2.2.1. Quy định về bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm, quy hoạch, điều động, luân chuyển cán bộ
Luật Cán bộ, công chức và viên chức năm 2019 ban hành để thay thế cho Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2003,
2008), có hiệu lực từ ngày 25/11/2019 quy định: "Việc bầu cử, bổ nhiệm chức
vụ, chức danh cán bộ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, tổ chức chính trị - xã hội được thực hiện theo quy định của điều lệ, pháp luật có liên
quan" (Điều 23); "Việc bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm chức vụ, chức danh cán
bộ theo nhiệm kỳ trong cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương được thực hiện theo quy định của Hiến pháp, Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, Luật tổ chức Tòa án nhân dân, Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân, Luật kiểm toán nhà nước, Luật bầu cử đại biểu Quốc hội, Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân" (Điều 24).
53
Như vậy, Luật Cán bộ, công chức chỉ quy định những vấn đề chung liên quan đến việc phát sinh, thay đổi, chấm dứt quan hệ về quyền hạn, nghĩa vụ và trách nhiệm và của cán bộ, đặc biệt là để thực hiện và cụ thể hóa các vấn đề nêu trên cần phải căn cứ vào các quy định được dẫn chiếu của các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan. Điều này cũng cho thấy rằng một người trở thành cán bộ hoặc không còn là cán bộ có thể qua những cách thức khác nhau tùy thuộc vào nơi cán bộ công tác và chức vụ, chức danh cán bộ được bầu, phê chuẩn, bổ nhiệm.
- Đối với việc quy hoạch, điều động, luân chuyển cán bộ: Luật Cán bộ, công chức và viên chức 2019 quy định cán bộ được điều động, luân chuyển trong hệ thống các cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội và được thực hiện theo quy định của pháp luật và của cơ
quan có thẩm quyền: "Căn cứ vào yêu cầu nhiệm vụ, quy hoạch cán bộ, cán
bộ được điều động, luân chuyển trong hệ thống các cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội…" (Điều 26).
Tuy nhiên, thực tế hiện nay, việc quy hoạch, điều động, luân chuyển đối với cán bộ lãnh đạo các cấp chủ yếu được thực hiện theo quy định của
Đảng như: Ngày 19/12/2017, Tổng Bí thư Nguyễn Phú Trọng đã ký ban hành
Quy định số 105-QĐ/TW của Bộ Chính trị về phân cấp quản lý cán bộ và bổ nhiệm, giới thiệu cán bộ ứng cử các cấp.
Theo Quy định này, quản lý cán bộ bao gồm các nội dung chính: Tuyển chọn, bố trí, phân cấp, điều động, luân chuyển cán bộ và phân cấp quản lý cán bộ; đánh giá cán bộ; quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng cán bộ; bổ nhiệm, giới thiệu cán bộ ứng cử, miễn nhiệm cán bộ; khen thưởng, kỷ luật cán bộ; thực hiện chế độ, chính sách cán bộ; kiểm tra, giám sát công tác cán bộ; giải quyết khiếu nại, tố cáo về công tác cán bộ và cán bộ.
54
Cán bộ được bổ nhiệm lần đầu phải đủ tuổi công tác trọn một nhiệm kỳ
Thời hạn bổ nhiệm giữ chức vụ là 5 năm đối với cán bộ lãnh đạo, quản lý cấp trưởng, cấp phó ở cơ quan, đơn vị trong bộ máy tổ chức Đảng, Nhà nước, Mặt trận Tổ quốc, đoàn thể chính trị - xã hội, các đơn vị sự nghiệp công lập; doanh nghiệp Nhà nước. Thời hạn bổ nhiệm giữ chức vụ dưới 5 năm áp dụng đối với một số chức vụ đặc thù theo quy định riêng. Thời hạn giữ chức vụ bầu cử căn cứ vào nhiệm kỳ đại hội của tổ chức đó.
