3. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn
1.2.2. Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư của Việt Nam
1.2.2.1. Trước khi có Luật đất đai năm 1993
Trong mỗi kiểu Nhà nước tuỳ theo tình hình kinh tế, chính trị, xã hội và những đặc điểm truyền thống, huyết thống, tập tục mà các hình thức sở hữu đất đai luôn được giai cấp thống trị chú trọng. Ngay từ thời kỳ phát triển, Nhà nước trung ương tập quyền đến thời Nguyễn, chính sách bồi thường cho người bị thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất đã được xác lập và chủ yếu tập trung vào bồi thường cho ruộng đất canh tác, đất ở không được quan tâm nhiều so với các loại đất khác. Hình thức bồi thường chủ yếu bằng tiền, mức bồi thường được quy định chặt chẽ, tương ứng với những thiệt hại của người bị thu hồi đất [31].
Sau cách mạng tháng 8/1945, với mục tiêu người cày có ruộng, ngày 04 tháng 12 năm 1953, Luật cải cách ruộng đất ra đời nhằm bãi bỏ quyền chiếm hữu ruộng đất của thực dân Pháp và tay sai bán nước ở Việt Nam, xoá bỏ chế độ phong kiến về chiếm hữu ruộng đất, thực hiện chế độ sở hữu ruộng đất của nông dân, đồng thời tịch thu, trưng thu, trưng mua ruộng.
Khi trưng thu ruộng đất, Nhà nước xác định, cách bồi thường tốt nhất là vận động nông dân điều chỉnh hoặc nhượng ruộng đất cho người bị trưng dụng để họ tiếp tục sản xuất. Trường hợp không làm được như vậy, về đất sẽ được bồi thường bằng tiền từ 1 - 4 năm sản lượng thường niên của ruộng đất bị trưng dụng. Mức bồi thường căn cứ vào thực tế ở mỗi nơi, đời sống của nhân dân cao hay thấp, ruộng đất ít hay
nhiều, tốt hay xấu mà định. Có thể nói, Nghị định số 151/TTg ra đời phần nào đáp ứng nhu cầu trưng dụng ruộng đất trong những năm 1960. Tuy nhiên, Nghị định này chưa có quy định cụ thể về mức bồi thường mà chủ yếu dựa vào sự thoả thuận giữa các bên.
Ngày 11 tháng 01 năm 1970, Thủ tướng Chính phủ ban hành Thông tư 1792/TTg quy định một số điểm tạm thời về bồi thường nhà cửa, đất đai, cây cối, các hoa màu cho nhân dân ở những vùng xây dựng kinh tế, mở rộng thành phố. Về thể thức bồi thường, trước hết là các ngành, các cơ quan xây dựng phải đến liên hệ với chính quyền các cấp để tiến hành thương lượng với nhân dân, căn cứ vào tài sản hiện có hoặc hoa màu, công sức bỏ ra khai phá và phân loại đất đai của địa phương mà định giá bồi thường cho phù hợp.
Mặc dù, chính sách bồi thường về đất chưa được quy định trong luật về thể chế thành một chính sách đầy đủ, song quy định về bồi thường khi nhà nước trưng dụng đất tại Thông tư 172/TTg đã có sự thay đổi so với Nghị định 151/TTg, từ “chiếu cố đúng mức quyền lợi và đời sống của những người có ruộng đất bị trưng dụng” trước đây sang “đảm bảo thoả đáng quyền lợi kinh tế của Hợp tác xã và của nhân dân” đồng thời những quy định tại Nghị định số 151/TTg trước đây chỉ có tính nguyên tắc thì đến Thông tư 1792-TTg đã được quy định cụ thể mức bồi thường nhà ở, đất đai, cây lâu năm, hoa màu trên đất.
Luật đất đai năm 1988, ra đời dựa trên quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý, khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho các mục đích công cộng, người sử dụng đất không được Nhà nước bồi thường bằng đất, chỉ được bồi thường bằng tiền, tài sản hoa màu có trên diện tích đất bị thu hồi.
