II. Từ khi có Luật Khuyến khích đầu tư trong nước đến nay
2. Những hạn chế trong quá trình triển khai thực hiện Luật KKĐTTN giai đoạn thực hiện
KKĐTTN giai đoạn thực hiện Nghị định số 29/CP
Nhìn tổng thể, việc thực hiện triển khai một Luật đầu tiên về KKĐTTN ở nước ta như em đã trình bày ở trên là tích cực, các cơ quan chức năng có liên quan đã có nhiều cố gắng, tác dụng của việc khuyến khích đầu tư và ưu đãi đối với các doanh nghiệp và dân cư là khá rõ ràng. Tuy nhiên theo đánh giá của một số nhà chuyên môn thì thực tế đi vào cuộc sống của Luật KKĐTTN dù có nhiều nỗ lực nhưng vẫn còn là chậm, chưa đáp ứng được sự mong đợi của các nhà đầu tư. Có nhiều nguyên nhân khác nhau, nhưng nổi bật là mấy điểm sau:
2.1. Các nội dung hỗ trợ đầu tư chưa được triển khai hoặc chưa đủ sụ hấp dẫn. Bảy biện pháp về hỗ trợ đầu tư quy định trong Luật chưa được triển khai triệt để. Nhất là các biện pháp về:
a) Giao đất và cho thuê đất: Tuy đã được quy định trong Pháp lệnh về quyền và nghĩa vụ của các tổ chức trong nước được Nhà nước giao đất và cho thuê đất, Chính phủ cũng đã ban hành Nghị định số 85/CP quy định thi hành pháp lệnh nói trên. Tuy vậy trên thực tế, việc giao và cho thuê đất đối với các tổ chức trong nước vẫn còn nhiều thủ tục, nhiều đầu mối phức tạp gây lắm phiền hà.
Theo thống kê có 30 tỉnh thành phố có cấp đất và giao đất thì có 84 dự án trên tổng số trên 452 dự án được hưởng ưu đãi về giao đất và cho thuê đất đã được giao đất và cho thuê đất chiếm 18,6% tổng số dự án được cấp ưu đãi. ở miền Bắc có 50 dự án. Miền Trung có 18 dự án và miền Nam có 16 dự án đã được giao đất hoặc cho thuê đất. Trong đó, đáng chú ý là các dự án phần lớn chỉ được thuê đất, chiếm 71,4%, số dự án được cấp đất còn rất ít chỉ có 24 dự án trên cả nước. Bên cạnh đó các ưu đãi về đất chủ yếu giành cho các doanh nghiệp Nhà nước, chiếm 79,8% còn khu vực ngoài quốc doanh chỉ chiếm 19,2%. Đây cũng là một biểu hiện về sự thiệt thòi của khu vực kinh tế ngoài quốc doanh, sự chưa thực sự bình đẳng giữa khu vực quốc doanh và ngoài quốc doanh được thể hiện ở Biểu 5.
Biểu 5: Số dự án được cấp ưu đãi đầu tư có nội dung ưu đãi được cấp và cho thuê đất của 30 tỉnh/thành phố (Đến 31/12/1997)
Miền Tổng số dự án * Cấp đất và cho thuê đất Tổng số dự án ** Cấp đất Thuê đất Q.doanh Dân doanh Q.Doanh Dân doanh Miền Bắc 158 6 0 36 8 50 Miền Trung 190 4 1 7 6 18 Miền Nam 194 13 0 1 2 16 Tổng số 452 23 1 44 16 84
Nguồn: Báo cáo của Sở KH&ĐT 30 tỉnh thành phố, 1997. Ghi chú : * Tổng số dự án được cấp ưu đãi đầu tư
Tuy nhiên những phiền hà trong trình tự, thủ tục giao đất và cho thuê đất thì không phải chỉ những dự án đầu tư được cấp Giấy chứng nhận ưu đãi đầu tư, trong đó có nội dung được giao đất và cho thuê đất mới có, mà đây là một tình trạng chung của chế độ giao đất và cho thuê đất đã kéo dài nhiều năm ở nước ta. Nguyên nhân của tình trạng này trước hết phải kể đến khâu văn bản quy phạm pháp luật về đất đai, nhất là các văn bản quy phạm pháp luật do cấp Bộ trưởng ban hành để hướng dẫn trình tự, thủ tục giao đất và cho thuê đất. Tiếp đến một lĩnh vực không kém phần phức tạp là khâu trực tiếp tiếp nhận, thụ lý các hồ sơ về giao đất, cho thuê đất và những quy định thêm của một số địa phương trong việc thực hiện các thủ tục này. Có một nghịch lý là hầu hết những người đã từng trải qua việc thực hiện các thủ tục về giao đất và cho thuê đất, trực tiếp tiếp xúc giao dịch với cán bộ công chức của cơ quan có thẩm quyền đều thấy rõ những tiêu cực, những điều bất hợp lý của trình tự, thủ tục đó nhưng ít ai nói rõ ra những trường hợp cụ thể. Chính vì thế những bức bách về cải tiến các thủ tục này vẫn còn chậm được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét, sửa đổi,bổ sung nên thực trạng đó vẫn được tiếp tục kéo dài cho đến tận hôm nay
Biểu 6 : Cơ cấu cấp ưu đãi về đất đai ở 30 tỉnh thành phố
( tính đến 31-12-1997)
Đơn vị tính : %
Chỉ tiêu Miền Miền Miền Cả
Số dự án được cấp, thuê đất / tổng số dự án được ưu đãi
Số dự án được cấp và thuê đất Trong đó : - Số dự án cấp đất / tổng số dự án cấp và cho thuê đất - Số dự án thuê đất / tổng số dự án cấp và cho thuê đất 100 12,0 88,0 100 27,8 72,2 100 81,3 18,7 100 28,6 71,4 Số dự án được cấp và thuê đất .
