2.3. Nguyên nhân hạn chế của giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực th
2.3.1. Nguyên nhân khách quan
Qua thực tiễn công tác và kết quả nghiên cứu Luật Thi hành án dân sự và văn bản hướng dẫn thi hành, tác giả nhận thấy việc giải quyết khiếu nại chưa được thực hiện tốt, bởi vì.
- Thứ nhất, bất cập về thời hạn giải quyết:
Theo quy định của Luật Thi hành án dân sự thì thời hạn để giải quyết khiếu nại đối với từng hành vi được quy định rõ ràng, cụ thể, nhưng trong thực tế thì đã và đang gặp phải bất cập trong quy định về thời hạn giải quyết khiếu nại, dẫn đến nhiều khó khăn trong việc thực thi nhiệm vụ, cụ thể: Thời hạn giải quyết khiếu nại được theo Điều 146 Luật Thi hành án dân sự, quy định:
“1. Đối với quyết định, hành vi quy định tại điểm a khoản 2 Điều 140 của Luật này thì thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu là 15 ngày, lần hai là 30 ngày, kể từ ngày thụ lý đơn khiếu nại.
2. Đối với quyết định, hành vi quy định tại điểm b khoản 2 Điều 140 của Luật này thì thời hạn giải quyết khiếu nại là 05 ngày làm việc, kể từ ngày thụ lý đơn khiếu nại.
3. Đối với quyết định, hành vi quy định tại điểm c khoản 2 Điều 140 của Luật này thì thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu là 30 ngày, lần hai là 45 ngày, kể từ ngày thụ lý đơn khiếu nại.
Trường hợp cần thiết, đối với những vụ việc có tính chất phức tạp thì thời hạn giải quyết khiếu nại có thể kéo dài nhưng không quá 30 ngày, kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại.
4. Đối với quyết định, hành vi quy định tại điểm d khoản 2 Điều 140 của Luật này thì thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu là 15 ngày, lần hai là 30 ngày, kể từ ngày thụ lý đơn khiếu nại.
5.Trường hợp ở vùng sâu, vùng xa, đường sá xa xôi, đi lại khó khăn, vụ việc có tính chất phức tạp thì thời hạn giải quyết khiếu nại có thể kéo dài nhưng không quá 30 ngày, kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại”.
Theo quy định về thời gian giải quyết khiếu nại được viện dẫn tại điều luật nêu trên thực tế các cơ quan thi hành án không thể thực hiện đúng thời gian theo quy định, khi thực hiện các bước (6 bước như đã nêu tại mục 1.2 của Chương 1) thì sau khi thụ lý giải quyết thì còn phải thực hiện nhiều trình tự tiếp theo mới có thể ban hành được quyết định giải quyết khiếu nại, cụ thể như:
Theo khoản 1 Điều 146 quy định khiếu nại đối với quyết định, hành vi về thi hành án trước khi áp dụng biện pháp bảo đảm, biện pháp cưỡng chế thi hành án thì thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu là 15 ngày, lần hai là 30 ngày, kể từ ngày thụ lý đơn khiếu nại. Trong trường hợp này nếu hành vi bị khiếu nại là hành vi của Chấp hành viên đồng thời là Chi cục trưởng thì người đứng đầu cơ quan cấp trên trực tiếp sẽ thụ lý giải quyết, như vậy sẽ phải có giải trình, báo cáo sao hồ sơ. Trong trường hợp phải xác minh, đối thoại tại đại phương thì người có thẩm quyền giải quyết phải lập kế hoạch xác minh, lên lịch làm việc, phát hành giấy mời đối với các cơ quan hữu quan thì không thể ấn định được chính xác về mặt thời gian vì thực tế công tác cho thấy khi tiến hành xác minh phải phụ thuộc rất nhiều vào cơ quan phối hợp vì họ phải
bố trí thời gian và con người tham gia trong khi họ còn phải thực hiện nhiệm vụ chuyên môn, khi làm việc thì có thể họ chưa cung cấp được hồ sơ theo yêu cầu nên sẽ gửi và trả lời kết quả sau đó. Đối với đương sự cần làm việc thì vì lý do làm ăn xa, nên không về kịp theo thời gian ấn định hoặc địa chỉ không rõ ràng nên không thể làm việc theo lịch trình nên quyết khiếu nại không thể ban hành theo đúng thời gian, quy định.
