Tự do hoá thương mại đã trở thành thực tiễn rất sôi động và phổ biến hiện nay trên thế giới. Mỗi quốc gia đều đã và đang tham gia vào quá trình tự do hoá thương mại với nhiều phạm vi, tầng nấc và cấp độ đan xen nhau, từ song phương, khu vực, liên khu vực cho tới toàn cầu.
2.1.1.1. Bản chất và nội dung của tự do hóa thương mại
Các lý thuyết về thương mại quốc tế đã chỉ ra rằng trong bất kỳ thời đại nào, môi trường nào, cạnh tranh hoàn hảo hay không hoàn hảo, thương mại quốc tế luôn mang lại lợi ích cho các nước tham gia. Lợi ích này vừa là kết quả, vừa là nguyên nhân dẫn đến và thúc đẩy hoạt đ ộng thương mại giữa các quốc gia. Đó là s ự đáp ứng tự nhiên và có lợi đối với những khác biệt về giá, vốn dĩ đã tồn tại ngay cả khi không có thương mại. Những khác biệt này chủ yếu bắt nguồn từ sự khác nhau giữa các quốc gia về các nguồn lực, công nghệ hoặc về lợi thế kinh tế về quy mô hoặc vì cả hai lý do đó. Tuy nhiên, cho dù luôn mang lại những lợi ích to lớn nhưng chưa khi nào có “thương mại tự do” một cách hoàn toàn và đầy đủ trong lịch sử phát triển của thương mại quốc tế. Với nhiều lý do khác nhau, các quốc gia luôn can thiệp và hạn chế ở các mức độ khác nhau đối với hoạt động di chuyển hàng hóa, dịch vụ, vốn và lao động quốc tế bằng các rào cản thương mại trong “chính sách thương mại quốc tế"1 của mình. Trên thực tế, chính sách thương mại quốc tế của mỗi quốc gia là rất khác nhau trong từng thời kỳ, bởi vì nó phụ thuộc vào các điều kiện kinh tế - xã hội - chính trị và mục tiêu của Nhà nước trong việc can thiệp và điều chỉnh các
1Chính sách thương mại quốc tế của mỗi quốc gia được hiểu là tổng thể các quan điểm, mục tiêu, nguyên tắc và các công cụ, biện pháp thích hợp mà Nhà nước sử dụng để tác động và điều chỉnh các hoạt động thương mại quốc tế của quốc gia.
hoạt đ ộng thương mại quốc tế trong mỗi thời kỳ cụ thể. Tuy nhiên, dù thế nào, chúng cũng luôn chịu sự chi phối của hai xu hướng cơ bản là thương mại tự do và bảo hộ thương mại [45].
Tự do hoá thương mại là một thuật ngữ chung để chỉ hoạt động chuyển dần từ chế độ bảo hộ thương mại sang chế độ thương mại tự do thông qua việc loại bỏ từng bước các cản trở đối với thương mại quốc tế nhằm đ ạt đư ợc mục tiêu cuối cùng là xoá bỏ hoàn toàn mọi rào cản đối với thương mại quốc tế, tức là đạt được chế độ thương mại tự do. Nói một cách cụ thể hơn, tự do hoá thương mại được hiểu là “quá trình cải cách nhằm xoá bỏ dần dần mọi cản trở đối với thương mại quốc tế, bao gồm thuế quan và phi thuế quan, được tiến hành trong mối liên hệ với các chính sách khác trong hệ thống chính sách kinh tế của chính phủ” [45, tr. 40].
Như vậy, về bản chất, tự do hóa thương mại là một quá trình chuyển từ tình trạng của chủ nghĩa bảo hộ thương mại, tức là chuyển từ trạng thái đóng cửa hoặc hạn chế sự di chuyển của các dòng hàng hóa, dịch vụ, vốn và người lao động sang tình trạng thương mại tự do, tức là một nền tảng thể chế mà ở đó hàng hóa, dịch vụ và các tư liệu sản xuất (đặc biệt là vốn và lao động) có thể lưu chuyển tự do giữa các quốc gia. Tự do hóa thương mại phải là một quá trình đi từ thấp đến cao, từ cục bộ đến toàn thể. Các biện pháp để thực hiện tự do hóa thương mại chính là việc điều chỉnh theo hướng nới lỏng dần dần các công cụ bảo hộ thương mại đã và đang tồn tại trong thương mại quốc tế với những bước đi phù hợp trên cơ sở các thỏa thuận song phương và đa phương giữa các quốc gia.
