Nghèo đói và bất bình đẳng luôn là những trọng tâm cao nhất trong các chính sách hỗ trợ của các tổ chức quốc tế ở các nước đang phát triển. Ví dụ như trong chương trình Mục tiêu phát triển thiên niên kỷ của Liên Hiệp Quốc, giảm nghèo là mục tiêu số một. Tuy nhiên, không phải lúc nào nghèo đói cũng là chủ đề chính trên bàn nghị sự của các chính phủ. Ở nước Mỹ, mãi tới mùa hè năm 1963, người ta mới thật sự chú ý tới vấn đề này khi một nhà thống kê học làm việc tại viên quản lý hành chính xã hội ở Washington DC, tên là Mollie Orshansky, lần đầu tiên xuất bản một bài báo mang tên, “Những đứa trẻ con nhà nghèo.” Trong đó viết,
“Những tiến bộ thần kỳ về khoa học và kỹ thuật được áp dụng lên nguồn tài nguyên dồi dào đã đưa chúng ta vào một thế giới mà ông bà của chúng ta chưa từng biết đến… Nhưng một điều nhức nhối là những tiến bộ kinh tế này đã không mang lại lợi ích như nhau cho tất cả mọi người. Nếu chúng ta thử hỏi có bao nhiêu người nghèo sống quanh mình, thì đó là 30 triệu, 40 triệu, hay 50 triệu?”
Quả thực là cho tới lúc đó, chưa bao chính phủ nước Mỹ có con số thống kê chính xác là đất nước họ có bao nhiêu người nghèo. Trước đó, họ chỉ sử dụng kết quả tổng hợp từ cuộc tổng điều tra dân số năm 1960, và Khảo sát Dân số hiện tại (CPS) năm 1960. Nhưng phương pháp tổng hợp hết sức thô sơ: chẳng hạn tất cả các gia đình có thu nhập dưới $2900 đều được coi là nghèo, bất kể tính chất của hộ gia đình đó là như thế nào. Chưa bao giờ người ta nghĩ đến việc liên hệ giữa thu nhập và nhu cầu để có một đo lường chính xác hơn về chỉ số nghèo.
Đến đầu năm 1963, con số mà Ủy ban nghiên cứu cố vấn kinh tế của tổng thống John F. Kennedy trình chính phủ là 50 triệu người. Con số này được lấy từ một bài báo trong tạp chí The New Yorker của Michael Harrington mang tên, “Có một nước Mỹ khác,” trong đó Harrington viết về sự nghèo đói ở nơi mà chưa bao giờ người ta nghĩ là tồn tại. Khi được phỏng vấn với tờ Dallas Morning News năm 1999, Orshansky nói: “Người nghèo ở khắp mọi nới, nhưng chẳng ai nhìn thấy họ cả.”
Orshansky là người đầu tiên bắt tay vào một nghiên cứu cho Bộ Nông Nghiệp Mỹ về ngân sách các hộ gia đình chi tiêu cho lương thực vào năm 1961. Theo tính toán của Orshansky thì phần chi tiêu cho lương thực của một hộ gia đình điển hình ở Mỹ chiếm 1/3 thu nhập khả dụng. Từ đó, dựa trên các đặc tính khác nhau của các hộ gia đình (số con, tuổi và giới tính của chủ hộ, làm nông nghiệp hay phi nông nghiệp), người ta có thể tính được mức lương thực tối thiểu, và nhân ba để có mức thu nhập tối thiểu cho một hộ gia đình. Cũng vào những năm 1960 này, tổng thống Johnson phát động phong trào “chiến tranh chống đói nghèo,” và phương pháp tính toán của Orshansky được sử dụng làm nền tảng cho nhiều tính toán chính thức của chính phủ.
Đó chính là một vấn đề mà các quốc gia, cả phát triển và đang phát triển, phải đối diện. Rất khó để có được một số đếm chính xác về số người nghèo có trong nền kinh tế.
Chúng ta có phải tìm hiểu về thu nhập của tất cả các hộ gia đình, xếp họ theo thứ tự, và tìm xem đâu là 5%, hay 10% nghèo nhất? Nếu làm theo cách này, chúng ta sẽ cần thông tin chính xác về các nguồn thu nhập, mức độ dao động, và sự biến đổi theo thời gian của các nguồn thu nhập. Nhưng không phải người nghèo nào cũng có “thu nhập” – vậy trong số những người thu nhập bằng không, hoặc thu nhập rất thấp và dao động lớn thì ai là người nghèo nhất?
