Thứ nhất, xây dựng khuôn khổ pháp lý quản lý chi tiêu ngân sách
Việc thông qua Luật NSNN năm 1996 với sửa đổi luật tiếp trong năm 1998, sửa đổi năm 2002, và năm 2018 sẽ tiến tới áp dụng Luật NSNN năm 2015 đã tạo ra được khuôn khổ pháp lý tương đối hoàn chỉnh, trong đó có sự phân công trách nhiệm rõ ràng hơn giữa các cơ quan của Nhà nước trong quản lý chi tiêu ngân sách. Việc phân cấp tài chính đã góp phần nâng cao tính tự chủ của chính quyền địa phương, qua đó tạo điều kiện cho chính quyền địa phương hoạt động độc lập hơn trong khả năng của mình để xây dựng chính sách chi tiêu, mà còn hướng tới việc nâng cao tính trách nhiệm về chính trị, tính hiệu quả và minh bạch trong quản lý tài chính công.
Thứ hai, nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực
+ Hình thành hệ thống định mức làm cơ sở phân bổ ngân sách.
Sau khi ban hành Luật NSNN sửa đổi năm 2002 và Luật Ngân sách mới sẽ được áp dụng năm 2018, Chính phủ đã ban hành hệ thống định mức chi tiêu ngân sách hàng năm và các định mức thường xuyên sửa đổi. Những định mức được tiêu chuẩn hóa và áp dụng cho các mục chi trong lĩnh vực giáo dục, y tế, văn hóa, thể thao.
Dựa vào hệ thống định mức, chính quyền địa phương dự toán nhu cầu chi tiêu và phân bổ nguồn lực tài chính... Có thể nói, phương pháp xác lập hệ thống định mức chi tiêu là một yếu tố quan trọng trong việc xác định hiệu quả về phân bổ và hiệu quả về mặt kỹ thuật trong chi NSNN.
Về chi thường xuyên: Kế hoạch chi thường xuyên là một bộ phận quan trọng của kế hoạch chi ngân sách của huyện do đó khi lập kế hoạch chi thường xuyên, huyện đã căn cứ vào chủ trương của Nhà nước về duy trì, phát triển các hoạt động thuộc bộ máy quản lý nhà nước, các hoạt động sự nghiệp, hoạt động quốc phòng an ninh và các hoạt động xã hội khác trong từng giai đoạn nhất định. Căn cứ vào Quyết định định mức phân bổ dự toán chi ngân sách hàng năm, căn cứ khả năng tài chính ngân sách và đặc điểm tình hình ở địa phương, Uỷ ban nhân dân tỉnh trình Hội đồng nhân dân tỉnh ban hành quy định định mức phân bổ ngân sách để làm căn cứ xây dựng dự toán và phân bổ ngân sách địa phương cho từng năm. Trong việc chi cho các sự nghiệp y tế, sự nghiệp kinh tế, sự nghiệp giáo dục, chi đào tạo, sự nghiệp quốc phòng, sự nghiệp an ninh…đã quy định định mức phân bổ cho cấp huyện, cấp xã theo đơn vị đồng/người dân/năm.
+ Xác lập thứ tự ưu tiên trong phân bổ chi NSNN.
+ Việc xây dựng chương trình đầu tư công cộng đã tạo ra một khuôn khổ thiết lập chương trình chi NSNN toàn diện, bao gồm chi đầu tư và chi thường xuyên, qua đó giúp cho Chính quyền địa phương kiểm soát tốt việc phân phối và sử dụng nguồn lực tài chính trong dài hạn.
+ Trong cơ cấu chi đầu tư, các khoản cấp phát đầu tư xây dựng cơ bản cho các công trình phi sản xuất, công trình kinh doanh không hiệu quả được loại bỏ dần, thực hiện hình thức cho vay ưu đãi thông qua các quỹ hỗ trợ tài chính. Ưu tiên kinh phí thực hiện nhiệm vụ xây dựng cơ sở hạ tầng, tập trung đầu tư những dự án, công trình trọng điểm của địa phương; xử lý dứt điểm các khoản nợ XDCB; ưu tiên tăng vốn đầu tư thực hiện công cuộc CNH, HĐH các huyện miền núi, các xã biên giới khó khăn, vùng đồng bào dân tộc thiểu số khó khăn.
