48. Dự án nhằm mục đích hỗ trợ nỗ lực của Chính phủ để thực hiện khung bền vững đảm bảo an toàn đập. Các nhân tố chính đã đƣợc kiểm tra trong quá trình chuẩn bị nhằm xác định các khía cạnh ảnh hƣởng đến tính bền vững của các can thiệp dự án. Nhằm giải quyết các rủi ro cụ thể liên quan đến vấn đề vận hành và duy tu bảo dƣỡng lâu dài, dự án đã tiến hành đánh giá chi tiêu công trong quá trình chuẩn bị. Việc đánh giá đã ghi nhận những điểm khác nhau trong cơ chế tài chính, các đập thủy lợi thuộc ngành nông nghiệp dựa vào tài chính công, trong khi đó các đập thủy điện dựa vào phí sử dụng năng lƣợng nhằm đẩy mạnh đầu tƣ thông qua các cơ quan nhà nƣớc hoặc các nhà phát triển và vận hành khu vực tƣ nhân.
49. Vận hành và duy trì bảo dưỡng các đập thủy lợi, cùng với đầu tư mới cho ngành nông nghiệp, chủ yếu dựa vào ngân sách Chính phủ. Kết quả đánh giá bƣớc đầu cho thấy Chính phủ đã bãi bỏ việc thu phí dịch vụ thủy lợi năm 2008 và thiết lập khung trợ cấp quốc gia thông qua Nghị định 115. Do đó, công tác vận hành và duy trì bảo dƣỡng các đập thủy lợi cùng với đầu tƣ mới trong ngành nông nghiệp, chủ yếu dựa vào ngân sách Chính phủ. Việc bãi bỏ phí thủy lợi đƣợc coi là bƣớc đầu tiên trong kế hoạch dài hạn của Chính phủ nhằm đổi
mới quản lý thủy lợi. Việc Chính phủ trợ cấp đã làm ổn định các Công ty Quản lý & Khai thác công trình thủy lợi (IMC) và công tác vận hành và duy trì bảo dƣỡng hệ thống thủy lợi trong đó có đập và cải thiện sinh kế cho ngƣời dân. Nhƣ bƣớc đầu tiên của việc đổi mới ngành thủy lợi, 1 hệ thống ngân sách hiện đang đƣợc xem xét, trong đó Chính phủ sẽ tập trung đầu tiên vào đầu tƣ vốn và công tác vận hành và duy tu bảo dƣỡng tiếp tục dựa vào nguồn ngân sách hàng năm.
50. Xây dựng thêm các cơ chế thu nhập bền vững được hỗ trợ trong dự án sẽ góp phần tăng cường thể chế và tính bền vững trong dài hạn. Những phát hiện và kiến nghị của đánh giá chi tiêu công cung cấp hƣớng dẫn hình thành báo cáo phân bổ ngân sách và chi phí. Các vấn đề này sẽ đƣợc lồng ghép vào khung tiếp cận và đƣợc Chính phủ áp dụng. Điều này sẽ giúp hình thành quyết định phân bổ ngân sách 1 cách có hệ thống và minh bạch. Dự án cũng sẽ giúp xây dựng và thí điểm hệ thống quản lý tài sản để đánh giá nhu cầu vận hành và bảo dƣỡng cho từng đập cụ thể và hƣớng dẫn quyết định lập ngân sách đƣợc tính toán trên cơ sở nhu cầu các chi phí vận hành và duy tu bảo dƣỡng. Năng lực sử dụng hệ thống giám sát cải thiện và áp dụng quy trình vận hành mới sẽ đƣợc hỗ trợ thông qua dự án và 1 chỉ số cụ thể đã đƣợc đƣa vào trong khung kết quả để giám sát việc chia sẻ ngân sách cần thiết cho để vận hành và bảo dƣỡng đầy đủ mỗi đập.
51. Chương trình sẽ góp phần tăng cường thể chế và tính bền vững dài hạn bằng việc nâng cao năng lực của các cơ quan chủ quản ở các cấp khác nhau. Dự án đƣa vào một số các biện pháp trong Hợp phần 2 với mục đích tăng cƣờng khung thể chế và điều tiết của tất cả các cơ quan liên quan nhằm nâng cao tính bền vững chung của các biện pháp an toàn đập. Điều này bao gồm việc thiết lập và thể chế hóa các tiêu chuẩn, quy chuẩn, quy tắc, hƣớng dẫn và định mức cho Bộ NN&PTNT, Bộ Công Thƣơng, Bộ TN&MT và các cơ quan liên quan đến an toàn đập. Việc xây dựng các tài liệu này nhằm mục đích lồng ghép khung quốc gia thông qua các định mức phổ biến cung nhƣ cung cấp quy trình cụ thể của ngành. Với việc xây dựng và thông qua các tiêu chuẩn, quy chuẩn, định mức và hƣớng dẫn mới ở cấp quốc gia và cấp ngành, việc thực hiện hệ thống quản lý của Chính phủ về an toàn đập sẽ đƣợc tiêu chuẩn hóa hơn, trở nên minh bạch và mang tính trách nhiệm hơn.