Đi sâu hơn, trong số những người thu nhập rất thấp, làm sao để phân loại mức độ nghèo khó của họ nếu không có thêm những thông tin chính xác về nhà ở, về các dịch vụ y tế và giáo dục, chất lượng nguồn nước mà họ sử dụng, lượng dinh dưỡng mà con cái họ được tiếp cận, hay đơn giản là số bát cơm mà họ ăn hàng ngày, hay là số ngày mà họ không có hạt gạo cầm hơi? Đó là còn chưa tính đến các yếu tố có tính trừu tượng hơn mà rất khó đo lường, như mức độ tiếp cận các hoạt động cộng đồng, chất lượng giáo dục, bạo lực gia đình. Các cuộc khảo sát thường xuyên tập trung vào các biến số phổ biến vì mục đích dễ so sánh với các quốc gia khác, mà không tính đến các sai số hay các ảnh hưởng cụ thể của môi trường văn hóa, kinh tế, xã hội của địa phương.
Và cũng không có một cách duy nhất để tính con số này ở các thời điểm khác nhau, hay ở các vùng miền khác nhau, ở các quốc gia khác nhau. Chẳng hạn sau khi một quốc gia thiết lập một “chuẩn nghèo,” có cách nào để đánh giá chuẩn nghèo đó là thực sự thích hợp ở các vùng sâu vùng xa, ở các giai đoạn khủng hoảng kinh tế, hay là của các nhóm người khác nhau (dân tộc thiểu số, dân nhập cư)? Rõ ràng là với mức thu nhập trung bình của thành phố Hồ Chí Minh là $2500 một người một năm, rất khó có thể so sánh cảnh nghèo của những người nghèo nhất thành phố với những người nghèo khác trong cả nước.
Một vấn đề nữa là nếu tính số người nghèo dựa trên một chuẩn nghèo nhất định, làm sao để chúng ta có thể phân biệt giữa những người nghèo triền miên, và những người vừa thoát nghèo rồi lại rơi trở lại vào cảnh nghèo? Nói cách khác, có chỉ số nào đo lường thời gian một người nghèo ở trong cảnh nghèo hay không? Có những khảo sát ở Mỹ cho rằng, khoảng 40% số những người nghèo ở một thời điểm nhất định thì sẽ không còn nghèo nữa trong khoảng một năm sau. Một trong những giải pháp là thay vì hỏi thu nhập của hộ gia đình, ta có thể hỏi về chi tiêu ở những thời điểm khác nhau.
Việc đo lường số người nghèo, thoạt nghe chúng ta có thể nghĩ đó là một bài toán thống kê và xác xuất. Nhưng thực tế, đây là một vấn đề chính trị. Có vô số cách khác nhau để thống kê số người nghèo, dựa trên các mẫu khác nhau, các thời điểm khác nhau, và các nguyên tắc khác nhau. Chẳng hạn, có đưa ảnh hưởng của thuế vào hay không, có tính đến tác động của các trợ cấp chính phủ, chi phí y tế, hay mức giá chung ở các vùng miền khác nhau hay không. Chính vì có rất nhiều yếu tố để tham chiếu như vậy, con số đo lường bao nhiêu người nghèo trở nên vô cùng nhạy cảm và dễ thay đổi. Và thông thường, ở hầu hết các quốc gia, số người nghèo chính thức do chính phủ công bố thường bao giờ cũng thấp hơn các ước lượng dựa trên các khảo sát độc lập.
Ở cấp địa phương, mặc dù địa bàn nhỏ hơn và dễ khảo sát hơn, con số này cũng không phải lúc nào cũng dễ có được. Nếu một địa phương ưa thành tích, họ hoàn toàn có động
cơ đưa ra con số người nghèo thấp hơn (nhiều) so với thực tế. Cũng có thể có trường hợp hoàn toàn ngược lại. Nếu một địa phương có thể nhận trợ cấp ngân sách của chính phủ dựa trên mức độ khó khăn của mình, thì họ hoàn toàn có thể có động cơ để đo lường số người nghèo nhiều hơn thực tế.
