1.2.1 Nguyên tắc quản lý chi Ngân sách nhà nước
Chi ngân sách phải đảm bảo kỷ luật tài chính tổng thể.
Nghĩa là chi ngân sách phải được tính toán trong khả năng nguồn lực huy động được từ nền kinh tế và các nguồn khác, khả năng này không chỉ tính trong 01 năm mà phải được tính trong trung hạn (3-5 năm), kết hợp với dự báo xảy ra rủi ro, chỉ có như vậy mới đảm bảo tính ổn định và bền vững của ngân sách trong trung hạn. Hàng năm, trên cơ sở đánh giá và xây dựng ngân sách năm rà soát lại kế hoạch trung hạn để điều chỉnh sát với thực tiễn những biến động tăng giảm nguồn và những chính sách bổ sung hoặc thay đổi để đảm bảo kế hoạch trung hạn xác định được ngân quỹ trong 3-5 năm, đáp ứng
được yêu cầu chi ngân sách trong khuôn khổ nguồn lực cho phép và thể hiện tính bền vững. Đây là yêu cầu đầu tiên cần tôn trọng trong cân đối ngân sách.
Quản lý Ngân sách nói chung và chi ngân sách nói riêng phải gắn với chính sách kinh tế gắn với mục tiêu phát triển kinh tế trung và dài hạn.
Chi ngân sách phải dựa trên nguồn thu có được, nhưng nguồn thu lại được hình thành chủ yếu từ hoạt động kinh tế và gắn với chính sách kinh tế, gắn với mục tiêu vĩ mô. Mặt khác, trong bất kỳ nền kinh tế nào, nhất là kinh tế thị trường, trách nhiệm của Nhà nước là phải tập trung giải quyết vấn đề về phát triển kinh tế, xã hội, giáo dục, y tế, xoá đói giảm nghèo, trợ cấp xã hội, bảo vệ môi trường, phòng chống dịch bệnh, khắc phục chênh lệch giữa các vùng, miền... NSNN chính là công cụ để Nhà nước thực hiện trách nhiệm xã hội to lớn đó. Điều đó thể hiện chỉ có gắn chi ngân sách với chính sách kinh tế thường niên, mục tiêu kinh tế trung và dài hạn thì mới tạo được sự nhất quán, đảm bảo chi ngân sách đạt được tính khả thi cao và dự báo ngân sách chuẩn xác hơn.
Chi ngân sách phải đảm bảo tính minh bạch, công khai trong cả quy trình từ khâu lập, tổ chức thực hiện, quyết toán, báo cáo và kiểm toán.
Chi ngân sách thực chất là chi chủ yếu từ nguồn thuế, phí do dân đóng góp nên phải đảm bảo rõ ràng, công khai để các tổ chức, cá nhân tham gia giám sát. Thực hiện nguyên tắc này vừa nâng cao trách nhiệm của các tổ chức cá nhân có liên quan đến ngân sách, vừa đảm bảo sử dụng ngân sách có hiệu quả, vừa giúp cho phát hiện chỉnh sửa để thông tin về ngân sách sát đúng thực tiễn hơn.
Chi ngân sách phải cân đối hài hoà giữa ngành, địa phương, giữa trung ương địa phương, kết hợp giải quết ưu tiên kế hoạch hàng năm với kế hoạch trung và dài hạn.
Giải quyết mối quan hệ giữa phát triển ngành với địa phương, giữa các địa phương với nhau để xây dựng ngân sách, thúc đẩy phát triển cân đối, toàn diện, tạo ra mối quan hệ tương tác hỗ trợ lẫn nhau giữa các ngành, các địa phương. Giải quyết mối quan hệ giữa trung ương- địa phương theo hướng phân cấp mạnh cho địa phương để khuyến khích địa phương khai thác tiềm năng thế mạnh, gắn trách nhiệm với quyền lợi địa phương, đồng thời tạo chủ động cao nhất cho địa phương, phân cấp ngân sách trên cơ sở phân cấp kinh tế xã hội giúp địa phương điều hành nhất quán và thuận lợi hơn. Song với những chính sách quan trọng, những nội dung chi ảnh hưởng lớn trong phạm vi quốc gia cần tập trung nguồn lực để điều hành thì Chính phủ nắm giữ vai trò chủ đạo để điều phối thống nhất trong phạm vi quốc gia.
Chi ngân sách phải gắn kết giữa chi đầu tư và chi thường xuyên.