Ngoài ra, trong trường hợp vụ việc có tính chất phức tạp, vướng mắc về pháp luật, quan điểm giải quyết, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại có thể tổ chức cuộc họp, trao đổi ý kiến với các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan; xin ý kiến chỉ đạo giải quyết của cấp trên trực tiếp; trưng cầu giám định hoặc tiến hành các biện pháp cần thiết khác thì thời hạn giải quyết khiếu nại còn phụ thuộc vào kết quả phúc đáp, phản hồi của cơ quan chức năng.
Chính tư tưởng của những nhà xây dựng luật muốn việc giải quyết khiếu nại được tiến hành chặt chẽ quy trình ngắn gọn để đảm bảo quyền và lợi ích của đương sự. Tuy nhiên, thực tế khi thực hiện lại khác, bởi vì nếu muốn đảm bảo về mặt thời gian thì người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại phải làm nhanh, làm gấp, cắt bớt công đoạn hoặc xác minh không chặt chẽ dẫn đến việc ban hành quyết định không đảm bảo dẫn đến việc đương sự tiếp tục khiếu nại lên cấp tiếp theo. Việc quy định thời gian giải quyết khiếu nại ngắn như hiện nay vô hình chung đã đẩy những người làm công tác giải quyết khiếu nại trong thi hành án dân sự vào hoàn cảnh không muốn vi phạm nhưng thực tế buộc phải vi phạm về thời gian giải quyết theo quy định tại Điều 146 Luật Thi hành án dân sự.
- Thứ hai, bất cập về thẩm quyền:
Để phân định rõ thẩm quyền và trách nhiệm của cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại Luật Thi hành án dân sự đã quy định cụ thể về thẩm quyền giải quyết khiếu nại tại Điều 142, tuy nhiên theo quy định trên thì thẩm quyền vẫn còn điểm bất cập, chưa rõ ràng như sau.
Theo khoản 1 Điều 142 Luật Thi hành án dân sự quy định“Thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự cấp huyện giải quyết khiếu nại đối với quyết định, hành vi trái pháp luật của Chấp hành viên thuộc quyền quản lý của cơ quan thi hành án dân sự cấp huyện”, tại điểm c khoản 2 điều luật này quy định Thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự cấp tỉnh giải quyết đối với “... quyết định giải quyết khiếu nại của Thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự cấp huyện. Quyết định giải quyết khiếu nại của Thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự cấp tỉnh có hiệu lực thi hành”. Như vậy, chúng ta có thể nhận thấy Thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự cấp huyện chỉ có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu, không có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai và quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu chỉ có hiệu lực khi hết thời hiệu khiếu nại mà đương sự không khiếu nại, khi có khiếu nại thì phải căn cứ vào quyết định giải quyết lần hai của cấp trên trực tiếp.
Tuy nhiên, theo quy định tại điểm g khoản 1 Điều 23 Luật Thi hành án dân sự quy định Thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự có các nhiệm vụ, quyền hạn sau đây: “ Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chấp hành viên”. Theo đó, ta có thể hiểu Thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự (các cấp) bắt buộc phải là Chấp hành viên theo quy định và họ có quyền hạn thực hiện nhiệm vụ dưới vai trò của Chấp hành viên. Đối chiếu theo quy định tại khoản 2 Điều 142 nên thì trường hợp khi Thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự thực hiện nhiệm vụ của Chấp hành viên mà bị khiếu nại thì Luật chưa có quy định cụ thể rõ thẩm quyền giải quyết đối với khiếu nại đó. Thông thường trong thực tế hiện nay khi Thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự cấp huyện thực hiện nhiệm vụ của Chấp hành viên mà bị khiếu nại thì Thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự cấp tỉnh (thành phố trực thuộc trung ương) sẽ thụ lý giải quyết, theo tôi như vậy là bất hợp lý bởi vì:
Nhiệm vụ quyền hạn của Chấp hành viên thì được quy định cụ thể tại Điều 20 Luật Thi hành án dân sự, khi thi hành nhiệm vụ dưới vai trò của Chấp
hành viên thì đều có chức năng, trách nhiệm như nhau, không phân biệt Chấp hành viên thường hay Chấp hành viên đồng thời là Thủ trưởng đơn vị. Do đó, khi hành vi của Chấp hành viên mặc dù là Chi cục trưởng bị khiếu nại thì phải giải quyết cấp từ cơ sở và quy định về thẩm quyền giải quyết phải đưa vào quy định của Luật Thi hành án dân sự.