Hiện tượng di dân đang diễn ra mạnh mẽ ở Việt Nam cũng tạo thêm một áp lực nữa khiến việc thống kê số người nghèo trở nên khó khăn hơn nữa trong các cuộc khảo sát chính thức. VHLSS, bộ khảo sát lớn nhất của Việt Nam điều tra về mức sống hộ gia đình, tổ chức 2 năm một lần kể từ năm 1992 tới nay, có rất nhiều vấn đề chính vì khó khăn này. Theo nguyên tắc, VHLSS chỉ phỏng vấn những người có hộ khẩu, hoặc có đăng ký tạm trú, và sống trên địa bàn khảo sát ít nhất 6 tháng tính tới ngày phỏng vấn. Rõ ràng, theo cách này một số rất lớn những người nghèo mới đến thành phố, hoặc đến và đi không ổn định, và không có đăng ký, sẽ không có mặt trong danh sách bảng kê. Rõ ràng là sẽ rất khó để chính quyền địa phương thừa nhận rằng trong thành phố có rất nhiều người chưa đăng ký. Và hoàn toàn có thể rất nhiều trong số những người chưa đăng ký này là những người nghèo nhất. Như vậy rõ ràng, chúng ta không có bất cứ thông tin chính xác gì về nhiều người nghèo, và nhiều người nghèo nhất. Đúng là “người nghèo có ở khắp mọi nơi, nhưng chẳng ai nhìn thấy họ.”
Sau việc thống kê “ai và bao nhiêu” là câu hỏi “phải làm gì” và “làm như thế nào.” Nhưng chừng nào chúng ta chưa có đủ thông tin về những người nghèo nhất, họ là ai, họ ở đâu, họ đã lâm vào cảnh nghèo hay họ đã thoát nghèo như thế nào, chúng ta chưa thể nói nhiều về giải pháp. Bài toán thống kê là điểm khởi đầu cho những can thiệp (hoặc không can thiệp) của nhà nước vào nơi nào hiệu quả nhất.
Vậy chúng ta có thể làm gì để cải thiện vấn đề từ góc độ chính sách công? Thứ nhất, các nghiên cứu chính sách tập trung vào vấn đề giảm nghèo và bất bình đẳng có thể xuất phát từ một câu hỏi rất giản dị là làm thế nào để có một hệ thống đo lường tốt. Chúng ta có thể sử dụng một hệ thống lý thuyết vững chắc làm công cụ, tìm hiểu về kinh nghiệm đo lường ở một số nước, so sánh các chỉ số khác nhau trên các bộ dữ liệu khác nhau, và đưa ra những nhận định có tính khách quan, khoa học và nhất quán về phương pháp đo lường. Đưa vào thực tế, chính sách công có thể hướng về việc cải thiện quy trình hay kỹ năng đo lường ở các phân viên hoặc tổ chức như là tổng cục thống kê, các viên nghiên cứu chính sách, ví dụ như phương pháp chọn mẫu, phương pháp phỏng vấn, phương pháp nhập tin và phương pháp xử lý phân tích số liệu. Ở một góc độ khác, càng có nhiều phân tích nghiên cứu sử dụng những thông số có sẵn, càng có nhiều cơ hội để độ tin cậy và chính xác của các thông số đó được cải thiện. Đó chính là sức mạnh của nghiên cứu “phản biện có tính xây dựng” hướng về những mục tiêu xã hội chung, như là một nghiên cứu khoa học cơ bản dưới dạng hàng hóa công.
Thứ hai, chúng ta nên xem xét đến các biến số có tính tương đối, như một chuẩn “nghèo tương đối”, thay vì chuẩn nghèo tuyệt đối dựa trên những đo lường có sẵn. Sự linh hoạt của chính sách chính là thể hiện ở việc chúng ta sẽ sử dụng các số liệu về nghèo đói như thế nào để đưa ra những chính sách thích hợp nhất trong điều kiện kinh tế và môi trường xã hội, chính trị cụ thể. Kinh tế học và thống kê học, một lần nữa, cung cấp cho chúng ta
công cụ, chứ không phải là toàn bộ công thức và tôn chỉ để đưa đất nước ra khỏi đói nghèo.
Nhập môn Chính sách Công
Bài giảng 13
Các thể chế và nền kinh tế thị trường
Phân tích thể chế là một đặc tính quan trọng của chính sách công. Chúng ta cần hiểu loại hình thể chế nào hỗ trợ nền kinh tế thị trường, các thể chế này hoạt động như thế nào và cải thiện công việc tốt hơn ra sao.
Nhưng trước hết, phải biết thể chế là gì. Khi các nhà kinh tế nói về thể chế họ không nói đến “các tổ chức” như các cơ quan chính phủ, công ty hay đại học. Mặc dù có những bất đồng về định nghĩa chính xác của một thể chế (các nhà kinh tế luôn như vậy), đa số các học giả xem thể chế như “luật chơi”. Tôi muốn nói đến định nghĩa của Hodgson: các thể chế là “những hệ thống qui luật xã hội được thiết lập và phổ biến, kiến tạo nên các mối tương tác xã hội.”1
Nó đủ khái quát để bao trùm ý tưởng “luật chơi”, nhưng cũng nói đến bản chất xã hội của các thể chế và cách thức chúng kiến tạo động cơ và áp đặt hạn chế lên hành vi.
