Việc xây dựng, ban hành các văn bản pháp quy, các chính sách chế độ, các quyết định, quy định một nội dung rất quan trọng của quản lý Nhà nước. Hiện nay có rất nhiều văn bản quản lý quy định trực tiếp các vấn đề về quản
lý Ngân sách, quản lý vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư xây dựng, quản lý xây dựng và các văn bản có liên quan khác.
Cũng như các tỉnh, thành phố trong cả nước, việc quản lý NSNN nói chung và quản lý vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư xây dựng nói riêng của thành phố Hà Nội phải tuân theo chính sách chế độ chung của Nhà nước quy định trong một loạt các văn bản quản lý của Quốc hội, Chính phủ, Bộ Tài Chính, Bộ Xây dựng và các bộ, ngành có liên quan.
Bộ Xây dựng ra các văn bản quản lý về mặt kỹ thuật thiết kế, xây dựng công trình, các tiêu chuẩn, định mức làm căn cứ cho việc lập và phê duyệt thiêt kế kỹ thuật, tổng dự toán cũng như cho việc quyết toán các công trình.
Bộ Tài chính có những văn bản quy định, hướng dẫn cụ thể để quản lý về tài chính đối với các công trình, dự án sử dụng vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư xây dựng.
Trên cơ sở những quy định này, căn cứ vào tình hình thực tế của địa phương, UBND Thành phố và các sở giúp việc sẽ ra các văn bản hướng dẫn cụ thể cho các Sở, Ban, Ngành, Quận, Huyện.
Các văn bản dùng cho quản lý vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư xây dựng do các cơ quan Trung ương ban hành có thể chia ra một số nhóm như sau:
- Văn bản về quản lý NSNN nói chung. - Văn bản về quản lý đầu tư và xây dựng.
- Văn bản về quản lý vốn đầu tư có nguồn từ NSNN.
Các văn bản của thành phố chủ yếu tập trung vào các vấn đề sau:
- Giải thích, làm rõ nội dung các văn bản quản lý chung, hướng dẫn vận dụng đối với các cơ quan đơn vị của thành phố; quy định cụ thể về yêu cầu, thời hạn thực hiện ở cấp thành phố.
- Phân công, phân cấp trách nhiệm cụ thể cho các Sở, Ban, Ngành, Quận, Huyện, thuộc thành phố.
- Quy định các tiêu chuẩn, định mức, đơn giá của thành phố.
Về cơ bản thành phố vẫn phải vận dụng những quy định chung cho quản lý vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư xây dựng, trong đó tiêu biểu là Thông tư số 44/2003/TT-BTC, Thông tư số 45/2003/TT-BTC
Tuy nhiên, tình trạng chung của các văn bản pháp quy ở nước ta hiện nay là văn bản của cơ quan quản lý cấp trên có hiệu lực cao hơn văn bản của cơ quan quản lý cấp dưới nhưng văn bản cấp trên chưa thể thực hiện được nếu cơ quan quản lý cấp dưới chưa ra văn bản hướng dẫn. Và trên thực tế, cán bộ quản lý và đối tượng bị quản lý thường phải tiến hành công việc căn cứ vào các văn bản quy định của cơ quan quản lý cấp trực tiếp nhất.
Ở cấp trung ương, ngoài các văn bản của Chính phủ, Bộ quản lý ngành cũng ra các văn bản thuộc phạm vi chuyên môn quản lý của ngành mình. Đối với quản lý vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư xây dựng, Bộ Xây dựng, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính là những Bộ quản lý ngành chủ yếu.
Ở cấp tỉnh, căn cứ văn bản của Chính phủ, các Bộ, UBND Thành phố sẽ ra quyết định, công văn chỉ đạo công tác quản lý của địa phương mình. Trên cơ sở đó, các Sở giúp việc chuyên môn của UBND Thành phố (Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính, Sở xây dựng) ra những văn bản hướng dẫn thực hiện cụ thể cho các Sở, Ban, Ngành, Quận, Huyện.
Việc xây dựng các văn bản quản lý theo nhiều cấp như thế này dẫn đến hiệu lực và hiệu quả quản lý không cao. Các Văn bản của cơ quan quản lý cấp trên chỉ thực sự có hiệu lực khi có văn bản hướng dẫn thực hiện của cơ quan quản lý cấp dưới vì vậy bị chậm trễ trong triển khai thực hiện. Mặc dù trên lý thuyết, văn bản cấp trên có hiệu lực cao hơn văn bản cấp dưới nhưng vì các cơ quan, đơn vị đều phải chờ và thực hiện theo văn bản hướng dẫn của cơ quan quản lý cấp dưới lại có hiệu lực thi hành cao hơn.
Trong quản lý đầu tư xây dựng, quản lý vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư xây dựng, có nhiều cấp, nhiều cơ quan cùng có trách nhiệm. Ví dụ Sở Kế
hoạch - Đầu tư và Sở Tài chính cùng quản lý việc lập kế hoạch vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư. Việc xét duyệt dự toán và phê duyệt quyết toán của Sở tài chính lại căn cứ vào tiêu chuẩn, định mức của Sở xây dựng. Việc lập và phân bổ kế hoạch vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư XD cân đối chi ngân sách của Sở Tài chính, vừa phải thoả mãn cân đối vốn đầu tư của Sở Kế Hoạch - Đầu tư, vừa phải nằm trong quy hoạch và cân đối chung của thành phố. Điều này đòi hỏi sự phân phối cao độ giữa các cơ quan quản lý. Tuy nhiên, sự phân phối của các cơ quan này hiện nay chưa tốt; vì vậy dẫn đến tình trạng chồng chéo nhau về trách nhiệm và các văn bản, gây khó khăn trong công tác tổ chức triển khai thực hiện. Cụ thể:
- Khó khăn (cho cả cán bộ quản lý và cả cán bộ của đơn vị sử dụng vốn) trong việc hệ thống hoá và nắm bắt nội dụng một số lượng lớn văn bản quản lý của nhiều ngành, nhiều cấp; từ đó dẫn đến khó khăn trong thực hiện đúng các văn bản ấy.
- Trong suốt quá trình chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư, kết thúc đầu tư, do có nhiều cơ quan quản lý, đơn vị sử dụng vốn phải làm nhiều, thủ tục, nhiều loại giấy tờ, nhiều bộ hồ sơ, phải liên hệ công tác, báo cáo với nhiều nơi. Điều này một mặt tăng cường sự giám sát của cơ quan quản lý đối với việc sử dụng vốn nhưng mặt khác gây ra nhiều bất tiện và tốn kém về công sức, thời gian và tiền của cho chủ đầu tư. Trong khi ưu điểm về giám sát chưa phát huy được tác dụng do sự chồng chéo, phối hợp kém nhịp nhàng giữa các cơ quan thì hạn chế về sự bất tiện và tốn kém lại thể hiện rõ.
- Đối với các cơ quan quản lý, chồng chéo về trách nhiệm cũng có nghĩa là phân công nhiệm vụ và quyền hạn không rõ ràng. Điều này sẽ dẫn đến sự không thống nhất giữa các văn bản quản lý của các ngành trong việc chỉ đạo và tổ chức thực hiện các văn bản khác nhau. Để tránh điều này phải tổ chức các cuộc họp liên ngành, xin ý kiến chỉ đạo của nhiều cấp nhằm có được sự thống nhất và đi kèm với nó là sự bất tiện, tốn kém.