V. CÁC RỦI RO VÀ BIỆN PHÁP GIẢM THIỂU CHÍNH A. Bảng Tóm tắt Xếp hạng Rủi ro
Loại Rủi ro Xếp hạng
1. Chính trị & Quản trị Đáng kể
2. Kinh tế vĩ mô Trung bình
3. Các chiến dịch ngành và chính sách Đáng kể 4. Thiết kế kỹ thuật của Dự án hoặc Chƣơng trình Đáng kể 5. Năng lực thể chế để thực hiện và Tính bền vững Đáng kể
6. Tài chính và đấu thầu Cao
7. Môi trƣờng và Xã hội Đáng kể
8. Các bên liên quan Cao
9. Khác Đáng kể
B. Giải thích chung về Xếp hạng rủi ro
52. Xếp hạng rủi ro chung của dự án ở mức Cao. Việc sửa chữa 1 số lƣợng lớn các đập cho thấy 1 loạt các rủi ro vốn có sẽ trở nên nghiêm trọng do mức độ phức tạp của các công trình xây lắp liên quan và do dự án đƣợc thực hiện trên toàn quốc. Tổ chức thể chế và pháp lý phức tạp yêu cầu có sự điều phối đáng kể để tăng cƣờng thực hiện khung điều tiết quốc gia về an toàn đập và vận hành chung các hệ thống liên hồ chứa.
53. Chính trị và quản trị. Vị trí của Chính phủ liên quan đến nguồn ƣu đãi cho vay lại cho các tỉnh có thể đặt ra rủi ro đáng kể cho việc thực hiện. Yêu cầu sửa chữa liên quan đến bối cảnh phức tạp hơn đƣợc gắn liền với các chính sách quốc gia liên quan đến việc miễn thu phí thủy lợi và khuyến khích đầu tƣ mới. Cơ chế cho vay lại từ Trung ƣơng cho các tỉnh có thể sẽ không khuyến khích đầu tƣ sửa chữa, cụ thể là tại các tỉnh nghèo.
54. Năng lực thể chế để thực hiện và tính bền vững. Có 1 khung thể chế phức tạp và đang đƣợc cải thiện về quản lý an toàn đập liên quan đến 1 số Bộ chủ quản và ban ngành Chính phủ. Công tác tổ chức thực hiện, cụ thể cho Hợp phần 2 sẽ đòi hỏi có sự cam kết và phối hợp chặt chẽ. Thời gian, nỗ lực và cam kết đáng kể cũng sẽ đƣợc yêu cầu để đạt đƣợc sự thống nhất về việc thực hiện các kiến nghị và sửa đổi Nghị định 72. Chính phủ sẽ thành lập Ban chỉ đạo cấp cao để hỗ trợ chƣơng trình an toàn đập và thực hiện dự án, phản ánh cam kết mạnh mẽ và tính lãnh đạo của chƣơng trình ngành quốc gia và điều phối.
55. Có sự rủi ro vốn có liên quan đến việc thực hiện do có 1 số lƣợng lớn các tỉnh tham gia với năng lực không đồng đều và mức độ kinh nghiệm khác nhau. Rủi ro này có thể tăng thêm do thiếu vốn đối ứng của các tỉnh tham gia. Điều này có thể dẫn đến khoảng cách khác nhau trong việc thực hiện của các Tỉnh, làm giảm tính minh bạch và khách quan trong áp dụng khung, hoặc làm hạn chế sự giám sát từ cấp trung ƣơng. Tuy nhiên, các rủi ro liên quan đến việc tổ chức thực hiện tập trung thông qua 1 cơ quan duy nhất lại đƣợc cho là mang tính rủi ro cao hơn do có 1 số lƣợng lớn các đập. Việc hỗ trợ tổ chức tập trung sẽ làm suy giảm tổ chức thể chế và áp dụng khung dự kiến thuộc chƣơng trình quốc gia và đƣợc dự án hỗ trợ. Rủi ro này sẽ đƣợc giảm thiểu qua việc khẳng định vốn đối ứng của các tỉnh và sự giám sát chặt chẽ và hỗ trợ năng lực của Bộ NN&PTNT các Tƣ vấn TA cấp dự án.