Bố trí cơ cấu chi hợp lý để vừa giải quyết vấn đề tăng trưởng và đáp ứng nhu cầu dịch vụ mang tính thường xuyên, khuyến khích các thành phần kinh tế tham gia cùng với Nhà nước cung cấp địch vụ thoả mãn nhu cầu ngày càng đa dạng, phong phú của mọi người dân. Nguồn lực huy động vào ngân sách có hạn, trong khi nhu cầu lớn đòi hỏi phải cân nhắc dành cho đầu tư bao nhiêu, dành cho chi thường xuyên bao nhiêu để vừa giải quyết vấn đề trước mắt vừa giải quyết tăng trưởng trong tương lai; trước đây với ngân sách truyền thống thì giữa chi đầu tư và chi thường xuyên ít gắn kết với nhau vì vậy sự phối hợp giữa hai khoản chi để phát huy hiệu quả của chi ngân sách còn hạn chế. Có thể khắc phục tình trạng này bằng cách phối hợp giữa hai khoản chi trong từng chương trình dự án. Như vậy vừa đảm bảo sự kết hợp để xác định cơ cấu từng khoản chi, lại có thể xem xét ở góc độ hiệu quả.
Quản lý chi NSNN phải là đòn bẩy để thúc đẩy các thành phần khác tham gia cung cấp dịch vụ công, đáp ứng nhu cầu hưởng thụ đa dạng, phong phú của mọi đối tượng.
Cơ chế thị trường cần nhiều hàng hoá dịch vụ công chất lượng cao, trong đó nhiều dịch vụ người dân có thể trả tiền một phần hoặc toàn bộ để được hưởng thụ, đồng thời những người cung cấp dịch vụ muốn tham gia và tổ chức thu tiền từ người dân được hưởng trực tiếp mà không cần nhà nước phải trả toàn bộ tiền để mua dịch vụ đó. Thực tế đó làm giảm áp lực đối với NSNN, chi ngân sách chỉ dành cho những dịch vụ công mà tư nhân không muốn làm hoặc không thể làm nếu không có sự tham gia từ Nhà nước. Vai trò của chi ngân sách ở đây như đòn bẩy tác động, Nhà nước đảm nhận một phần trách nhiệm, tạo sức hấp dẫn để các thành phần kinh tế có thể tham gia cung cấp hàng hoá dịch vụ công. Đây là điểm khác cơ bản giữa chi ngân sách trong cơ chế thị trường với chi ngân sách ở các nền kinh tế khác, ngân sách không là nguồn cung cấp duy nhất cho những dịch vụ công, vai trò tư nhân ngày càng được nhìn nhận như một lực lượng quan trọng để nâng cao chất lượng dịch vụ công cả về mức độ thoả mãn và tính đa dạng của dịch vụ công. Nhìn chung, kinh tế thị trường đưa ra những yêu cầu nghiêm ngặt trong quản lý chi ngân sách, đó vừa là đòi hỏi để thích ứng, đồng thời bản thân cơ chế thị trường cũng tạo ra những nhân tố thuận lợi giúp cho thực hiện những nguyên tắc đó.
1.2.2 Phân cấp quản lý chi Ngân sách nhà nước
Hệ thống NSNN gồm nhiều cấp thì việc phân cấp quản lý ngân sách là một tất yếu khách quan. Thực chất của phân cấp quản lý ngân sách là giải quyết mối quan hệ giữa các cấp chính quyền trong toàn bộ hoạt động của NSNN. Thông qua phân cấp NSNN, quyền hạn, trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền trong thu, chi NSNN được xác định cụ thể, đồng thời, phân cấp NSNN còn phản ánh mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa các cấp ngân sách, giữa các địa phương, giữa địa phương với quốc gia. Phân cấp quản lý ngân sách gắn liền với nội dung phân cấp quản lý hành chính, phân cấp quản lý
ngân sách không chỉ tập trung vào việc nâng cao tính tự chủ của chính quyền địa phương mà còn phải hướng đến nâng cao trách nhiệm về chính trị, tính hiệu quả và minh bạch trọng việc sử dụng NSNN. [6]
1.2.2.1 Nội dung chủ yếu của phân cấp ngân sách là:
- Giải quyết mối quan hệ quyền lực giữa các cấp chính quyền trong việc ban hành các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn định mức tài chính. Đây là nội dung chủ yếu của phân cấp ngân sách.