Theo cách tiếp cận của WTO, các công cụ để thực hiện chính sách thương mại quốc tế được phân thành hai loại: thuế quan và rào cản phi thuế quan. Để bảo hộ nền sản xuất trong nước, quốc gia sẽ sử dụng những công cụ này như những rào cản nhằm tạo ra những lợi thế cho nhà sản xuất trong nước và/hoặc cản trở, hạn chế các nhà sản xuất nước ngoài có thể tiếp cận thị trường quốc gia.
Thuế quan: Theo quy định của WTO, thuế quan là loại thuế áp dụng tại cửa khẩu đối với hàng hoá dịch chuyển từ một lãnh thổ hải quan này sang một lãnh thổ hải quan khác (Điều I GATT). Thuế quan bao gồm cả thuế nhập khẩu và thuế xuất khẩu. Tuy nhiên, rào cản chủ yếu mà các quốc gia muốn hạn chế và xóa bỏ là thuế nhập khẩu vì nó cản trở hàng hóa nước ngoài thâm nhập thị trường nội địa của một nước khác. Thuế quan ra đời với 2 mục đích chính là: (i) Góp phần đảm bảo nguồn thu cho ngân sách nhà nước; và (ii) Bảo hộ sản xuất trong nước. Bằng cách đánh thuế cao vào hàng hóa nhập khẩu, Nhà nước tạo áp lực tăng giá bán của hàng hóa nhập khẩu, qua đó, giúp các nhà sản xuất trong nước có lợi thế cạnh tranh về giá với
hàng hóa nhập khẩu. Thông thường, tự do hóa thuế quan sẽ được thực hiện thông qua quá trình giảm dần tiến tới xóa bỏ thuế quan theo một lộ trình đã cam kết.
Rào cản phi thuế quan: Là các biện pháp phi thuế quan được sử dụng để cấm hoặc hạn chế hoạt động xuất nhập khẩu nhằm bảo hộ hàng hóa và sản xuất trong nước. Nếu như thuế quan mang bản chất kinh tế thì các rào cản phi thuế quan chủ yếu mang tính chất hành chính/kỹ thuật, như các quy định về cấm nhập khẩu, cấm xuất khẩu, giấy phép, hạn ngạch, hạn chế xuất khẩu tự nguyện... hoặc những tiêu chuẩn kỹ thuật, biện pháp vệ sinh, dịch tễ do một quốc gia quy định đối với hàng hóa nhưng lại được sử dụng như là một cách thức để cản trở hàng hóa nhập khẩu vào thị trường nội địa. Nguyên tắc chung trong tự do hoá thương mại là các quốc gia phải xóa bỏ các biện pháp phi thuế quan đư ợc xác đ ịnh là rào cản đ ối với thương mại quốc tế và không được áp dụng những biện pháp mới trong tương lai.
Trên cơ sở mục tiêu, tốc độ và trình tự đã được xác định và dự đoán về những tác động mà chương trình tự do hoá thương mại có thể đem lại, căn cứ vào những điều kiện kinh tế ban đầu, tính khả thi về chính trị và năng lực hành chính, các nhà hoạch định chính sách sẽ xác định nội dung của chương trình tự do hoá. Nội dung của chương trình đó g ồm những cải cách cụ thể về thuế quan, các biện pháp phi thuế quan và các cải cách chính sách liên quan khác.
Việc thực hiện một chương trình tự do hóa thương mại luôn bị đe dọa sẽ quay ngược trở lại bởi các tác động không mong muốn. Vì vậy, các nước cần phải điều chỉnh các chính sách liên quan trong hệ thống chính sách quốc gia. Các chính sách có liên quan cần điều chỉnh có thể là chính sách tài chính, tỷ giá, tiền tệ, tiền lương, tín dụng…. Chẳng hạn, liên quan đến chính sách tài chính, để bù đắp thâm hụt ngân sách có thể xảy ra do việc cắt giảm thuế nhập khẩu, Chính phủ cần phải tiến hành cải cách chính sách thuế bằng việc phát triển các nguồn thu thay thế, như thuế thu nhập, thuế trị giá gia tăng hoặc giảm bớt chi tiêu.... Sự nhất quán giữa chính sách thương mại quốc tế và các chính sách khác sẽ là nền tảng bảo đảm cho sự thành công của chương trình tự do hóa thương mại.
