quyết định kỷ luật ở Việt Nam hiện nay
Pháp luật về khiếu nại, tố cáo của cán bộ, công chức đã trải qua nhiều giai đoạn, gắn với những giai đoạn phát triển của nhà nước kiểu mới ở Việt Nam và mang dấu ấn của các giai đoạn lịch sử dân tộc dưới sự lãnh đạo của Đảng. Từ những quy định mang đậm dấu ấn của “pháp luật thời chiến” giai đoạn 1945-1975, được thể hiện tản mạn trong nhiều Sắc lệnh do Chủ tịch nước ban hành; rồi đến những quy định thiên về chính trị hơn là pháp lý của giai đoạn kinh tế tập trung bao cấp sau chiến tranh (1976- 1985), thể hiện tập trung nhất ở Pháp lệnh quy định việc xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1981; pháp luật về khiếu nại, tố cáo của cán bộ, công chức đã trải qua một thời kỳ có tính “bước chuyển” từ giai đoạn kinh tế tập trung bao cấp sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, bắt đầu từ Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991. Hiện nay, pháp luật về khiếu nại, tố cáo của cán bộ, công chức đang được khẩn trương hoàn thiện đáp ứng yêu cầu hội nhập khu vực và quốc tế, với đặc trưng là giá trị pháp lý ngày càng cao (Luật Khiếu nại, tố cáo 1998, được sửa đổi, bổ sung vào các năm 2004, 2005).
Là một bộ phận quan trọng của pháp luật khiếu nại, tố cáo, pháp luật về khiếu nại quyết định kỷ luật của cán bộ, công chức hiện nay có một số ưu điểm và hạn chế sau đây:
2.2.1 Những ưu điểm của pháp luật giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật ở Việt Nam hiện nay
Đối tượng áp dụng và phạm vi áp dụng của pháp luật giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật ngày càng chính xác hơn
Đối tượng áp dụng và phạm vi áp dụng của pháp luật về giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật của cán bộ, công chức đang ngày càng hoàn
- 57 -
thiện chính xác hơn với thực tiễn của cuộc sống. Có thể thấy rõ điều này qua so sánh các văn bản quy phạm pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo của cán bộ, công chức qua các giai đoạn lịch sử, trước hết là các quy định của Nghị định số 195-CP ngày 31/12/1964 ban hành Điều lệ về kỷ luật lao động trong các xí nghiệp, cơ quan nhà nước. Đối tượng áp dụng của việc Nghị định số 195-CP bao gồm cả xí nghiệp (tức doanh nghiệp nhà nước hiện nay) và cơ quan nhà nước; còn phạm vi áp dụng là chung cho cả công nhân, cán bộ quản lý xí nghiệp và công chức, viên chức nhà nước. Ở thời kỳ đó, các khái niệm công chức, viên chức và cán bộ quản lý chưa được phân biệt cụ thể như hiện nay nhưng dù sao thì dưới giác độ khoa học tổ chức, khoa học quản lý và khoa học pháp lý thì cách xác định đối tượng và phạm vi áp dụng của Nghị định số 195-CP không phải là một cách xác định khoa học, nhất là việc xếp công nhân trong các xí nghiệp và viên chức trong cơ quan nhà nước vào cùng một văn bản để điều chỉnh việc xử lý kỷ luật và giải quyết khiếu nại nói chung và khiếu nại đối với quyết định kỷ luật nói riêng.