Về điều kiện bổ nhiệm, phải bảo đảm tiêu chuẩn chung, tiêu chuẩn chức danh theo quy định của Đảng và cơ quan có thẩm quyền; không vi phạm quy định về những điều đảng viên, cán bộ, công chức, viên chức không được làm; có hồ sơ, lý lịch cá nhân, phiếu kê khai tài sản, thu nhập đầy đủ, rõ ràng và được cơ quan chức năng có thẩm quyền thẩm định, xác minh. Cán bộ các cơ quan trong hệ thống chính trị được đề nghị bổ nhiệm vào vị trí lãnh đạo, quản lý lần đầu phải đủ tuổi để công tác trọn một nhiệm kỳ. Trường hợp đặc biệt do cấp có thẩm quyền xem xét quyết định. Cán bộ được bổ nhiệm phải có đủ sức khỏe để hoàn thành nhiệm vụ được giao. Cán bộ bị kỷ luật từ khiển trách trở lên thì không được quy hoạch, bổ nhiệm vào các chức vụ cao hơn trong thời gian ít nhất 1 năm kể từ khi có quyết định kỷ luật. Đảng viên bị kỷ luật cách chức trong vòng 1 năm kể từ ngày có quyết định, không được bầu vào cấp ủy, không chỉ định, bổ nhiệm vào các chức vụ tương đương và cao hơn. Cán bộ trong thời gian xem xét kỷ luật thì chưa đưa vào quy hoạch; chưa xem xét bổ nhiệm hoặc giới thiệu ứng cử chức vụ cao hơn.
55
2.2.2. Quy định về quyền và nghĩa vụ, trách nhiệm của cán bộ xã
Thứ nhất, Quyền và nghĩa vụ của cán bộ được thể hiện dưới hai góc
độ, đó là cán bộ có quyền và nghĩa vụ của công dân nói chung và với tư cách là đối tượng được giao thực thi công vụ, nhiệm vụ nói riêng.
- Quyền của cán bộ: Cũng như đối với công chức, pháp luật quy định cán bộ có các quyền hạn, quyền lợi và các điều kiện bảo đảm thi hành công vụ, nhiệm vụ nhất định. Cụ thể là:
+ Quyền được bảo đảm điều kiện thi hành công vụ: được giao quyền tương xứng với nhiệm vụ; được bảo đảm trang thiết bị và các điều kiện làm việc khác theo quy định của pháp luật; được cung cấp thông tin liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn được giao; được đào tạo, bồi dưỡng nâng cao trình độ chính trị, chuyên môn, nghiệp vụ; được pháp luật bảo vệ khi thi hành công vụ. + Quyền về tiền lương và các chế độ liên quan đến tiền lương: Được Nhà nước bảo đảm tiền lương tương xứng với nhiệm vụ, quyền hạn được giao, phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước. Cán bộ làm việc ở miền núi, biên giới, hải đảo, vùng sâu, vùng xa, vùng dân tộc thiểu số, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn hoặc trong các ngành, nghề có môi trường độc hại, nguy hiểm được hưởng phụ cấp và chính sách ưu đãi theo quy định của pháp luật; Được hưởng tiền làm thêm giờ, tiền làm đêm, công tác phí và các chế độ khác theo quy định của pháp luật.
+ Quyền về nghỉ ngơi: Cán bộ được nghỉ hàng năm, nghỉ lễ, nghỉ để giải quyết việc riêng theo quy định của pháp luật về lao động. Trường hợp do yêu cầu nhiệm vụ, cán bộ không sử dụng hoặc sử dụng không hết số ngày nghỉ hàng năm thì ngoài tiền lương còn được thanh toán thêm một khoản tiền bằng tiền lương cho những ngày không nghỉ.
+ Các quyền khác của cán bộ: được bảo đảm quyền học tập, nghiên cứu khoa học, tham gia các hoạt động kinh tế, xã hội; được hưởng chính sách
56
ưu đãi về nhà ở, phương tiện đi lại, chế độ bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế theo quy định của pháp luật; nếu bị thương hoặc hy sinh trong khi thi hành công vụ thì được xem xét hưởng chế độ, chính sách như thương binh hoặc được xem xét để công nhận là liệt sĩ và các quyền khác theo quy định của pháp luật…
- Nghĩa vụ của cán bộ: nghĩa vụ của cán bộ có thể được phân chia theo nhiều nhóm như:
+ Nghĩa vụ của cán bộ đối với Đảng, Nhà nước và nhân dân: Trung thành với Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; bảo vệ danh dự Tổ quốc và lợi ích quốc gia; tôn trọng nhân dân, tận tụy phục vụ nhân dân; liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của nhân dân; chấp hành nghiêm chỉnh đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước.