- Thứ ba,bất cập trong việc quy định thẩm quyền của Bộ trưởng:
Theo quy định tại điểm b khoản 4 Điều 142 Luật Thi hành án dân sự quy định “ Trường hợp cần thiết, Bộ trưởng Bộ Tư pháp có quyền xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực thi hành quy định tại khoản 2 và khoản 3 Điều này”, khoản 2 và khoản 3 của Điều 142 quy định như sau:
“2. Thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự cấp tỉnh giải quyết đối với các khiếu nại sau đây:
a) Khiếu nại quyết định, hành vi trái pháp luật của Chấp hành viên thuộc quyền quản lý của cơ quan thi hành án dân sự cấp tỉnh;
b) Khiếu nại quyết định, hành vi trái pháp luật của Thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự cấp huyện;
c) Khiếu nại đối với quyết định giải quyết khiếu nại của Thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự cấp huyện. Quyết định giải quyết khiếu nại của Thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự cấp tỉnh có hiệu lực thi hành.
3. Thủ trưởng cơ quan quản lý thi hành án dân sự thuộc Bộ Tư pháp giải quyết đối với các khiếu nại sau đây:
a) Khiếu nại quyết định, hành vi trái pháp luật của Thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự cấp tỉnh;
b) Khiếu nại đối với quyết định giải quyết khiếu nại của Thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự cấp tỉnh. Quyết định giải quyết khiếu nại của Thủ trưởng cơ quan quản lý thi hành án dân sự thuộc Bộ Tư pháp có hiệu lực thi hành”.
Với những quy định như trên thì Bộ trưởng chỉ có thẩm quyền xem xét đối với quyết định có hiệu lực của Thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự cấp tỉnh và Thủ trưởng cơ quan quản lý thi hành án dân sự, không có thẩm quyền xem xét đối với quyết định đã có hiệu lực đối với hành vi áp dụng các biện pháp bảo đảm thi hành án (được quy định từ Điều 66 đến Điều 69 của Luật Thi hành án dân sự) của Thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự cấp huyện, bởi vì theo quy định tại điểm b khoản 2 Điều 140 Luật Thi hành án thì khiếu nại đối với hành vi này chỉ giải quyết một lần và có hiệu lực thi hành ngay. Như vậy, vô hình chung quyết định giải quyết khiếu nại đối với hành vi này của Thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự cấp huyện là “bất khả xâm phạm”cả trong trường hợp Chấp hành viên cấp huyện có sai phạm trong việc thực hiện các biện pháp bảo đảm. Biện pháp bảo đảm thi hành án dân sự là biện pháp pháp lý đặt tài sản của người phải thi hành án trong tình trạng bị hạn chế hoặc cấm sử dụng, định đoạt nhằm ngăn chặn việc người phải thi hành án tẩu tán, định đoạt tài sản trốn tránh việc thi hành án và đôn đốc họ tự nguyện thực hiện nghĩa vụ thi hành án của mình do Chấp hành viên áp dụng trước khi áp dụng biện pháp cưỡng chế thi hành án dân sự. Việc quy định như trên đã tạo kẽ hở lớn trong việc tổ chức thi hành án, nếu như người thi hành công vụ vì động cơ, mục đích nào đó để cố ý áp dụng biện pháp không phù hợp với quy định của pháp luật sẽ gây thiệt hại cho người phải thi hành án và người có quyền lợi nghĩa vụ liên quan.
- Thứ tư, bất cập về quy trình, hình thức trong việc ban hành kết luận hoặc quyết định của bộ trưởng trong trường hợp đặc biệt:
Thực tế hiện nay trong những trường hợp Bộ trưởng xem xét lại thì chưa có quy định hay quy trình cụ thể nào để thực hiện việc này và hình thức thì cũng không thống nhất, có những vụ việc Bộ trưởng ban hành Kết luận và có những vụ lại ban hành quyết định giải quyết.