Đến Pháp lệnh quy định việc xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo năm 1981, đối tượng áp dụng và phạm vi áp dụng lại được Pháp lệnh quy định quá rộng, chưa quy định rõ phạm vi khiếu nại, tố cáo, khiếu nại đối với quyết định kỷ luật khiến cho cả công dân nói chung và cán bộ, công chức nói riêng khó hiểu, khó thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo của mình. Cụ thể là Điều 1 của Pháp lệnh quy định: “Công dân có quyền khiếu nại và tố cáo với bất cứ cơ quan nào của nhà nước…” là chưa cụ thể hoá Điều 73 của Hiến pháp 1980 khi đó dẫn đến cán bộ, công chức không hiểu mình có quyền khiếu nại về việc gì, khiếu nại đối với ai, có quyền tố cáo việc gì, với cơ quan nào.... Việc không xác định rõ cán bộ, công chức có nằm trong nội hàm của “công dân” hay không và điều khoản tùy nghi “bất cứ” ấy đã dẫn đến tình trạng đơn thư khiếu nại, tố cáo của công dân và cán bộ, công chức tràn lan, vượt cấp, không được gửi đến cơ quan, tổ chức theo đúng
- 58 -
thẩm quyền giải quyết. Mặt khác, Pháp lệnh cũng chưa xác định rõ các khái niệm khiếu nại, tố cáo và chưa phân biệt hai vấn đề này một cách tường minh để làm cơ sở quy định thẩm quyền và thủ tục giải quyết đối với từng nhóm đối tượng cụ thể. Đây là hệ quả của tình trạng phải “gọt chân cho vừa giầy” theo những quy định khá chung chung, trừu tượng trong bản Quy định của Hội đồng Chính phủ về chế độ trách nhiệm, chế độ kỷ luật, chế độ bảo vệ của công và chế độ phục vụ nhân dân của cán bộ, nhân viên và cơ quan nhà nước (ban hành kèm theo Nghị định số 217/CP ngày 8/6/1979 của Hội đồng Chính phủ).
Khắc phục những hạn chế này, Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991 đã cụ thể hóa và quy định rõ hơn về đối tượng áp dụng và phạm vi áp dụng so với Pháp lệnh quy định việc xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo năm 1981, song về cơ bản vẫn chưa thoát khỏi tình trạng quy định công dân, cán bộ, công chức, viên chức và công nhân lao động vào chung một văn bản quy phạm pháp luật về khiếu nại, tố cáo mà không tách bạch từng nhóm để có sự điều chỉnh sát hợp. Mặt khác, cùng với việc không tách bạch từng nhóm đối tượng như trên thì Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991 cũng không phân biệt rành mạch giữa trách nhiệm lao động, trách nhiệm hành chính và trách nhiệm kỷ luật.
Bước vào giai đoạn chuyển từ kinh tế tập trung bao cấp sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 và các Nghị định số 67/1999/NĐ-CP ngày 07 tháng 8 năm 1999 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Khiếu nại, tố cáo; Nghị định số 62/2002/NĐ-CP ngày 14/6/2002 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 67/1999/NĐ-CP ngày 07 tháng 8 năm 1999 đã có sự phân định hợp lý hơn, khoa học hơn các văn bản trước đó về phạm vi áp dụng và đối tượng áp dụng.
- 59 -
Công dân, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Cán bộ, công chức có quyền khiếu nại quyết định kỷ luật của người có thẩm quyền khi có căn cứ cho rằng quyết định đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Luật cũng dành hẳn một chương riêng (chương III, từ Điều 48 đến Điều 56) để quy định về việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật của cán bộ, công chức nhà nước. Như vậy, Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã phân biệt việc khiếu nại, tố cáo nói chung của mọi công dân (bao gồm cả cán bộ, công chức nhà nước) và khiếu nại, giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật của cán bộ, công chức nhà nước nói riêng với tư cách là những đối tượng có tính đặc thù cao, không thể xếp chung như các văn bản trước đó.
Tiếp đó, trước yêu cầu cải cách pháp luật phù hợp điều kiện kinh tế xã hội của đất nước sau hai mươi năm tiến hành đổi mới và để đáp ứng yêu cầu hội nhập khu vực và quốc tế, nhà nước ta đã hai lần tiến hành sửa đổi, bổ sung Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 vào các năm 2004 và 2005, đồng thời ban hành Nghị định số 136/2006/NĐ-CP để thay thế Nghị định số 53/2005/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật Khiếu nại, tố cáo.