Bên cạnh việc điều chỉnh những chính sách nhằm hạn chế những tác động tiêu cực, các quốc gia còn cần thiết phải thực hiện những cải cách nhằm hỗ trợ cho quá trình tự do hóa thương mại. Để đạt mục tiêu sử dụng có hiệu quả các nguồn lực trong dài hạn, các chính phủ cần kết hợp cải cách thương mại với cải cách đầu tư và liên quan với nó là chính sách thị trường lao động và chính sách giáo dục.... Chẳng hạn, do mối quan hệ giữa giáo dục và mức độ mở cửa của nền kinh tế là mối quan hệ hai chiều: khi mở cửa, người lao động do được tiếp xúc với những công nghệ và
kỹ thuật tiên tiến sẽ nâng cao được trình độ chuyên môn, tay nghề của mình, và ngược lại, trình độ chuyên môn và tay nghề cao của người lao động được nâng cao sẽ góp phần tăng cường hiệu quả trong phát triển kinh tế, vì thế cải cách chính sách giáo dục là yêu cầu quan trọng khi tiến hành tự do hoá thương mại [45].
2.1.1.2. Cấp độ của tự do hóa thương mại
Các quốc gia có thể thực hiện chương trình tự do hóa thương mại thông qua việc thực hiện các chương trình cải cách ở các cấp độ khác nhau: quốc gia, song phương, khu vực hay toàn cầu. Chúng được gọi là các chương trình tự do hóa thương mại đơn phương, song phương, khu vực và toàn cầu.
Đối với cấp độ đơn phương , tự do hóa thương mại được thực hiện một cách đơn phương thông qua việc xóa bỏ các rào cản đối với hàng hóa và dịch vụ nhập khẩu từ tất cả các đối tác thương mại của mình theo nguyên tắc không phân biệt đối xử hoặc từ những đối tác nhất định trên cơ sở quy chế tối huệ quốc. Ví dụ điển về tự do hóa thương mại kiểu này là Hồng Kông.
Ở cấp độ song phương , tự do hóa thương mại được thực hiện giữa hai quốc gia hoặc giữa quốc gia và một tổ chức quốc tế thông qua việc ký kết các Hiệp định thương mại song phương, qua đó các bên thỏa thuận xóa bỏ các rào cản thương mại đối với hàng hóa và dịch vụ có nguồn gốc từ các bên ký kết khi nhập khẩu sang thị trường của nhau, cũng như dành cho nhau các ưu đãi thương mại khác trong quan hệ thương mại giữa hai bên. Nếu như trước đây, tự do hóa thương mại ở cấp độ song phương chủ yếu diễn ra giữa các quốc gia với nhau thì hiện nay các hiệp định thương mại song phương giữa quốc gia với các tổ chức quốc tế cũng ngày càng trở nên phổ biến, như các hiệp định thương mại ASEAN ký kết với Hàn Quốc, Trung Quốc, Nhật Bản, Ấn Độ… hay điển hình là Liên minh châu Âu với một loạt hiệp định ký kết với các đối tác khác nhau tại khắp các châu lục.
Ở cấp đ ộ khu vực, trong thương mại quốc tế, chủ nghĩa khu vực đư ợc đ ịnh nghĩa là “những hành động của các chính phủ nhằm thực hiện tự do hóa hoặc thuận lợi hóa thương mại trong phạm vi một khu vực, thường là thông qua việc thành lập các khu vực thương mại tự do hoặc các liên minh hải quan” [32, tr. 178]. Các khu vực thương mại tự do, các liên minh hải quan cũng như các liên kết khu vực khác được thiết lập trên cơ sở các hiệp định thương mại khu vực (RTAs). RTAs có thể là các hiệp định được kí kết giữa các thực thể mà không nhất thiết chúng phải cùng thuộc về một khu vực địa lý. Nội dung của các hiệp định khu vực có thể rất khác biệt, với những RTAs hiện đại nói chung và RTAs của những nền kinh tế phát triển nhất nói riêng thì chúng không chỉ bao gồm những cam kết cắt giảm thuế quan mà
còn qui định thêm một loạt các qui tắc để điều chỉnh thương mại nội khối, như các qui định về tiêu chuẩn, về biện pháp tự vệ thương mại, về thủ tục hải quan và chúng cũng thường xây dựng được một hệ thống những qui tắc ưu đãi dành cho thương mại khu vực. Những hiệp định thương mại khu vực phức tạp nhất đã vượt ra ngoài các công cụ chính sách thương mại truyền thống, bao gồm cả các qui tắc khu vực về đầu tư, cạnh tranh, môi trường và lao động [151].