+ Nghĩa vụ trong thi hành công vụ: Thực hiện đúng, đầy đủ và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao; có ý thức tổ chức kỷ luật; nghiêm chỉnh chấp hành nội quy, quy chế của cơ quan, tổ chức, đơn vị; báo cáo người có thẩm quyền khi phát hiện hành vi vi phạm pháp luật trong cơ quan, tổ chức, đơn vị; bảo vệ bí mật nhà nước; chủ động và phối hợp chặt chẽ trong thi hành công vụ; giữ gìn đoàn kết trong cơ quan, tổ chức, đơn vị; bảo vệ, quản lý và sử dụng hiệu quả, tiết kiệm tài sản nhà nước được giao; Chấp hành quyết định của cấp trên. Khi có căn cứ cho rằng quyết định đó là
trái pháp luật thì phải kịp thời báo cáo bằng văn bản với người ra quyết định;
trường hợp người ra quyết định vẫn quyết định việc thi hành thì phải có văn bản và người thi hành phải chấp hành nhưng không chịu trách nhiệm về hậu quả của việc thi hành, đồng thời báo cáo cấp trên trực tiếp của người ra quyết định. Người ra quyết định phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về quyết định của mình.
57
Thứ hai, về trách nhiệm. Ngoài các quyền và nghĩa vụ nêu trên, pháp
luật cũng có những quy định về trách nhiệm của cán bộ. Trách nhiệm của cán bộ được thể hiện ở các phương diện cơ bản sau đây:
- Trách nhiệm trong thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của Hiến pháp, pháp luật và điều lệ của tổ chức mà mình là thành viên. Đây là nhóm nhiệm vụ, quyền hạn mà cán bộ phải có trách nhiệm thực hiện được quy định tản mạn ở nhiều văn bản pháp luật, điều lệ, quy định khác nhau tùy thuộc vào chức vụ, chức danh của cán bộ, cơ quan, tổ chức mà cán bộ đang công tác hoặc là thành viên.
- Trách nhiệm trước Đảng, Nhà nước, nhân dân và trước cơ quan, tổ chức có thẩm quyền về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao.
Trách nhiệm này của cán bộ tùy thuộc vào các nhiệm vụ, quyền hạn mà cán bộ được giao thực hiện tùy vào chức vụ, chức danh được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm theo nhiệm kỳ. Ví dụ như trách nhiệm của cán bộ là Bộ trưởng phải trả lời chất vấn của đại biểu Quốc hội và kiến nghị của cử tri về những vấn đề thuộc ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ; trách nhiệm phối hợp với người đứng đầu tổ chức Mặt trận Tổ quốc, Công đoàn và các tổ chức đoàn thể khác trong khi thực hiện nhiệm vụ của Bộ...
- Trách nhiệm pháp lý của cán bộ.
Đây là nhóm trách nhiệm thể hiện những hậu quả bất lợi mà cán bộ phải gánh chịu khi có những hành vi vi phạm pháp luật, thể hiện mối quan hệ đặc biệt giữa cán bộ với Đảng, Nhà nước và Nhân dân. Có các biện pháp trách nhiệm pháp lý sau đây:
+ Trách nhiệm kỷ luật của cán bộ: Theo Luật Cán bộ, công chức và viên chức 2019 khi cán bộ vi phạm quy định của pháp luật thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm phải chịu một trong 04 hình thức kỷ luật: Khiển trách; Cảnh cáo; Cách chức (việc cách chức chỉ áp dụng đối với cán bộ được phê
58
chuẩn giữ chức vụ theo nhiệm kỳ); Bãi nhiệm. Liên quan đến vấn đề này, pháp luật đã quy định cụ thể về xử lý trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham nhũng (Nghị định số 112/2020/NĐ- CP ngày 18/9/2020 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 211/2013/NĐ-CP của Chính phủ quy định xử lý trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham nhũng tại cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách).