Các văn bản quan trọng này đã có những sửa đổi, bổ sung quan trọng trong việc xác định đối tượng áp dụng và phạm vi áp dụng đối với quyền khiếu nại, tố cáo của cán bộ, công chức; đồng thời đã đưa việc áp dụng kỷ luật lao động đối với người lao động trong các doanh nghiệp và các đối tượng thuộc diện hợp đồng lao động trong các cơ quan nhà nước sang phạm vi điều chỉnh của pháp luật lao động. Đây là một bước tiến bộ lớn của pháp luật về giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật của cán bộ, công
- 60 -
chức thời kỳ này. Như vậy, đến Nghị định số 136/2006/NĐ-CP thì đối tượng áp dụng và phạm vi áp dụng của pháp luật về khiếu nại, tố cáo của cán bộ, công chức đã trở nên đầy đủ và phản ánh chính xác hơn nhu cầu thực tiễn khiếu nại, tố cáo của cán bộ, công chức.
2.2.2 Những hạn chế của pháp luật giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật ở Việt Nam hiện nay
Pháp luật giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật hiện nay vẫn chưa bao quát hết về đối tượng và phạm vi áp dụng
Mặc dù đã đạt được những tiến bộ lớn về đối tượng và phạm vi áp dụng như đã nêu và phân tích ở phần trên nhưng pháp luật về giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức cũng có một đặc điểm có thể xem như một “bước lùi” của các Nghị định số 67/1999/NĐ-CP, Nghị định số 62/2002/NĐ-CP, và Nghị định số 53/2005/NĐ-CP so với quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo 1998, 2004 và 2005 về quyền khiếu nại, tố cáo của cán bộ, công chức. Đó là trong khi Luật khiếu nại, tố cáo quy định rất rõ đối tượng có quyền khiếu nại quyết định kỷ luật là cán bộ, công chức nhà nước (nghĩa là bao gồm cả cán bộ, công chức, viên chức) thì các văn bản hướng dẫn thi hành Luật lại chỉ quy định chi tiết việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật của công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước (chỉ một nhóm nhỏ trong tổng số cán bộ, công chức nhà nước). So sánh với Nghị định số 35/2005/NĐ-CP về xử lý kỷ luật cán bộ, công chức, chúng ta thấy Nghị định này quy định rất rõ về quy trình, thủ tục và thẩm quyền xử lý kỷ luật không chỉ đối với công chức trong cơ quan hành chính nhà nước mà đối với cả viên chức trong các đơn vị sự nghiệp và cán bộ lãnh đạo, quản lý trong các doanh nghiệp nhà nước.
Nhưng các Nghị định số 67/1999/NĐ-CP, Nghị định số 62/2002/NĐ- CP, và Nghị định số 53/2005/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật Khiếu nại, tố cáo lại không có quy định nào hướng dẫn việc giải quyết khiếu nại quyết
- 61 -
định kỷ luật của viên chức trong các đơn vị sự nghiệp và cán bộ lãnh đạo, quản lý trong các doanh nghiệp nhà nước (trong khi nhóm đối tượng này lại chiếm số lượng lớn nhất trong tổng số cán bộ, công chức, viên chức nhà nước). Như vậy, pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo của cán bộ, công chức đang tồn tại khoảng trống, một sự thiếu hụt rất lớn về phạm vi áp dụng và đối tượng áp dụng.