Ngày 31 tháng 5 năm 1990, Hội đồng Bộ trưởng ban hành Nghị định số 186/HĐBT về bồi thường thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang sử dụng vào mục đích khác. Theo quy định của Nghị định số 186/HĐBT thì mọi tổ chức, cá nhân được giao đất nông nghiệp, đất có rừng để sử dụng vào mục đích khác phải bồi thường thiệt hại về đất nông nghiệp, đất có rừng cho Nhà nước. Khoản tiền bồi thường thiệt hại về đất nông nghiệp, đất có rừng mà người được Nhà nước giao đất phải nộp được điều tiết về ngân sách Trung ương 30%, còn laị 70% thuộc ngân sách địa phương để sử dụng việc khai hoang, phục hoá, cải tạo đất nông nghiệp và định canh, định cư cho nhân dân vùng bị lấy đất. Người có đất bị thu hồi chỉ được bồi thường thiệt hại tài sản trên đất, trong lòng đất. Nếu Nhà nước thu hồi đất vào đất làm nhà ở, việc bồi thường thiệt hại về đất không được đặt ra và người bị thu hồi đất làm nhà ở sẽ phải tự lo liệu.
Tóm lại, do thời kỳ này đất đai chưa được thừa nhận là có giá, nên các chính sách bồi thường GPMB còn có nhiều hạn chế, thể hiện trong cách tính giá trị bồi thường, phương thức thực hiện. Tuy nhiên, nhìn nhận một cách công bằng thì những chính
sách này cũng đã đóng vai trò tích cực trong việc GPMB để dành đất cho việc xây dựng các công trình quan trọng trong hệ thống cơ sở hạ tầng ban đầu của đất nước.
1.2.2.2. Thời kỳ 1993 đến 2003
Hiến pháp 1992 đặt nền móng cho việc xây dựng chính sách bồi thường GPMB qua những điều 17, 18, 23.
Trên cơ sở Hiến pháp 1992, Luật đất đai 1993 được Quốc hội thông qua và có hiệu lực từ ngày 15 thàng 10 năm 1993. Với quy định “đất có giá” và người sử dụng đất có các quyền và nghĩa vụ, đây là sự đổi mới có ý nghĩa rất quan trọng đối với công tác bồi thường GPMB của Luật đất đai năm 1993.
Những quy định về bồi thường GPMB của Luật đất đai năm 1993 đã thu được những thành tựu quan trọng trong giai đoạn đầu thực hiện, nhưng càng về sau, do sự chuyển biến mau lẹ của tình hình kinh tế xã hội, nó đã dần mất đi vai trò làm động lực thúc đẩy phát triển. Để tạo điều kiện đẩy nhanh tốc độ GPMB đẩy nhanh tiến độ thi công công trình, đồng thời bảo đảm quyền lợi hợp pháp của người sử dụng đất, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai đã được thông qua ngày 29 tháng 6 năm 2001.
Để cụ thể hoá các quy định của Luật đất đai năm 1993 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai năm 2001, nhiều văn bản quy định về chính sách bồi thường GPMB đã được ban hành, bao gồm:
- Nghị định số 90/NĐ-CP ngày 17 tháng 9 năm 1994 của Chính phủ quy định về việc bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Xét về tính chất và nội dung, Nghị định 90/NĐ-CP đã đáp ứng được một số yêu cầu nhất định, so với các văn bản trước, Nghị định này là văn bản pháp lý mang tính toàn diện cao và cụ thể hoá việc thực hiện chính sách bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, việc đền bù bằng đất cùng mục đích sử dụng, cùng hạng đất.
- Nghị định 87/NĐ-CP ngày 17/8/1994 ban hành khung giá các loại đất;
- Thông tư Liên bộ số 94/TTLB ngày 14/11/1994 của Liên Bộ Tài chính - Xây dựng - Tổng cục Địa chính - Ban vật giá Chính phủ hướng dẫn thi hành Nghị định 87/NĐ-CP;
- Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24 tháng 4 năm 1998 của Chính phủ về việc bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thay thế Nghị định số 90/NĐ-CP nói trên;
- Thông tư 145/1998/TT-BTC ngày 04/11/1998 cúa Bộ Tài chính hướng dẫn thi hành Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24 tháng 4 năm 1998 của Chính phủ.