Các ví dụ về thể chế có ngôn ngữ, tiền tệ, luật pháp, trọng lượng, đo lường và phép tắc khi ăn uống. Các công ty, trường đại học, và CLB thể thao thuộc dạng thể chế gọi là tổ chức (phần sau đề cập nhiều hơn). Thể chế có thể chính thức (luật và qui định) hay không chính thức (nguyên tắc ăn nói lịch sự). Cách nào đi nữa thì chúng vẫn định hình hành vi của chúng ta và làm cho nó đồng nhất hơn. Các thể chế tạo thói quen và niềm tin nhằm củng cố, duy trì và tái tạo lại các nguyên tắc hiện hữu.
Trong bài giảng khác chúng ta sẽ bàn thể chế thay đổi như thế nào. Lúc này, cần nhớ rằng thể chế vừa định hình hành vi con người vừa là một sản phẩm của hành vi con người. Đây là một trong những lý do chính khiến rất khó để khái quát hóa việc thể chế thay đổi như thế nào.
Như đã đề cập, các tổ chức là một dạng thể chế đặc biệt, có những đặc tính sau: i) tổ chức có luật riêng phân biệt người bên trong và bên ngoài (thành viên hay không thành viên), ii) chỉ rõ ai là người ra quyết định, iii) có qui định về trình tự chỉ đạo và phân chia trách nhiệm. Các công ty và cơ quan nhà nước là các tổ chức; các hiệp hội doanh nghiệp, đảng phái chính trị, đại học và hội cựu sinh viên cũng thế. Môn học này không nói nhiều về tổ chức, vì trong nhiều trường hợp tổ chức hành động như các cá nhân, và hành vi của họ cũng bị chi phối bởi thể chế như luật chơi.
Thị trường là những thể chế bao gồm nhiều thể chế đan xen và bổ sung cho nhau. Các thể chế “hình thành thị trường” này làm giảm chi phí giao dịch cho người tham gia thị
trường. Nói chung, chúng ta có thể nói về ba loại thể chế tạo thị trường:
1
1. Các thể chế xác định và thực thi quyền sở hữu, như hợp đồng, hệ thống pháp luật, tư pháp, các thể chế hòa giải tranh chấp;
2. Các thể chế tạo và phân phối thông tin mà thị trường cần để hoạt động tốt, ví dụ các tiêu chuẩn kế toán, cơ quan tín dụng, qui định ngân hàng, các tiêu chuẩn đo lường, thực phẩm.
3. Các thể chế làm tăng cạnh tranh hay ngăn chặn sự hình thành độc quyền hay độc quyền nhóm, ví dụ luật cạnh tranh, luật chống tham nhũng.
Phần còn lại của buổi giảng sẽ nói về ba loại thể chế tạo thị trường này để thấy tại sao chúng quan trọng và chúng có thể thất bại như thế nào.
Quyền sở hữu rõ ràng và được thực thi tốt sẽ giảm chi phí giao dịch cho nhà đầu tư vì họ có thể giảm được tính bất trắc trong phân phối tài sản và lợi nhuận. Cách dễ nhất để thấy quyền sở hữu quan trọng như thế nào là xem xét những tình huống trong đó quyền sở hữu được xác lập không rõ ràng hay không được thực thi. Hoạt động đánh bắt hải sản ngoài khơi thường bị khai thác quá mức vì không ai sở hữu quyền thu hoạch cá đại dương. Kết quả, mỗi ngư dân đều muốn đánh bắt càng nhiều càng tốt trong ngắn hạn, dù biết rằng khai thác quá mức sẽ làm cá biết mất trong dài hạn. Hậu quả là các ngư trường bị khai thác triệt để và giá trị thực của hải sản trong tương lai bị đánh giá thấp.
New Zealand đã đưa ra giải pháp sáng tạo cho vấn đề này năm 1986. Chương trình Hạn ngạch cá nhân có thể chuyển nhượng (ITQ) thật ra là quyền sở hữu đánh bắt cá. Hạn ngạch chỉ được bán đủ ở mức cho phép quá trình tái tạo sinh học tự nhiên lấp đầy các ngư