Trong đó :- Số dự án quốc doanh được cấp và cho thuê đất / tổng số - Số dự án dân doanh được cấp và
cho thuê đất / tổng số 100 84,0 16,0 100 61,1 38,9 100 87,5 12,5 100 79,8 20,2
Nguồn : Tính toán từ các báo cáo của các sở KH& ĐT tỉnh / Thành phố và Vụ Doanh nghiệp - Bộ KH& ĐT năm 1997
b) Về biện pháp xây dựng kết cấu hạ tầng các khu công nghiệp để cho thuê
Những năm gần đây, Chính phủ đã coi trọng việc chỉ đạo vấn đề xây dựng kết cấu hạ tầng cho thuê làm mặt bằng sản xuất, kinh doanh, đã cho xây dựng nhiều khu công nghiệp và khu chế xuất; mặt khác hàng năm, Chính phủ có kế hoạch chi Ngân sách để xây dựng kết cấu hạ tầng và khuyến khích các thành phần kinh tế bỏ vốn xây dựng kết cấu hạ tầng các khu công nghiệp. Tính đến nay tổng số vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng lên tới 1,5 tỷ đôla. Tuy nhiên giá thuê nhà đất và chi phí trả cho việc sử dụng hạ tầng cơ sở nhiều khu công nghiệp còn cao, không khuyến khích các nhà đầu tư đầu tư vào khu công nghiệp. Thời gian gần đây giá thuê đất đã được điều chỉnh giảm, có khu công nghiệp giảm tới mức hết sức thấp nhưng sức thu hút đầu tư của các khu công nghiệp vẫn chưa đủ mạnh.
c) Việc hỗ trợ tổ chức thực hiện các chương trình, dịch vụ khuyến khích đầu tư như: tư vấn kinh doanh, tư vấn pháp lý, tổ chức dạy nghề, và đào tạo kỹ thuật, đào tạo nâng cao kiến thức quản lý, cung cấp thông tin kinh tế, hỗ
trợ việc thực hiện các chương trình, dịch vụ khuyến khích đầu tư, phổ biến chuyển giao công nghệ... là những biện pháp hỗ trợ đầu tư chưa được thể chế hoá bằng các văn bản, và các dịch vụ nhằm hỗ trợ các nhà đầu tư mới chưa được triển khai. Các dịch vụ hiện có chủ yếu được tiến hành trên cơ sở thương mại.
d) Về biện pháp hỗ trợ đầu tư thông qua Quỹ hỗ trợ đầu tư quốc gia
Biện pháp "Lập và khuyến khích các Quỹ hỗ trợ đầu tư quốc gia để cho vay đầu tư trung và dài hạn" đã được Chính phủ thể chế hoá và được triển khai thực hiện trong thực tế. Tuy nhiên, do số vốn ban đầu quá ít ỏi, cộng thêm mức lãi suất cho vay chưa được khuyến khích cho nên Quỹ này trở lên không đủ hấp dẫn đối với các nhà đầu tư trong nước. Đến cuối năm 1997 quỹ này đã cho vay 520 dự án với tổng vốn lên tới 665 tỷ đồng và số vốn cho vay tập trung chủ yếu vào các doanh nghiệp quốc doanh. Để tăng cường vai trò hỗ trợ đầu tư trong nước một cách thực sự của quỹ này, Nhà nước cần có biện pháp mở rộng nguồn vốn tín dụng cho Quỹ, áp dụng mức lãi suất cho vay ưu đãi thực sự khuyến khích và bổ sung cho Quỹ chức năng bảo lãnh, tái bảo lãnh tín dụng và trợ cấp chênh lệch lãi suất. Tuy vậy cơ chế cho vay nguồn vốn và lãi suất cần được nghiên cứu và sửa đổi cho thích hợp.