56. Tính bền vững - Vận hành và Bảo dưỡng: Sự phụ thuộc vào việc chuyển ngân sách chính phủ cho vận hành và bảo dƣỡng và khả năng phân bổ không đủ cho thấy rủi ro đáng kể cho phát triển bền vững lâu dài. Một đánh giá chi tiêu công đã đƣợc tiến hành trong quá trình chuẩn bị để hiểu hơn về quá trình lập ngân sách và cơ chế phân bổ và đã đƣa vào trong dự án các điều khoản để thí điểm áp dụng hệ thống quản lý tài sản. Các điều khoản này trực tiếp hƣớng đến việc thiết lập các cơ chế minh bạch, khách quan để xác định các yêu cầu về nguồn vốn cho vận hành và bảo dƣỡng và thông tin về các quyết định lập ngân sách tính toán trên cơ sở nhu cầu thực tế. Do hạn chế về nguồn vốn, đảm bảo phân bổ đủ ngân sách thậm chí trong phạm vi một hệ thống quản lý tài sản khách quan ở cấp hệ thống cho thấy rủi ro thặng dƣ đáng kể.
57. Tài chính và đấu thầu: Do một số lƣợng lớn các tỉnh và đập đƣợc đƣa vào trong dự án, và việc tổ chức thực hiện dự án đƣợc phân cấp, các rủi ro về tài chính và đấu thầu đƣợc coi là Cao. Những rủi ro này sẽ đƣợc giảm thiểu thông qua xây dựng và áp dụng Chiến lƣợc đấu thầu đƣợc lập cho dự án, cũng nhƣ huy động Giám sát bên thứ ba giám sát tất cả các mặt kỹ thuật, chính sách an toàn và tài chính.
58. Thiết kế chương trình. Dự án đã xây dựng cách tiếp cận danh mục đầu tƣ để ƣu tiên các can thiệp tại nơi có rủi ro cao về sự cố vỡ đập và các tác động tiềm ẩn đối với hạ du là đáng kể. Luôn có rủi ro vốn có về sự cố của các đập này trong quá trình thực hiện. Các biện pháp giảm thiểu bao gồm đánh giá chi tiết, đảm bảo chất lƣợng trong quá trình thi công, cùng với
xây dựng và thực hiện các quy trình sẵn sàng trong trƣờng hợp khẩn cấp. Công tác thực hiện sẽ đƣợc hỗ trợ thông qua hỗ trợ kỹ thuật bởi cả hai đội chuyên gia an toàn đập trong nƣớc và quốc tế, cùng với tƣ vấn giám sát độc lập hay giám sát bên thứ 3, nhằm đảm bảo tuân thủ chất lƣợng. Các đội chuyên gia cũng sẽ cung cấp hƣớng dẫn về khung đánh giá rủi ro, thiết kế sửa chữa, và các tài liệu an toàn đập tiêu chuẩn.
59. Các bên liên quan. Do nguy cơ cao các sự cố tiềm ẩn liên quan đến đập trong Chƣơng trình của Chính phủ và tính chất sơ lƣợc tiểu sử của các đập này trong lĩnh vực công cộng và phƣơng tiện truyền thông, cần đảm bảo có một chiến lƣợc truyền thông rõ ràng để thông báo cho các bên liên quan về mục đích và mục tiêu của chƣơng trình của Chính phủ và vai trò hỗ trợ của Ngân hàng. Hiện đã có báo cáo đáng kể về các sự cố đập trƣớc đây và các tác động hạ lƣu liên quan đến hệ quả của lũ. Một gói sản phẩm truyền thông sẽ đƣợc xây dựng trong quá trình thực hiện và sẽ tổ chức tập huấn cho các Cơ quan chức năng của tỉnh nhằm đảm bảo rằng họ sẽ đƣợc trang bị để giải quyết hiệu quả các nhu cầu truyền thông. Điều này sẽ đƣợc tăng cƣờng thông qua phát triển, nhạy bén và mô phỏng kế hoạch sẵn sàng trong trƣờng hợp khẩn cấp
60. Các vấn đề lịch sử xã hội và môi trường. Việc sửa chữa 1 số lƣợng lớn các đập đƣợc xây dựng từ hơn 50 năm trƣớc có thể gây ra các vấn đề về di sản liên quan đến khía cạnh xã hội và/hoặc môi trƣờng liên quan đến cấu trúc xây dựng ban đầu. Quá trình đánh giá rủi ro môi trƣờng và xã hội đã đƣợc lồng ghép với thiết kế dự án. Quy trình nhận dạng đƣợc mã hóa trong Khung quản lý Môi trƣờng và Xã hội (ESMF) bao gồm tiêu chí sàng lọc để xác định các vấn đề về lịch sử, nhƣ các vấn đề liên quan đến tái định cƣ ban đầu và các quy định nhằm đảm bảo rằng nếu xác định có bất kỳ vấn đề nào nhƣ vậy thì các biện pháp khắc phục thích hợp sẽ đƣợc xem xét để giải quyết theo yêu cầu. Dự án cũng đã chuẩn bị bốn tài liệu khung và tiến hành đánh giá đối với 12 tiểu dự án năm đầu từ đó đã tạo ra 54 tài liệu chính sách an toàn cụ thể. Tổng số các tài liệu chính sách an toàn đƣợc chuẩn bị bao gồm cả bốn tài liệu khung là 58. Các điều kiện cũng đã đƣợc đƣa ra để tổng hợp chi phí của kế hoạch quản lý môi trƣờng trong dự án và sẽ đƣợc đƣa vào các hồ sơ mời thầu liên quan đối với từng công trình. Ngoài ra, mỗi tiểu dự án cũng sẽ tổng hợp chi phí giám sát và chi phí xây dựng năng lực liên quan.