Nâng cao định hướng phục vụ người nghèo của chi NSNN. Thực hiện các chương trình xóa đói giảm nghèo, xóa nhà tranh tre dột nát, phổ cập giáo dục tiểu
học một cách có hiệu quả. Các khoản chi giáo dục và y tế được phân bổ công bằng hơn giữa các huyện, xã: Chi sự nghiệp giáo dục - đào tạo đảm bảo thực hiện các yêu cầu về chi trả lương, phụ cấp giáo viên, chi thực hiện một số mục tiêu như phổ cập giáo dục đảm bảo tiêu chí biên chế sự nghiệp giáo dục, chi nâng cao chất lượng giáo dục như thay sách giáo khoa và thiết bị dạy học
Thứ ba, triển khai có hiệu quả các Nghị định về tự chủ, tự chịu trách nhiệm về biên chế và tài chính đối với các cơ quan nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập
Trên cơ sở định mức, biên chế các đơn vị được khoán chi ngân sách hàng năm, các cơ quan quản lý hành chính nhà nước và các đơn vị sự nghiệp công lập xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ, xây dựng các định mức chi tiêu, quy chế quản lý tài sản công theo đúng quy định. Nếu chi không hết các đơn vị tiết kiệm được số tiền đó. Một ưu điểm của cơ chế khoán chi và giao quyền tự chủ là tạo động lực thúc đẩy đơn vị sử dụng NSNN ngoài số được cấp tích cực huy động các nguồn lực khác hoặc sử dụng nguồn được cấp hợp lý hơn để tăng thu nhập.
Thông qua thực hiện hiện cơ chế tự chủ các đơn vị chủ động sử dụng kinh phí, tài sản, nguồn nhân lực có hiệu quả để thực hiện nhiệm vụ; công tác quản lý, sử dụng kinh phí được thực hiện chặt chẽ, công khai, dân chủ, góp phần tăng nguồn thu, tiết kiệm chi để bổ sung nguồn kinh phí hoạt động, trích lập các quỹ, đầu tư trang thiết bị, nâng cao chất lượng dịch vụ công, tăng thu nhập cho người lao động.
Thứ tư, cải thiện tính minh bạch chi ngân sách
Tính minh bạch chi tiêu ngân sách có tầm quan trọng trong việc giải trình trước công dân về việc phân bổ nguồn lực tài chính của Nhà nước và giải trình về chất lượng chi tiêu ngân sách tổng thể. Tính minh bạch chi ngân sách được thể hiện thông qua Quyết định số 192/2004/QĐ-TTg ngày 16/11/2004 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế công khai tài chính đối với các cấp NSNN, các đơn vị dự toán ngân sách, các tổ chức được NSNN hỗ trợ, các dự án đầu tư xây dựng cơ bản có sử dụng vốn NSNN, các doanh nghiệp nhà nước, các quỹ có nguồn từ NSNN và các quỹ có nguồn từ các khoản đóng góp của nhân dân; Thông tư số 03/2005/TT-BTC ngày 06/01/2005 của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện quy chế công khai tài chính đối với các cấp NSNN và chế độ báo cáo tình hình thực hiện
công khai tài chính; Bắt đầu từ năm 2011, các số liệu quyết toán NSNN, dự toán thu chi,... cũng được công khai trên hệ thống trang thông tin điện tử của tỉnh, của huyện; Chính quyền các xã phương thực hiện niêm yết công khai ngân sách tại trụ sở làm việc....
2.3.2. Hạn chế
Thứ nhất, quy trình phân bổ nguồn lực tài chính công (soạn lập ngân sách) thiếu mối liên kết chặt chẽ giữa kế hoạch phát triển KT-XH trung hạn (3 - 5 năm) với nguồn lực trong một khuôn khổ kinh tế vĩ mô được dự báo. Thực tiễn cho thấy cách thức quản lý tiêu công truyền thống, kiểm soát đầu vào mang tính chủ quan, duy ý chí, áp đặt từ phí các cơ quan cung cấp nguồn lực. Điều đó thường dẫn đến các kết cục là:
+ Hiệu lực quản lý thấp: Ngân sách được lập hàng năm vừa tốn thời gian, nhân lực và tiền bạc vừa không dự liệu hết mọi biến cố trung hạn có thể ảnh hưởng đến dự toán...
