Mục tiêu là nội dung quan trọng định hướng cho tồn bộ q trình hoạt động của các QuỹĐTPTĐP, dựa vào chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của từng đia phương nói chung và của từng Quỹ ĐTPTĐP nói riêng, mà mỗi Quỹ ĐTPTĐP sẽ xây dựng mục tiêu hoạt động cụ thể cho từng Quỹ ĐTPTĐP, nhưng phải đảm bảo thống nhất mục tiêu trở thành một định chế tài chính trung gian huy động nguồn lực xã hội hóa góp phần đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng kinh tế - xã hội cho địa phương.
Nhằm tạo sơ sở pháp lý cho việc xác định mục tiêu hoạt động của các Quỹ, hầu hết các Quỹ ĐTPTĐP hiện nay đều ghi nhận mục tiêu hoạt động của mình trong Quyết định thành lập hoặc Điều lệ tổ chức và hoạt động của Quỹ. Những quy định này đã góp phần đảm bảo tính thống nhất trong q trình tổ chức và hoạt động của Quỹ, từ đó góp phần hạn chế việc sử dụng nguồn vốn của Quỹ ĐTPTĐP khơng đúng mục đích, hoặc khơng đúng quy định.
Từ thực tiễn thành phố Hồ Chí Minh, từ ngày đầu thành lập theo Quyết định 644/TT ngày 10/9/2016 của Thủ tướng Chính phủ về thành lập Quỹ Đầu tư phát triển Thành phố Hồ Chí Minh (HIFU) dưới hình thức một tổ chức tài chính nhà nước, hoạt động của Công ty theo đúng mục tiêu thành lập ban đầu, phù hợp với yêu cầu của Thành phố và các quy định của pháp luật hiện hành (Nghị định số 138/2007/NĐ-CP và Nghị định số 37/2013/NĐ-CP về tổ chức hoạt động của Quỹ Đầu tư phát triển địa phương và các quy định đối với Công ty TNHH MTV do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ đối với hoạt động còn lại của HFIC). Đến nay, các hoạt động theo chức năng quỹ đầu tiên phát triển địa phương của HFIC chiếm tỷ trọng rất lớn trong tất cả chỉ tiêu hoạt động của hệ thống Quỹ ĐTPTĐP trên cả nước.
Thứ hai, thực trạng pháp luật quy định về nguyên tắc pháp lý trong quá trình hoạt động của các Quỹ đầu tư phát triển địa phương
Việc ghi nhận các nguyên tắc pháp lý trong quá trình hoạt động của các Quỹ ĐTPTĐP sẽ là đảm bảo cho các Quỹ ĐTPTĐP hoạt động hiệu quả và đúng pháp luật. Tại Nghị định 138/2007 có quy định về nguyên tắc hoạt động của Quỹ
ĐTPTĐP như sau:“Quỹ đầu tư phát triển địa phương hoạt động theo nguyên tắc tự
chủ về tài chính, bảo tồn và phát triển vốn, tự bù đắp chi phí và tự chịu rủi ro. Ngân sách nhà nước không cấp kinh phí cho hoạt động của bộ máy của Quỹ đầu tư phát triển địa phương. Quỹ đầu tư phát triển địa phương chịu trách nhiệm hữu hạn trong phạm vi nguồn vốn chủ sở hữu của mình”. Tuy nhiên, tại Nghị định 37/2013,
điều này đã được sửa đổi, bổ sung như sau “Quỹ đầu tư phát triển địa phương là tổ
chức tài chính Nhà nước của địa phương, hoạt động theo mơ hình ngân hàng chính sách, thực hiện nguyên tắc tự chủ về tài chính, khơng vì mục tiêu lợi nhuận, bảo toàn và phát triển vốn.Quỹ đầu tư phát triển địa phương chịu trách nhiệm hữu hạn trong phạm vi nguồn vốn chủ sở hữu của mình.”’