- Thứ năm, Luật Thi hành án dân sự chưa có quy định cụ thể về việc chấm dứt giải quyết khiếu nại đối với trường hợp đã được cơ quan có thẩm quyền giải quyết nhưng vẫn tiếp tục có đơn khiếu nại:
Trong những năm qua, lợi dụng chính sách dân chủ của Nhà nước, rất nhiều đương sự lợi dụng để khiếu nại đến các cơ quan trung ương và địa phương, mặc dù nội dung khiếu nại đã được cơ quan có thẩm quyền giải quyết hết thẩm quyền, theo đúng quy định của pháp luật. Các đối tượng này đi khiếu nại khắp nơi (một phần là có sự kích động của thế lực phản động), ảnh hưởng đến tình hình an ninh chính trị tại địa phương, gây bức xúc trong dư luận. Do đó, cần thiết phải bổ sung thành một điều riêng trong Luật thi hành án dân sự về việc chấp dứt giải quyết khiếu nại đối với những trường hợp đã được xem xét “thấu tình, đạt lý” không có căn cứ và cơ sở xem xét.
Thứ sáu, quy định giữa các Luật còn chưa thống nhất:
Việc tổ chức thi hành án liên quan đến rất nhiều luật chuyên ngành, nên trong quá trình áp dụng còn nhiều quy định chưa rõ ràng, gây khó khăn cho cơ quan thi hành án, như giữa quy định của Luật Đất đai và Luật Nhà ở.
Ví dụ: Chi cục Thi hành án dân sự Quận 1 ra Quyết định thi hành án số 1093/QĐ-CCTHA ngày 27/01/2015, cho thi hành án khoản “Buộc ông Quang phải trả cho ông Hùng và ông Sơn số tiền là 1.537.200.000 đồng...”. Do ông Quang không tự nguyện thi hành án, nên Chấp hành viên đã tiến hành xác minh tại cơ quan quản lý tài sản, theo cung cấp của Phòng Công chứng số 1 Thành phố Hồ Chí Minh có chứng nhận Hợp đồng mua bán nhà ở số 19-21 đường Nguyễn Hữu Cầu, phường Tân Định, Quận 1, Thành phố Hồ Chí Minh, số công chứng 031953 ngày 21/11/2012 giữa bên bán ông Hoàng Đại Quang, bà Nguyễn Thị Uyên Trang và bên mua ông Phạm Nhật Kiều”, kèm theo bản sao Hợp đồng công chứng nêu trên. Ngày 29/10/2015, ông Sơn có đơn khiếu nại việc Chấp hành viên không kê biên, xử lý đối với nhà, đất số 19-21 của ông
Quang để thi hành án, làm thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của ông Sơn. Hiện nay, có hai quan điểm giải quyết khác nhau về việc này
- Quan điểm thứ nhất:
Nhà, đất số 19-21 đang đứng tên ông Quang đã được ông chuyển nhượng cho ông Kiều theo Hợp đồng mua bán nhà ở số 031953 nội dung của Hợp đồng mua bán nhà nói trên, các bên thỏa thuận như sau:“...quyền sở hữu nhà ở nêu tại Điều 1 được chuyển nhượng cho bên B (ông Kiều - bên mua) kể từ thời điểm hợp đồng mua bán được phòng công chứng chứng nhận”, đối chiếu với quy định của pháp luật về nhà ở và đất đai:
- Khoản 1 Điều 12 Luật Nhà ở năm 2014 về thời điểm chuyển quyền sở hữu nhà ở: “Trường hợp mua bán nhà ở mà không thuộc diện quy định tại khoản 3 điều này và trường hợp thuê mua nhà ở thì thời điểm chuyển quyền sở hữu nhà ở là kể từ thời điểm bên mua, bên thuê mua đã thanh toán đủ tiền mua, tiền thuê mua và đã nhận bàn giao nhà ở, trừ trường hợp các bên có thỏa thuận khác”; - Khoản 10 Điều 3 Luật Đất đai:“Chuyển quyền sử dụng đất là việc chuyển giao quyền sử dụng đất từ người này sang người khác thông qua các hình thức chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất và góp vốn bằng quyền sử dụng đất” và điểm c khoản 1 Điều 99 Luật đất đai về trường hợp