+ Ít gắn kết giữa kinh phí cấp ra với mục tiêu phải đạt được: trách nhiệm giải trình trong quản lý và sử dụng ngân sách không rõ, không nêu bật được việc phân bổ và sử dụng các nguồn lực đã mang lại kết quả và hiệu quả cụ thể như thế nào đối với đời sống KT-XH
+ Tầm nhìn ngắn hạn và thiếu chủ động: Quy trình xây dựng dự toán và quản lý chi NSNN theo kiểu truyền thống dường như chỉ có thể quan tâm đến lợi ích trước mắt, từng năm một, chưa có tầm nhìn trung hạn
+ Bất cập ngay từ khâu chuẩn bị xây dựng dự toán: Trong quá trình lập dự toán ngân sách hàng năm, việc thương thuyết ngay từ khi chuẩn bị, soạn thảo đến trình duyệt, điều chỉnh ngân sách thường phúc tạp và kéo dài giữa các bên
+ Phân bổ dàn trải, thiếu trọng tâm, trọng điểm, hiệu quả sử dụng nguồn lực thấp.
Thứ hai, kém hiệu quả hoạt động khu vực công
Hiệu suất trong khu vực công thấp, công chức không thực sự cố gắng, trình độ và năng suất không cải thiện, thêm vào đó điều kiện làm việc nghèo nàn làm suy yếu hiệu quả hoạt động.
Trong tổ chức thực hiện nhiều đơn vị cơ quan viện dẫn nhiều lý do để tăng biên chế trước khi nhận khoán, sau đó lại tìm cách đòi ngân sách cho số biên chế tăng thêm này. Và ngay trong cơ chế khoán cũng không có sản phẩm cụ thể cuối cùng mà chỉ có sản phẩm chung là hoàn thành chức năng nhiệm vụ được giao, không thể hiện được hiệu quả, tác động của kết quả do khoán là như thế nào...
Việc xây dựng các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ được giao như khối lượng, chất lượng công việc của đơn vị chưa được thực hiện, nên việc chi trả thu nhập tăng thêm còn mang tính cào bằng, bình quân.
Nguồn lực hiện hữu của ngân sách chưa đáp ứng đủ cho hoạt động công, thậm chí ngay sau khi ngân sách được phê chuẩn. Người quản lý luôn bị động, không nắm chắc được nguồn lực để chủ động cân đối cho nhu cầu trong ngắn hạn lẫn dài hạn.
Về mặt luật pháp, sự kiểm soát ngân sách được thiết lập theo hướng tập trung hoá cao độ với nhiều quy định rất chi tiết về mua sắm tài sản, định mức chi tiêu... Thế nhưng trên thực tế sự kiểm soát chính thức không được thực hiện có hiệu quả, do thiếu thông tin về tổ chức quản lý.
Thứ ba, về chi ngân sách địa phương
Vẫn xảy ra tình trạng chi ngoài kế hoạch theo cơ chế xin cho. Đối với các đơn vị thụ hưởng ngân sách, một số đơn vị thực hiện không đúng theo quy trình quản lý chi ngân sách, chi thường xuyên không theo như dự toán nhưng lại không đề nghị điều chỉnh, giữa dự toán và thực hiện dự toán có sự chênh lệnh lớn, nhưng vẫn được chấp nhận quyết toán. Điều này là trái với quy định của Luật NSNN.
Đối với các xã, phường, thị trấn thiếu chủ động trong việc bố trí sắp xếp điều hành chi theo dự toán được giao và khả năng nguồn thu cho phép, chi không có nguồn đảm bảo dẫn đến tình trạng nợ ngân sách xã ngày càng gia tăng.
Phân định rõ nguồn chi đầu tư với nguồn chi thường xuyên của một số ngành chưa rõ ràng dẫn đến có việc giải quyết còn kéo dài.
Chưa coi trọng nguyên tắc chi tiêu, đặc biệt là việc lập hồ sơ chứng từ không đồng bộ, thiếu tính pháp lý, quyết toán vốn đầu tư chậm, quyết toán chi thường xuyên cũng không đáp ứng thời gian quy định của Luật NSNN.
NSNN còn đầu tư dàn trải, nhiều dự án, công trình đã được thẩm định quyết toán, đã có khối lượng hoàn thành song chưa được bố trí vốn để thanh toán dứt điểm, khi xây dựng kế hoạch chưa chủ động bố trí đủ nguồn trả các khoản vay đến hạn, tình trạng đầu tư xây dựng cơ bản thực hiện vượt khả năng ngân sách vẫn còn diễn ra, dẫn đến tình trạng công nợ phát sinh tuy chưa đến mức thiếu lành mạnh nhưng cũng là một thiếu sót lớn cần khắc phục.
Tình trạng sử dụng ngân sách ở một số đơn vị còn lãng phí, chưa thực sự tiết kiệm chống lãng phí, chưa hiệu quả vẫn còn xẩy ra ở các mức độ khác nhau làm mất lòng tin của cán bộ, nhân dân trong sử dụng tiền của nhân dân, của tập thể, của Nhà nước.