Đi vào cụ thể, chúng ta thấy một số đối tượng sau đây cũng chưa được Nghị định số 67/1999/NĐ-CP, Nghị định số 62/2002/NĐ-CP và Nghị định số 53/2005/NĐ-CP điều chỉnh: khiếu nại đối với quyết định kỷ luật mà người giữ các chức vụ lãnh đạo trong các đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp nhà nước do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm đã giải quyết nhưng còn có khiếu nại; khiếu nại quyết định kỷ luật của cán bộ dân cử (đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp); khiếu nại quyết định kỷ luật đối với cán bộ, công chức cấp xã theo quy định tại Nghị định số 114/2003/NĐ-CP. Tại khoản 2 Điều 24 Nghị định số 114/2003/NĐ-CP quy định Bộ Nội vụ có trách nhiệm “Trình Chính phủ ban hành và hướng dẫn thực hiện chế độ tiền lương và các chế độ đãi ngộ, khen thưởng, kỷ luật đối với cán bộ, công chức”. Tuy nhiên cho đến nay Bộ Nội vụ vẫn chưa ban
hành văn bản hướng dẫn cụ thể về các vấn đề này.
Chưa chặt chẽ về thẩm quyền, trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo của cán bộ, công chức
Về vấn đề này, pháp luật về khiếu nại, tố cáo của cán bộ, công chức hiện nay đang trong tình trạng vừa quy định không chặt chẽ, dẫn đến tình trạng khó hiểu, khó thực hiện; vừa thiếu các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn chi tiết về thẩm quyền, trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo. Dưới góc độ lý luận pháp luật, tương ứng với mỗi chế định pháp luật nội dung thì nhất thiết phải có một chế định pháp luật hình thức để đảm bảo hiệu lực, hiệu quả của pháp luật nội dung. Tuy nhiên, Luật Khiếu nại tố cáo
- 62 -
và Pháp lệnh Cán bộ, công chức có hiệu lực thi hành gần mười năm, đã được sửa đổi, bổ sung nhiều lần nhưng đến nay chúng ta vẫn còn thiếu các văn bản dưới luật để hướng dẫn quy trình, thủ tục và thẩm quyền giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật đối với công chức trong cơ quan hành chính nhà nước, viên chức trong đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công và cán bộ lãnh đạo, quản lý trong doanh nghiệp nhà nước. Nghị quyết của Quốc hội số 30/2004/QH 11 ngày 15/6/2004 về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước cũng chỉ rõ một trong những nguyên nhân cơ bản, chủ yếu nhất dẫn đến tình trạng khiếu nại, tố cáo phức tạp, gay gắt, vượt cấp và kéo dài là: “do chính sách, pháp luật trong một số
lĩnh vực chưa đầy đủ...”.
Dưới góc độ thực tiễn thực hiện pháp luật, chúng ta có thể lấy một số thí dụ sau đây để dẫn chứng cho những quy định không chặt chẽ về thẩm quyền, trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo của cán bộ, công chức.
Theo quy định tại Điều 39 Luật khiếu nại, tố cáo thì: "...Kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý, thì có quyền khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết tiếp theo hoặc khởi kiện vụ án hành chính theo quy định của pháp luật...’’. Có thể thấy khi đặt ra quy định này, nhà làm luật mong muốn tạo điều kiện thuận lợi để người khiếu nại thực hiện quyền khiếu nại tiếp theo trong thời hạn cho phép. Quy định này cũng thể hiện rõ tính dân chủ xã hội chủ nghĩa trong lĩnh vực khiếu nại tố cáo, trên cơ sở đó công dân, cán bộ, công chức nếu không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu được quyền lựa chọn cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo tiếp theo, đồng thời mở rộng phạm vi cơ quan có thẩm quyền giải quyết, bao gồm cả cơ quan hành chính nhà nước và toà án. Song, trong thực tế do tâm lý nôn nóng của người khiếu nại có thể xảy ra tình trạng người khiếu nại cùng lúc gửi đơn đến cả hai cơ quan thậm chí cùng lúc gửi đến nhiều cơ quan khác nhau, để nếu cơ quan hành chính không xem xét, giải quyết hoặc chậm giải
- 63 -
quyết thì toà án sẽ thụ lý và ngược lại. Với những trường hợp này sẽ có hai vấn đề phát sinh có tính trái ngược nhau: hoặc cả hai cơ quan cùng thụ lý