pháp chế, Ban văn hóa - xã hội, Ban Dân tộc và Văn phòng HĐND tỉnh, mỗi Ban có 01 Trƣởng Ban, từ 01-02 phó Ban và có tối thiểu 05 ủy viên.
- Cấp huyện: gồm Thƣờng trực HĐND (Chủ tịch và Phó Chủ tịch); Ban kinh tế - xã hội, Ban Ban pháp chế, Ban Dân tộc và Văn phòng HĐND- UBND huyện. Mỗi Ban có 01 trƣởng Ban, 01 phó Ban và có tối thiểu 03 ủy viên,
- Cấp xã: gồm Thƣờng trực HĐND (Chủ tịch và Phó Chủ tịch); Ban kinh tế - xã hội, Ban Ban pháp chế, Ban Dân tộc và công chức Văn phòng - thống kê giúp việc. Mỗi Ban của HĐND cấp xã có 01 trƣởng Ban, 01 phó Ban và có tối thiểu 03 ủy viên.
1.3.2. Mục đích và nội dung hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp
- Mục đích của hoạt động giám sát nhằm bảo đảm cho mọi hoạt động của các đối tƣợng chịu sự giám sát phải thực hiện đúng và đầy đủ những quy định của Hiến pháp và pháp luật, nghị quyết của Hội đồng nhân dân; Nhằm kịp thời phát hiện những điểm chƣa hợp lý trong tổ chức và hoạt động quản lý của các cơ quan chịu sự giám sát và kiến nghị những biện pháp khắc phục một cách có hiệu quả những điểm chƣa hợp lý đó; những điểm chƣa phù hợp với thực tiễn đời sống xã hội trong những quy định của pháp luật và kiến nghị những biện pháp khắc phục một cách có hiệu quả những điểm chƣa hợp lý đó. Xây dựng cơ sở lý luận và thực tiễn về hoạt động giám sát của HĐND trong tình hình mới. Xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp hiệu quả, đáp ứng yêu cầu giám sát tốt việc thực hiện pháp luật về quản lý nhà
nƣớc của chính quyền địa phƣơng; góp phần xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, vì mục tiêu “dân giàu, nƣớc mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh”.
- Nội dung hoạt động giám sát của HĐND các cấp đƣợc quy định trong Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng năm 2015: giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phƣơng trên tất cả các lĩnh vực kinh tế, văn hóa-xã hội, an ninh - quốc phòng; việc thực hiện nghị quyết của HĐND, tại các kỳ họp thƣờng kỳ hoặc chuyên đề HĐND ra nghị quyết khi quyết định những vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của mình và giám sát việc thực hiện nghị quyết đó; giám sát hoạt động của Thƣờng trực HĐND, Ủy ban nhân dân, các cơ quan nhà nƣớc, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức kinh tế, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp; giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cùng cấp và văn bản của HĐND cấp dƣới. Nhƣ vậy, nội