e) Về phổ biến chuyển giao công nghệ: Việc phổ biến chuyển giao công nghệ, tạo điều kiện cho các chủ đầu tư được sử dụng mức phí ưu đãi các công nghệ mới tạo ra bởi vốn vay Ngân sách Nhà nước, ghi tại khoản 7, Điều 7 của Luật KKĐTTN cũng chưa có văn bản hướng dẫn.
Đầu tư mở rộng quy mô và đầu tư theo chiều sâu là những hình thức đầu tư mang lại hiệu quả kinh tế cao, nâng cao được chất lượng sản phẩm và sức cạnh tranh của doanh nghiệp, nhưng các ưu đãi đầu tư cho các hình thức đầu tư này, theo em là quá ít và chưa mang tính khuyến khích.
g) Biện pháp góp vốn vào các cơ sở sản xuất kinh doanh và bảo lãnh tín dụng và những biện pháp hỗ trợ đầu tư khác được nêu tại điều 7 của Luật này cho đến nay chưa có chính sách và cơ chế thực hiện thực hiện cụ thể
2.2. Về nội dung ưu đãi đầu tư của Luật khuyến khích đầu tư trong nước và Nghị định 29/CP
Theo đánh giá của nhiều chuyên gia, nội dung ưu đãi của Luật KKĐTTN và Nghị định 29/CP thấp hơn nhiều so với các nội dung tương ứng của Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam. Do đó những doanh nghiệp trong nước cùng ngành hàng bị thua thiệt hơn so với các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài. Chỉ đơn cử chính sách về thế sẽ thấy rõ sự chênh lệch này.
Đối với thuế lợi tức (thuế thu nhập doanh nghiệp), thuế suất cho đầu tư trong nước có 3 mức: 25%, 35%, 45%, trong khi đó cả thuế lợi tức và thuế thu nhập doanh nghiệp áp dụng cho đầu tư nước ngoài đều có 4 mức: 10%, 15%, 20% và 25%, tức là mức thuế tối đa cho hoạt động đầu tư nước ngoài chỉ bằng mức thuế tối thiểu đối với hoạt động đầu tư trong nước. Không chỉ có vậy, chế độ miễn giảm thuế cũng có sự khác biệt lớn. Hoạt động đầu tư trong nước được miễn tối đa là 4 năm và giảm 50% trong thời gian tối đa là 9 năm tiếp theo còn hoạt động đầu tư nước ngoài được miễn thuế tối đa là 8 năm kể từ khi kinh doanh có lãi. Ngoài ra hoạt động đầu tư trong nước còn phải chịu thuế thu nhập doanh nghiệp bổ sung 25% trên phần thu nhập do lợi thế khách quan mang lại (Luật thuế thu nhập doanh nghiệp Điều 10 khoản 1).
Đối với thuế nhập khẩu, Luật đầu tư nước ngoài quy định chế độ miễn thuế nhập khẩu đối với nguyên liệu sản xuất trong 5 năm cho các dự án đầu tư ở vùng núi, vùng sâu, vùng xa (Nghị định 10 điều 10 khoản 3).
Cơ chế ưu đãi đối với các dự án của khu vực doanh nghiệp Nhà nước và doanh nghiệp ngoài quốc doanh còn có sự phân biệt đáng kể. Đối với đầu tư trong nước, khu vực này chưa được khuyến khích, động viên đúng lúc, chưa được hỗ trợ một cách thiết thực và hiệu quả. Đặc biệt trong triển khai thực
hiện, do thói quen của các cơ quan quản lý, khoảng cách đó càng bị dãn ra. Điều này thể hiện qua thực tế cấp ưu đãi đầu tư vừa qua ở hầu hết các địa phương, đặc biệt là ở các tỉnh miền Trung và miền Bắc như đã phân tích ở phần trên.
Luật KKĐTTN đã ban hành gần 3 năm, bên cạnh những nỗ lực bước đầu, thực tế cho thấy còn nhiều việc triển khai quá chậm và nguyên nhân chính là do các ách tắc trong khâu hướng dẫn thi hành. Do vậy còn tiếp tục thể chế hoá 7 biện pháp hỗ trợ đầu tư nêu ở Điều 7 chương II của Luật và phân công trách nhiệm từng cơ quan chức năng trong việc hướng dẫn thi hành, đặc biệt là các biện pháp chưa có hướng dẫn như: giao đất hoặc cho thuê đất, xây dựng kết cấu hạ tầng các khu công nghiệp để cho thuê làm mặt bằng xây dựng phổ biến và chuyển giao công nghệ.