- Giải quyết mối quan hệ vật chất trong quá trình phân giao nguồn thu, nhiệm vụ chi và cân đối ngân sách. Đây là mối quan hệ lợi ích nên trong thực tế giải quyết mối quan hệ này rất phức tạp, khó khăn. Do đó phải xác định rõ nhiệm vụ kinh tế, chính trị của mỗi cấp chính quyền.
- Phân cấp ngân sách phải ổn định và đảm bảo cho NSTW giữ vai trò chủ đạo, tập trung những nguồn thu lớn để thực hiện những nhiệm vụ quan trọng trên phạm vi cả nước, đồng thời những nhiệm vụ nào ổn định, mang tính thường xuyên, có tính xã hội rộng cần phân cấp cho chính quyền địa phương.
- Giải quyết mối quan hệ trong quá trình thực hiện chu trình ngân sách đó là quá trình lập, chấp hành và quyết toán ngân sách.
1.2.2.2 Nguyên tắc phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước
Một là, phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh của nhà nước và năng lực quản lý của mỗi cấp chính quyền địa phương
Phân cấp quản lý ngân sách của các cấp chính quyền không tách rời phân cấp quản lý kinh tế, xã hội. Mỗi đơn vị hành chính có chức năng và nhiệm vụ quản lý kinh tế, xã hội theo phân cấp phù hợp với đặc điểm của mỗi cấp chính quyền. Do đó phân cấp quản lý ngân sách phải gắn với mô hình tổ chức bộ máy nhà nước, phải phù hợp và tương ứng với mô hình tổ chức các cơ quan công quyền, gắn với thực trạng nền kinh tế và phải được đánh giá
trên các khía cạnh chủ yếu như cơ cấu kinh tế, cơ cấu ngành nghề, tốc độ tăng trưởng, năng suất, thu nhập và phân phối thu nhập…
Hai là, đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách Trung ương và vị trí độc lập của ngân sách địa phương trong hệ thống NSNN thống nhất.
Trong nền kinh tế thị trường, ngân sách trung ương ngoài việc thực hiện các nhiệm vụ quan trọng như quốc phòng, an ninh, ngoại giao, đầu tư phát triển còn phải tổ chức quản lý và điều tiết mọi hoạt động kinh tế, thực hiện ổn định kinh tế vĩ mô. Để thực hiện nhiệm vụ, mỗi cấp chính quyền cần có trong tay nguồn lực tài chính nhất định, chính quyền cấp trên cần có nguồn lực tài chính lớn hơn cấp dưới để đảm bảo kinh phí đáp ứng cho các nhiệm vụ, yêu cầu to lớn và trọng đại có liên quan đến quốc gia hoặc phạm vi lãnh thổ rộng lớn hơn. Ngân sách các cấp chính quyền địa phương phải nâng cao tính chủ động sáng tạo trong việc phân bổ, khai thác tiềm năng, thế mạnh của địa phương, làm cho nguồn lực tài chính quốc gia thêm dồi dào. Muốn vậy ngân sách các cấp chính quyền ở địa phương phải có vị trí độc lập trong hệ thống NSNN thống nhất.
Ba là, Đảm bảo nguyên tắc công bằng trong phân cấp quản lý NSNN. Đảm bảo tính cân đối giữa thu nhập quốc dân sản xuất và thu nhập quốc dân sử dụng trên từng vùng, từng địa phương. Để giảm bớt khoảng cách giàu, nghèo giữa các vùng, các địa phương, trong quá trình phân cấp cần được sử dụng phương pháp điều hoà ngân sách, tức là quá trình phân phối lại các nguồn tài chính trong phạm vi hệ thống ngân sách, chuyển một phần số thu của ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới. Thông qua phương pháp bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu, đây là hai phương pháp tài trợ mà chính quyền cấp trên thường sử dụng đối với chính quyền cấp dưới.
1.2.3 Tổ chức bộ máy quản lý Ngân sách nhà nước
Hoạt động của bộ máy quản lý NSNN luôn luôn chịu sự chi phối của tổ chức bộ máy chính quyền và nội dung, cơ chế hoạt động của các khâu NSNN. Do đó, việc thiết lập bộ máy quản lý NSNN phải dựa trên các căn cứ chủ yếu sau đây:
Một là, căn cứ vào sự hình thành hệ thống các cấp chính quyền và quá trình thực hiện phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, phân cấp quản lý ngân sách, chủ thể quản lý NSNN là các cấp chính quyền, các cơ quan quản lý nhà nước. Như vậy, xây dựng bộ máy quản lý NSNN trước hết phải xuất phát từ sự hình thành hệ thống chính quyền các cấp và quá trình thực hiện phân cấp quản lý kinh tế xã hội, quản lý NSNN cho các cấp chính quyền, các cơ quan nhà nước.