2.2.3. Quy định về tiền lương, chế độ chính sách của cán bộ xã
1. Chế độ, chính sách cán bộ và những người hoạt động không chuyên trách cấp xã được thực hiện theo quy định của Nghị định số 29/2013/NĐ-CP, Nghị định 34/2019/NĐ-CP. Theo xu hướng khuyến khích tăng cường kiêm nhiệm để giảm số lượng người hiện nay. Về phụ cấp kiêm nhiệm, cán bộ xã kiêm nhiệm chức danh mà giảm được 01 người trong số lượng quy định, thì được hưởng phụ cấp kiêm nhiệm gồm 50% mức lương bậc 1 + phụ cấp chức
vụ lãnh đạo của chức danh kiêm nhiệm (trước đây chỉ được 20% mức lương
hiện hưởng).
Khuyến khích cán bộ xã kiêm nhiệm chức danh những người hoạt động không chuyên trách và hưởng phụ cấp kiêm nhiệm bằng 50% mức phụ cấp của chức danh đó. Cán bộ xã kiêm nhiệm nhiều chức danh thì được hưởng phụ cấp cao nhất của các chức danh kiêm nhiệm. Nhiều cán bộ xã kiêm nhiệm nhiều chức danh khác nhau, công việc rất nhiều từ những chức danh kiêm nhiệm, nhưng thực tế việc hưởng phụ cấp thì chưa tương xứng với khối lượng công việc kiêm nhiệm, chưa khuyến khích, chưa tạo động lực cho cán bộ xã hoàn thành khối lượng công việc kiêm nhiệm đó.
2. Theo quy định của Nghị định số 29/2013/NĐ-CP, Nghị định 34/2019/NĐ-CP, chỉ có cán bộ xã mới được hưởng chế độ bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế bắt buộc, những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã
59
không thuộc đối tượng tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc, tức là họ chỉ tham gia bảo hiểm xã hội tự nguyện. Mức đóng bảo hiểm xã hội tự nguyện: thực hiện theo mức phụ cấp của những người hoạt động không chuyên trách với hệ số là 1,00 so với mức lương tối thiểu hiện hành; Mức đóng bảo hiểm xã hội tự nguyện thực hiện theo quy định của pháp luật về Bảo hiểm xã hội, trong đó những người hoạt động không chuyên trách đóng 5% mức đóng, phần còn lại ngân sách địa phương hỗ trợ. Mức đóng bảo hiểm y tế tự nguyện: những người hoạt động không chuyên trách đóng 1/3 mức đóng theo quy định, còn lại 2/3 ngân sách địa phương hỗ trợ. Tuy nhiên, chế độ bảo hiểm xã hội tự nguyện theo Luật Bảo hiểm xã hội năm 2014 chỉ có hai loại hình: chế độ hưu trí, chế độ tử tuất. Do đó làm mất đi quyền lợi của họ rất nhiều. Ví dụ: họ không được hưởng chế độ thai sản, trong thời gian nghỉ thai sản họ không có lương nên không được đóng bảo hiểm xã hội.
2.2.4. Quy định về đánh giá, khen thưởng, kỷ luật cán bộ xã
Đánh giá là một nội dung quan trọng của công tác quản lý cán bộ vì nó liên quan trực tiếp đến các khâu khác trong công tác cán bộ như bố trí, sử dụng, đề bạt, bổ nhiệm, khen thưởng, kỷ luật,... Tuy nhiên, hiện nay pháp luật không quy định riêng nội dung đánh giá cán bộ cấp xã mà được thực hiện theo quy định tương ứng với nội dung đánh giá cán bộ, công chức theo NĐ/90/2020/NĐ-CP ngày 13 tháng 8 năm 2020 quy định nguyên tắc, tiêu chí, thẩm quyền, trình tự, thủ tục đánh giá, xếp loại chất lượng hàng năm đối với cán bộ, công chức, viên chức và Luật Cán bộ, công chức và viên chức năm 2019.
Chính vì quy định chung chung, chưa có tiêu chí cụ thể về các mức độ hoàn thành nhiệm vụ nên việc đánh giá cán bộ xã hiện nay chưa phản ánh sát thực về phẩm chất và năng lực cán bộ xã. Mặc dù Luật Cán bộ, công chức và viên chức năm 2019 quy định: “Cán bộ 02 năm liên tiếp hoàn thành nhiệm vụ
60
nhưng còn hạn chế về năng lực hoặc có 02 năm liên tiếp, trong đó 01 năm