* Chính sách bồi thường GPMB cụ thể theo quy định của Nghị định số 22/1998/NĐ-CP và Thông tư số 145/1998/TT-BTC:
Nghị định số 22/1998/NĐ-CP và Thông tư số 145/1998/TT-BTC đã quy định rõ phạm vi áp dụng bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất, đối tượng phải bồi thường thiệt hại, đối tượng được bồi thường thiệt hại, phạm vi bồi thường thiệt hại và các chính sách cụ thể về bồi thường thiệt hại về đất, tài sản gắn liền với đất, việc lập khu TĐC cũng như việc tổ chức thực hiện.
1.2.2.3. Thời kỳ 2003-2013
Luật đất đai năm 2003 được Quốc hội thông qua và có hiệu lực ngày 01 tháng 7 năm 2004. Để hướng dẫn việc bồi thường GPMB theo quy định của Luật đất đai năm 2003, một số văn bản sau đã được ban hành:
- Nghị định số 188/2004/NĐ-CP ngày 16 tháng 11 năm 2004 về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất;
- Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03 tháng 12 năm 2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất;
- Nghị định số 17/2006/NĐ-CP ngày 27 tháng 01 năm 2006 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của các Nghị định hướng dẫn thi hành Luật đất đai;
- Thông tư số 116/2004/TT-BTC ngày 07 tháng 12 năm 2004 của Bộ Tài Chính hướng dẫn thực hiện Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03 tháng 12 năm 2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất.
- Thông tư số 69/2006/TT-BTC ngày 02 tháng 8 năm 2006 của Bộ Tài chính sửa đổi, bổ sung Thông tư số 116/2004/TT-BTC ngày 07 tháng 12 năm 2003 của Bộ Tài Chính hướng dẫn thực hiện Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03 tháng 12 năm 2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất.
Về cơ bản, chính sách bồi thường GPMB theo Luật đất đai 2003 đã kế thừa những ưu điểm của chính sách trong thời kỳ trước, đồng thời có những đổi mới nhằm góp phần tháo gỡ các vướng mắc trong việc bồi thường GPMB trong giai đoạn 2003 - 2013.
Tuy nhiên, để tháo gỡ những vướng mắc, khó khăn trong công tác bồi thường GPMB ngày 25-5-2007, Chính phủ đã ban hành Nghị định 84/2007/NĐ-CP quy định bổ sung về việc cấp GCNQSDĐ, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai; Thông tư 06 Hướng dẫn thực hiện một số điều của Nghị định 84/2007/NĐ-CP, Thông tư 145/2007/TT- BTC Hướng dẫn thực hiện Nghị định số 188/2004/NĐ-CP ngày 16/11/2004 của Chính phủ về phương pháp xác định giá đất; Thông tư liên tịch
số 14/2008/TTLT/BTC-BTNMT ngày 31 tháng 01 năm 2008 Hướng dẫn thực hiện một số điều của Nghị định 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 của Chính phủ quy định bổ sung về việc cấp GCNQSDĐ, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai.
Về Nghị định 84/2007/NĐ/CP tập trung vào việc làm rõ, bổ sung Nghị định 197/2004/NĐ-CP và Nghị định số 17/2006/NĐ-CP về một số những vấn đề cơ bản chính sách bồi thường, trình tự thủ tục cấp GCNQSDĐ, trình tự thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư [33].
Nguyên tắc xuyên suốt của Nghị định 84/2007/NĐ-CP là đảm bảo quyền và lợi ích của người sử dụng đất, thực hiện hài hòa 3 lợi ích: Người sử dụng đất, nhà đầu tư và quyền của nhà nước theo quy định của pháp luật.