Tại Nghị định 138/2007 không quy định rõ về địa vị pháp lý của các Quỹ ĐTPTĐP là một doanh nghiệp hay một đơn vị hành chính sự nghiệp, từ đó gây ra sự khơng thống nhất trong việc đăng ký kinh doanh và nộp thuế tại một số Quỹ ĐTPTĐP. Do đó, Nghị định 37/2013 đã bổ sung thêm mơ hình hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP đó là các Quỹ ĐTPTĐP hoạt động theo mơ hình ngân hàng chính sách do đó, sẽ có một số hoạt động các Quỹ ĐTPTĐP sẽ được hưởng các ưu đãi về thuế cũng như các chính sách khác theo quy định. Nhìn chung, để hoạt động hiệu quả, Quỹ ĐTPTĐT cần đảm bảo một số nguyên tắc sau:
(i) Nguyên tắc bảo toàn và phát triển vốn
Vốn là tiền đề vật chất quan trọng đảm bảo cho Quỹ ĐTPTĐP được thành lập và tiến hành các hoạt động nhằm thực hiện mục tiêu của mình. Vốn khơng được bảo tồn đồng nghĩa với việc Quỹ ĐTPTĐP sử dụng vốn khơng hiệu quả và có thể đứng trước nguy cơ bị chấm dứt hoạt hoạt động. Ngoài ra, Quỹ ĐTPTĐP cũng chịu sự ảnh hưởng khá lớn của tính cạnh trong của nền kinh tế thị trường, do đó, nguyên tắc bảo toàn và phát triển vốn là nguyên tắc pháp lý quan trọng mà Quỹ ĐTPTĐP cần phải đảm bảo trong suốt quá trình hoạt động của mình. Theo ngun tắc bảo tồn và phát triển vốn, trong quá trình hoạt động Quỹ ĐTPTĐP phải thực hiện đầu tư vào những lĩnh vực có hiệu quả và có khả năng thu hồi vốn. Hoạt động cho vay, cũng phải đảm bảo “Cho vay theo ngun tắc có hồn trả và có lãi. Các đối tượng vay
vốn phải bảo đảm các yêu cầu: (i) Sử dụng vốn vay đúng mục đích đã ghi trong hợp đồng tín dụng; (ii) Có khả năng tài chính để hồn trả đầy đủ và đúng hạn vốn vay”. Ngoài ra, việc sử dụng nguồn tiền nhàn rỗi của Quỹ ĐTPTĐP cũng phải đảm bảo nguyên tắc sử dụng linh hoạt và có hiệu quả.
Đối với thực tiễn hoạt động tại HFIC, nguyên tắc này cũng được ghi nhận cụ thể hơn tại Điều 14 của Điều lệ hoạt động “HFIC phải có nghĩa vụ bảo toàn và phát
triển vốn nhà nước đầu tư tại HFIC và vốn HFIC tự huy động; HFIC chịu trách nhiệm về các khoản nợ và các nghĩa vụ tài sản khác của HFIC trong phạm vi số tài sản của công ty; HFIC chịu trách nhiệm thu hồi kịp thời và đầy đủ cả nợ gốc, nợ lãi, nợ phí theo quyết định của Ủy ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh và của tổ chức, cá nhân ủy thác trong trường hợp thực hiện cho vay các dự án do Ủy ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh hoặc các tổ chức, cá nhân ủy thác giao”. Nguyên
tắc này đã được đảm bảo xuyên suốt trong quá trình hoạt động từ ngày đầu thành lập Quỹ ĐTPTĐP thành phố Hồ Chí Minh cho đến hiện nay, cụ thể với số vốn điều lệ ngân sách cấp khi thành lập xấp xỉ 200 tỷ đồng và qua hơn 22 năm hoạt động vốn điều lệ đã tăng lên 4.136 tỷ đồng (gấp 20,6 lần), điều này cho thấy mơ hình QĐTPTĐP của thành phố hoạt động rất hiệu quả, góp phần khơng nhỏ trong sự phát triển cơ sở hạ tầng của thành phố trong thời gian qua.
(ii) Nguyên tắc tự chủ về tài chính
Với mục tiêu thành lập Quỹ ĐTPTĐP là một tổ chức tài chính nhà nước để trở thành một kênh huy động vốn quan trọng, thu hút mọi nguồn lực xã hội để đầu tư cho các dựán đầu tư cơ sở hạ tầng có nguồn thu, giúp ngân sách địa phương giảm áp lực cấp phát vốn từ nguồn ngân sách nhà nước, do đó, việc pháp luật điều chỉnh nguyên tắc này cho hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP là cần thiết. Quỹ ĐTPTĐT thực hiện quyền tự chủ, phải tự chịu trách nhiệm với hoạt động của mình trước chủ sở hữu và trước pháp luật, tự chịu rủi ro và chịu trách nhiệm hữu hạn trong phạm vì nguồn vốn chủ sở hữu của mình, đồng thời chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Qua 22 năm hoạt động, với nguồn vốn ban đầu tư ngân sách địa phương cấp, đến nay vốn và tài sản của HFIC đã nâng lên rất nhiều, và là một trong các Quỹ ĐTPTĐT hàng đầu được các tổ chức quốc tế đánh giá mức tín nhiệm cao, có khả năng tiếp cận nguồn vốn vay trực tiếp nước ngoài do khả năng tự chủ về tài chính, khơng phụ thuộc vào ngân sách nhà nước.