Hai là, căn cứ vào đặc điểm, nội dung hoạt động của từng khâu NSNN Nội dung hoạt động của NSNN rất đa dạng, không chỉ có ngân sách các cấp chính quyền mà còn bao gồm nhiều khâu riêng biệt khác, mỗi khâu hoàn thành những chức năng và nhiệm vụ đặc thù riêng. Nhờ có chức năng, vai trò quan trọng của NSNN, Nhà nước tác động tích cực đến các quá trình kinh tế xã hội, giải quyết nhiều vấn đề theo ngành, lãnh thổ và dân cư. Như vậy, cách thức tổ chức bộ máy hành chính nhà nước, quá trình phân cấp quản lý, đặc điểm, nội dung và cơ chế hoạt động của các khâu NSNN là căn cứ xuất phát để hình thành bộ máy quản lý phù hợp.
1.2.3.2 Nguyên tắc tổ chức bộ máy quản lý Ngân sách Nhà nước
Tổ chức quản lý NSNN một cách đúng đắn có ý nghĩa hàng đầu đối với việc huy động và sử dụng có hiệu quả các nguồn tài chính. Hiệu quả quản lý NSNN phần lớn phụ thuộc vào việc tổ chức hợp lý của các chủ thể quản lý bao gồm các cơ quan tài chính từ Trung ương xuống địa phương và bộ máy quản lý tài chính. Nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý, việc tổ chức bộ máy quản lý NSNN cần phải dựa trên các nguyên tắc sau đây:
Một là, Quán triệt nguyên tắc thống nhất, tập trung - dân chủ.
Nguyên tắc tập trung dân chủ là nguyên tắc cơ bản, là "xương sống" của hệ thống quản lý kinh tế xã hội của Nhà nước ta. Trong tổ chức bộ máy quản lý NSNN phải coi trọng nguyên tắc tập trung dân chủ nhằm vừa phát huy sức mạnh của cả hệ thống, đảm bảo tính thống nhất của nền tài chính quốc gia, vừa đảm bảo tính năng động sáng tạo của mọi cấp quản lý trong việc xử lý cácvấn đề tài chính và NSNN.
Hai là, Thực hiện nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theođịa phương và vũng lãnh thổ.
Bộ máy quản NSNN cần phải được tổ chức vừa theo hệ thống chuyên ngành thống nhất từ Trung ương xuống địa phương trong cả nước, đồng thời chịu sự chỉ đạo song trùng của các cấp chính quyền địa phương. Cần xác định rõ chức năng, nhiệm vụ quản lý theo ngành của Bộ Tài chính và các cơ quan trung ương đối với toàn bộ hoạt động NSNN, đồng thời cần quy định rõ trách nhiệm, quyền hạn của các cấp chính quyền và cơ quan tài chính địa phương đối với hoạt động NSNNdiễn ra trên địa bàn lãnh thổ ở địa phương.
Ba là, Quán triệt nguyên tắc tiết kiệm và hiệu quả.
Quán triệt nguyên tắc tiết kiệm và hiệu quả đòi hỏi tổ chức bộ máy quảnlý NSNN phải phù hợp với tổ chức bộ máy hành chính và phân cấpquản lý kinh tế tài chính giữa các cấp chính quyền nhà nước, ở đây đòi hỏi phải có sự tương hợp giữa quyền hạn và trách nhiệm. Đồng thời bộ máy quản lý phải được tổ chức phù hợp với đặc điểm, nội dung và cơ chế hoạt động của các khâutài chính công trong điều kiện kinh tế thị trường.
1.2.3.3 Bộ máy quản lý chi Ngân sách nhà nước hiện nay ở Việt Nam
Theo quy định của Luật NSNN, bộ máy quản lý chi NSNN hiện nay ở Việt Nam gồm:
- Quốc hội: Quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia để phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm cân đối thu chi NSNN, quyết định dự toán phân bổ ngân sách trung ương, các dự án, các công trình quan trọng quốc gia được đầu tư bằng NSNN. Quyết định điều chỉnh dự toán trong trường hợp cần thiết, giám sát việc thực hiện NSNN, chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia, nghị quyết của Quốc hội, phê chuẩn quyết toán NSNN.
- Chính phủ: Thống nhất quản lý NSNN, bảo đảm sự phối hợp chặt chẽ