Thực hiện chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với cơ quan nhà nước theo Nghị định số 130/2005/NĐ-CP ngày 17 tháng 10 năm 2005 của Chính phủ ở một số đơn vị chưa tích cực, chưa triệt để nên không có thu nhập tăng thêm, hoặc không giành phần tiết kiệm đạt được để tăng cường cơ sở vật chất phục vụ công tác và điều kiện làm việc.
Năng lực và trách nhiệm của các chủ đầu tư, các Ban quản lý dự án còn nhiêu bất cập; chất lượng một số công trình còn thấp; chất lượng hồ sơ một số dự án do các đơn vị tư vấn lập và thẩm tra còn sơ sài, phát sinh nhiều dẫn đến phải bổ sung, điều chỉnh; công tác giám sát đánh giá đầu tư thực hiện chưa nghiêm túc.
Chế độ, chính sách tiền lương của Nhà nước có biến động dẫn đến phải điều chỉnh, bổ sung hồ sơ nhiều. Giá cả vật tư, nguyên vật liệu trượt giá nhanh, trong khi đó vốn đầu tư không đáp ứng tiến độ thanh toán gây khó khăn cho việc đẩy nhanh tiến độ thi công, nhất là các công trình trọng điểm.
Công tác quyết toán vốn đầu tư tuy đã có nhiều tiến bộ, nhưng một số chủ đầu tư chưa nhận thức được trách nhiệm về công tác quyết toán dự án hoàn thành, chất lượng báo cáo quyết toán thấp, phải chỉnh sửa nhiều lần; nhiều công trình hoàn thành đưa vào sử dụng nhiều năm mới lập hồ sơ quyết toán hoặc chưa thực hiện quyết toán vốn đầu tư theo quy định.
Về công tác quản lý vốn đầu tư hiện đã có những quy định cho thấy nhà nước đã tạo ra một khuôn khổ pháp lý rõ ràng và cụ thể để quản lý vốn đầu tư từ khâu đầu tiên là chuẩn bị đầu tư, đến giai đoạn cuối cùng là thanh toán, quyết toán vốn đầu tư. Nói chung, những quy định hiện hành đủ để quản lý việc chi tiêu sao cho hợp pháp và không lãng phí.
Tuy nhiên, trong thực tế, những quy định đó không phải lúc nào cũng được thực hiện một cách đầy đủ và chặt chẽ. Vi phạm ở nhiều khâu trong quá trình XDCB. Các dự án đầu tư vi phạm ở các khâu: phê duyệt đầu tư, vi phạm quy chế đấu thầu, vi phạm trong nghiệm thu thanh quyết toán, vi phạm trong tư vấn giám sát.
Thất thoát vốn đầu tư. Đầu tư XDCB bằng vốn nhà nước làm thất thoát vốn khoảng 20% - 30%. Gần như thất thoát là đặc điểm chung của đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước. Mọi khâu trong quá trình đầu tư XDCB đều phát sinh sai phạm thì điều đó cũng có nghĩa là nguyên nhân dẫn đến thất thoát vốn xuất phát từ nhiều phía. Thất thoát tập trung vào giai đoạn thi công, như mua sắm nguyên vật liệu không đúng chuẩn mực thiết kế đã được duyệt cả về số lượng và cả về chất lượng. Như vậy có thể hiểu là nhà đầu tư đã không chọn đúng nhà thầu thi công đáng tin cậy; những sai phạm trong thi công không được bên giám sát phát hiện để ngăn chặn kịp thời; sau đó bên nghiệm thu lại cũng không phát hiện, chưa kể những sai phạm khác về chứng từ, hoá đơn cũng không phải là ít trong nền kinh tế tiền mặt hiện nay đã góp phần hợp pháp hoá nhiều sai phạm.
Một dự án được duyệt và đưa ra thực hiện phải hội đủ những điều kiện về thủ tục pháp lý nhất định, phải phản ảnh nhu cầu của xã hội, khả năng thực hiện dự án, và phải chỉ rõ hiệu quả KT-XH dự án mang lại. Tuy nhiên, hiệu quả cung thường đi kèm với những bất lợi. Bất kỳ một dự án đầu tư XDCB nào cũng có những ảnh hưởng bất lợi, hay ảnh hưởng ngoài ý muốn, những tổn thất cho một bộ phận dân cư nhất định, điều này cần phải được đề cập trong một dự án đầu tư như là một nội dung bắt buộc để giúp cho nhà đầu tư và cơ quan nhà nước có quyền quyết