Về lý thuyết cũng như trên thực tế, hiện nay các liên kết khu vực được thành lập vô cùng đa dạng, phong phú với nhiều mô hình khác nhau. Sự đa dạng của các mô hình này được biểu hiện ở số lượng thành viên, trình độ phát triển kinh tế của mỗi thành viên, mức độ tự do hóa và tuân thủ các cam kết, trong đó yếu tố cơ bản để phân biệt các mô hình liên kết khu vực là mức độ tự do hóa.
Căn cứ vào mức độ tự do hóa, theo cách phân loại truyền thống trong thương mại quốc tế [118, tr. 3], các liên kết khu vực có thể được phân chia (một cách tương đối)2 thành các mô hình liên kết sau:
- Câu lạc bộ thương mại ưu đãi (PTC). Có th ể coi Câu lạc bộ thương mại ưu đãi là mô hình liên kết khu vực đầu tiên và có cấp độ tự do hóa thương mại thấp nhất khi hai hay nhiều nước tham gia ký kết thỏa thuận cắt giảm thuế quan ở một mức nhất định đối với chỉ một số loại hàng hóa nhất định trong xuất nhập khẩu giữa các thành viên. Hiệp đ ịnh về các thỏa thuận ưu đãi thương m ại (PTA) năm 1977 giữa sáu thành viên ASEAN khi đó là Thái Lan, Malaysia, Philippines, Indonesia, Singapore và Brunei với việc giảm thuế quan đ ối với một số loại hàng hóa nhất định là một thoả thuận điển hình của Câu lạc bộ thương mại ưu đãi [71].
- Khu vực thương mại tự do (FTA). So với Câu lạc bộ thương mại ưu đãi thì phạm vi và mức độ tự do hóa thương mại của Khu vực thương mại tự do là rộng hơn và cao hơn. Các thành viên của Khu vực thương mại thực hiện việc xóa bỏ các rào cản thương mại, bao gồm cả thuế quan và rào cản phi thuế quan đối với hầu hết các loại hàng hóa (trừ những hàng hóa liên quan đến an ninh quốc gia hay lợi ích chung của cộng đồng) có xuất xứ từ một thành viên trong khu vực khi nhập khẩu vào thị trường của một thành viên khác. Tuy nhiên, mỗi thành viên trong khu vực vẫn duy trì một biểu thuế quan ngoại khối đ ộc lập với bên ngoài [71]. Khu vực thương mại tự do Bắc Mỹ (NAFTA) là một ví dụ cho mô hình liên kết này, NAFTA được thành lập trên cơ sở Hiệp định thương mại tự do Bắc Mỹ ký ngày 12/08/1992
2Việc phân chia như được trình bày ở phần này chỉ mang tính chất tương đối trong nghiên cứu. Trong thực tiễn liên kết kinh tế khu vực sôi động hiện nay, các liên kết kinh tế khu vực thường được thiết lập với mô hình rất đa dạng, phức tạp và thường có sự giao thoa, kết hợp hoặc chồng lấn giữa các nội dung khác nhau của các mô hình liên kết kinh tế khu vực khác nhau.
giữa ba quốc gia Hoa Kỳ, Canada và Mexico. Theo quy định tại Mục B và Mục C của Hiệp định, các quốc gia không được thông qua hay duy trì bất kỳ nghĩa vụ thuế quan hay rào cản phi thuế quan nào đối với hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu giữa các thành viên, trừ những ngoại lệ liên quan đến bí mật, an ninh quốc gia, lợi ích công cộng…. Tuy nhiên, Hiệp đ ịnh không đi ều chỉnh vấn đ ề thuế quan của các thành viên trong hoạt động xuất nhập khẩu hàng hóa với các đối tác bên ngoài. Nói cách khác, NAFTA chỉ tạo ra một thị trường chung giữa các thành viên với nhau thông qua việc xóa bỏ những rào cản thuế quan và phi thuế quan đối với hàng hóa có xuất xứ từ một nước thành viên này khi xuất khẩu/nhập khẩu sang thị trường của một nước thành viên khác mà không thiết lập một thị trường thống nhất trong mối quan hệ thương mại với bên ngoài khi không quy định một chính sách thuế quan chung với các thực thể thương mại ngoại khối.
- Liên minh hải quan (Custom Union - CU). Một Liên minh hải quan được hình thành khi giữa các thành viên thực hiện việc xóa bỏ tất cả những rào cản