1.2.2.4. Từ khi có Luật đất đai 2013
Chính sách theo Luật Đất đai năm 2013 có những điểm mới sau:
- Thứ nhất, quy định nguyên tắc bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất: được bồi thường bằng việc giao đất mới có cùng mục đích sử dụng với loại đất bị thu hồi, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng tiền theo giá đất cụ thể của loại đất thu hồi. Về điều kiện để được bồi thường về đất thì bổ sung trường hợp “sử dụng đất thuê trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê” thì được bồi thường về đất.
- Thứ hai, quy định giá đất để tính bồi thường được xác định theo mục đích sử dụng đất tại thời điểm có quyết định thu hồi đất. Quy định việc bồi thường về đất đối với từng loại đất, từng đối tượng cụ thể, bồi thường về đất, chi phí đầu tư vào đất còn lại.
- Thứ ba, Luật bổ sung quy định về nguyên tắc hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất; các khoản hỗ trợ: hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất; hỗ trợ đào tạo chuyển đổi nghề và tạo việc làm đối với trường hợp thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp; hỗ trợ tái định cư đối với trường hợp thu hồi đất ở của hộ gia đình, cá nhân mà phải di chuyển chỗ ở; hỗ trợ khác. Bổ sung quy định UBND cấp tỉnh có trách nhiệm lập và thực hiện dự án tái định cư trước khi thu hồi đất; khu tái định cư tập trung phải xây dựng cơ sở hạ tầng đồng bộ đảm bảo phù hợp với tiêu chuẩn và quy chuẩn xây dựng; phù hợp với điều kiện, phong tục, tập quán của từng vùng, miền.
- Thứ tư, quy định việc thu hồi đất ở chỉ được thực hiện sau khi hoàn thành xây dựng cơ sở hạ tầng của khu tái định cư.
- Thứ năm, quy định về chi trả tiền bồi thường, hỗ trợ và tái định cư như sau: Trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày quyết định thu hồi đất có hiệu lực phải chi trả tiền bồi thường, hỗ trợ cho người có đất thu hồi. Trường hợp chậm chi trả thì giải quyết theo quy định sau đây:
+ Do cơ quan, tổ chức có trách nhiệm bồi thường gây ra thì ngoài tiền bồi thường, hỗ trợ theo phương án thì người có đất thu hồi còn được thanh toán thêm một khoản tiền bằng mức phạt chậm nộp tiền thuế theo quy định của Luật quản lý thuế tính trên số tiền chậm trả và thời gian chậm trả.
+ Do người có đất thu hồi gây ra thì tiền bồi thường, hỗ trợ được gửi vào tài khoản tạm giữ của Kho bạc Nhà nước.
- Thứ sáu, việc quy định đất nằm trong phạm vi hành lang an toàn không bị thu hồi nhưng người sử dụng đất bị hạn chế khả năng sử dụng đất, thiệt hại tài sản gắn liền với đất thì được bồi thường thiệt hại.
- Thứ bảy, bổ sung quy định về việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với các dự án đặc biệt: Dự án đầu tư do Quốc hội, Chính phủ quyết định đầu tư mà phải di chuyển cả một cộng đồng dân cư, làm ảnh hưởng đến toàn bộ đời sống, kinh tế, xã hội, truyền thống văn hóa của cộng đồng thì tùy từng trường hợp cụ thể mà Thủ tướng quyết định hoặc trình Chính phủ xem xét quyết định chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. Đối với các dự án sử dụng vốn vay của các tổ chức quốc tế, nước ngoài mà Chính phủ có cam kết riêng về khung chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thì thực hiện theo khung chính sách đó.
Qua đó thấy rằng, chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư theo Luật đất đai 2013 theo hướng đảm bảo quyền lợi hơn cho người bị thu hồi đất, cụ thể như việc quy định giá đất bồi thường được xác định tại thời điểm có quyết định thu hồi đất trên cơ sở xây dựng giá đất cụ thể bằng các phương pháp hệ số điều chỉnh, so sánh, thặng dư.