VI. TÓM TẮT THẨM ĐỊNH
A. Phân tích Kinh tế và Tài chính
61. Những rủi ro và tác động kinh tế của việc không thực hiện dự án sửa chữa đã được đánh giá là để lại hậu quả tiềm tàng nghiêm trọng về mặt tổn thất và thiệt hại. Một phân tích kinh tế và tài chính (EFA) của dự án đã đƣợc thực hiện nhằm đánh giá lợi ích kinh tế của dự án và các tác động có thể của dự án đối với đối tƣợng hƣởng lợi. Cụ thể, các tác động kinh tế và tài chính liên quan tới dự án đã đƣợc đánh giá ở hai cấp độ: (i) tác động kinh tế của dự án từ góc nhìn của xã hội do đem lại kết quả giảm nguy cơ vỡ đập; (ii) tác động kinh tế và tài chính của các tiểu dự án lên cộng đồng dân cƣ sống tại hạ lƣu và các tổ chức tham gia công tác vận hành và bảo dƣỡng, bao gồm cả lợi ích thu đƣợc nhờ cải thiện công tác vận hành.
62. Chính sách thủy lợi của Chính phủ và việc miễn phí dịch vụ có nghĩa là việc sửa chữa nâng cấp các đập thủy lợi xây bằng nguồn vốn công cũng phụ thuộc nhiều vào nguồn tài chính công. Gói hỗ trợ của Ngân hàng bao gồm các biện pháp công trình và phi công trình nhằm giúp Chính phủ xây dựng và thực hiện một chƣơng trình toàn diện để giải quyết các vấn đề mang tính hệ thống liên quan đến an toàn đập. Kết hợp nguồn vốn cần thiết để khôi phục công trình với những kinh nghiệm toàn cầu sẽ giúp tăng cƣờng tác động phát triển của dự án và giải quyết các vấn đề cơ bản mang tính hệ thống theo những cách có thể đi xa hơn những gì thực hiện đƣợc nếu phụ thuộc hoàn toàn nguồn vốn nhà nƣớc. Khung cung
cấp một công cụ quản lý danh mục đầu tƣ dựa trên mục tiêu và rủi ro để giúp xác định ƣu tiên các quyết định đầu tƣ, giải quyết các đập có nguy cơ rủi ro cao nhất và đảm bảo hiệu quả kinh tế. Việc sử dụng cách tiếp cận khung theo danh mục đầu tƣ cũng giúp củng cố tổ chức nội bộ để giải quyết các vấn đề thể chế cơ bản cần thiết nhằm đảm bảo tính bền vững và an toàn lâu dài.
63. Cách tiếp cận này dựa trên một chỉ số rủi ro, trong đó cung cấp một chỉ báo và bảng xếp hạng tương đối nhưng không thể được coi là cách đo lượng trực tiếp xác suất rủi ro cũng như xảy ra sự cố. Xác suất xảy ra sự cố là một tƣơng tác phức tạp giữa một loạt biến số. Do trọng tâm của dự án là đƣa vào sử dụng một khung tiến trình để hỗ trợ cho MARD thẩm định và ƣu tiên đầu tƣ các tiểu dự án trong dự án này, cũng nhƣ các đầu tƣ dự kiến còn lại trong Chƣơng trình an toàn đập, EFA sẽ là một hoạt động quan trọng trong quá trình thực hiện dự án. Các đầu tƣ sửa chữa nâng cấp đập sẽ đƣợc ƣu tiên dựa trên cả hai tiêu chí kỹ thuật và kinh tế. Do đó, các phƣơng pháp và công cụ đƣợc xây dựng trong thời gian thực hiện EFA sẽ cung cấp cơ sở cho việc sử dụng EFA nhƣ một phần của các nghiên cứu khả thi đƣợc thực hiện cho từng tiểu dự án trong quá trình thực hiện.
64. Lợi ích dự án được tích luỹ qua khả năng tránh khỏi những tổn thất, thiệt hại có liên