Trong nội dung ưu đãi về thuế, hiện đang áp dụng 5 loại (quy định tại các điều từ Điều 12 đến Điều 23 của Nghị định 29/CP): thuế doanh thu, thuế lợi tức, thuế nhập khẩu, thuế chuyển lợi nhuận ra nước ngoài, thuế thu nhập, nên xem xét bổ sung thêm các loại thuế: thuế tài nguyên, thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế trước bạ... để tăng thêm tính hấp dẫn và phù hợp với thực tế từng dự án cần khuyến khích.
Về mức độ khuyến khích sử dụng các nguồn lực. Luật KKĐTTN đã nói rất rõ mục đích của Luật là nhằm huy động và sử dụng có hiệu quả mọi nguồn vốn, tài nguyên, lao động và các tiềm năng khác vào sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội. Mức độ khuyến khích đối với từng loại nguồn lực có thể khác nhau. Song đối với nguồn lực lao động cần dược khuyến khích hơn. Quy định hiện tại đang có bất hợp lý, cùng thu hút một nguồn lực lao động như nhau, nhưng dự án đầu tư mới được hưởng ưu đãi hơn là dự án đầu tư mở rộng; mức lao động thu hút tối thiểu quy định tại khoản 3 điều 15 của Nghị định 29/CP còn quá cao, ít dự án đầu tư có thể đạt được. Do đó cần giảm mức lao
động tối thiểu quy định trong Nghị định 29/CP và quy định mức ưu đãi như nhau đối với mọi dự án được hưởng ưu đãi có thu hút số lao động như nhau.
2.3. Về thủ tục hành chính:
Luật KKĐTTN đã bắt đầu cố gắng thể hiện tinh thần "một dấu, một cửa “ trong các quan hệ về thủ tục hành chính giữa các cơ quan Nhà nước và nhà đầu tư. Tuy nhiên trên thực tế việc hướng dẫn thi hành vẫn còn nhiều thủ tục phiền hà, một mặt là do mỗi ngành địa phương tự ban hành cơ chế riêng cho mình; mặt khác một số Luật có liên quan khác chưa được sửa đổi, bổ sung kịp thời.
Trên thực tế các dự án đầu được ưu đãi chủ yếu rơi vào hai loại: thuế và tín dụng (vay từ Quỹ hỗ trợ đầu tư Quốc gia và vay ở các Ngân hàng thương mại) trong đó thuế là loại ưu đãi phổ biến. Trong quy trình thực hiện ưu đãi đầu tư, khoản 2 Điều 25 của Nghị định 29/CP giao cho Uỷ ban Kế hoạch nhà nước (nay là Bộ Kế hoạch và Đầu tư) giúp Chính phủ thực hiện chức năng Quản lý Nhà nước về KKĐTTN thông qua bốn nhiệm vụ và quyền hạn, trong đó có trình tự quy định trình tự thủ tục, mẫu đơn và giấy chứng nhận ưu đãi đầu tư áp dụng thống nhất trong cả nước; quyết định cấp Giấy chứng nhận ưu đãi đầu tư cho các doanh nghiệp do Chính phủ cho phép thành lập, đồng thời điều 24 của Nghị định 29/CP cũng quy định: Bộ Tài chính hướng dẫn trình tự, thủ tục để xét được hưởng ưu đãi về thuế. Với điều này Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư số 94 TC/TCT hướng dẫn thủ tục, trình tự, thẩm quyền xét miễn giảm thuế theo Luật KKĐTTN và Nghị định 29/CP quy định hồ sơ xin miễn, giảm thuế gửi đến cơ quan thuế có thẩm quyền gồm: Quyết định hay giấy phép đăng ký kinh doanh, đăng ký nộp thuế, giấy chứng nhận ưu đãi đầu tư, đơn trình bày của cơ sở kèm theo xác nhận và ý kiến đề nghị cụ thể của cơ quan thuế có thẩm quyền, biên bản kiểm tra quyết toán thuế kèm theo quyết định của năm xét miễn giảm thuế, và những tài liệu liên quan đến dự án đầu tư... Nhiều doanh nghiệp và địa phương phàn nàn về thủ tục quy định như vậy
là quá phức tạp về thủ tục hành chính và có tình trạng chồng chéo giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Nhằm thực hiện cải cách thủ tục hành chính trong việc thành lập doanh nghiệp, Điều 27 của Nghị định 29/CP đã quy định thủ tục xin phép thành lập