(iii) Ngun tắc hoạt động khơng vì mục tiêu lợi nhuận
Theo mơ hình hoạt động là ngân hàng chính sách, cùng với mục tiêu đầu tư phát triểu cơ sở hạ tầng cho địa phương, do đó các Quỹ ĐTPTĐP cần phải thực hiện ngun tắc khơng vì mục tiêu lợi nhuận, có nghĩa là trong việc thực hiện các hoạt động cho vay đầu tư các dựán khơng được đặt tiêu chí có lợi nhuận lên hàng đầu mà phải hài hịa cả tiêu chí về xã hội, mơi trường, (những dựán cơng ích, những dự án phục vụ mục tiêu chính trị, các chương trình phát triển kinh tế…) do đó, đối với một số dự án cho vay đầu tư này tiêu chí về lợi nhuận hầu như khơng có và chỉ có thể đánh giá về mặt kinh tế- xã hội mà các dựán đó mang lại cho địa phương và do đó rất khó để lượng hóa được vào lợi nhuận để tính chỉ tiêu tăng trưởng…
Theo quy định, tùy vào tình hình thị trường kinh tế xã hội, chính quyền địa phương sẽ phê duyệt kế hoạch tài chính hàng năm của các Quỹ ĐTPTĐP. Đối với thành phố Hồ Chí Minh, vì là thành phố đầu tàu trong cả nước nên áp lực thu ngân sách địa phương rất cao, nhu cầu chi đầu tư phát triển của ngân sách cũng rất nhiều, do đó, mức tăng trưởng hàng năm màỦy ban nhân dân thành phố giao cho các đơn vị trực thuộc là khá cao (8%-10%/năm). Hiện nay, HFIC được Ủy ban nhân dân thành phố giao mức tăng trưởng cũng như thực hiện nghĩa vụ tài chính nộp thuế tương đương các đơn vị kinh tế khác của thành phố trong khi mặc dù hình thức của HFIC là Công ty nhưng hoạt động chủ yếu là theo chức năng Quỹ đầu tư phát triển địa phương, doanh thu chính là từ hoạt động cho vay đầu tư; và chức năng này được quy định theo ngun tắc khơng vì mục tiêu lợi nhuận. Do đó, hiện nay HFIC đang gặp rất khó khăn trong việc cho vay đối với các dự án mang tính hỗ trợ kinh tế xã hội (khơng vì mục tiêu lợi nhuận) nhưng vẫn phải đảm bảo bảo toàn và phát triển vốn với mức tăng trưởng doanh thu, lợi nhuận và nộp thuế hàng năm khá cao.
Bên cạnh đó, các Quỹ ĐTPTĐP khác đã được Bộ Tài chính cho phép miễn thuế thu nhập đối với thu nhập từ hoạt động thực hiện nhiệm vụ nhà nước giao7 để phù hợp với ngun tắc khơng vì mục tiêu lợi nhuận, chêch lệch thu chi còn lại sẽ được bổ sung nguồn vốn điều lệ theo quy định, nhưng hoạt động thực hiện nhiệm vụ nhà nước giao của HFIC (hoạt động cho vay, đầu tư, nhận ủy thác theo chức năng Quỹ ĐTPTĐP) thì khơng được Bộ Tài chính cho phép miễn thuế thu nhập như các Quỹ ĐTPTĐP khác, đây là một trong các hạn chế của HFIC so với các Quỹ khác trên cả nước, do đó, hoạt động của HFIC có sự mâu thuẩn giữa nguyên tắc khơng vì mục tiêu lợi nhuận với các chỉ tiêu tăng trưởng hàng năng mà Ủy ban nhân dân thành phố giao.
(iv) Nguyên tắc minh bạch
Quỹ ĐTPTĐP là một tổ chức tài chính nhà nước, do nhà nước làm chủ sở hữu do đó việc quản lý, sử dụng vốn và tài sản cần phải được minh bạch theo quy định của pháp luật. Theo nguyên tắc minh bạch, nội dung kế hoạch hoạt động cũng như kết quả hoạt động của các Quỹ ĐTPTĐP cần phải công khai minh bạch tới các tổ chức, cá nhân trong xã hội và tới các cơ quan quản lý nhà nước. Nguyên tắc này được ghi nhận trong pháp luật của nhiều nước trên thế giới, ở Việt Nam nguyên tắc này thể hiện trong việc quy định nghĩa vụ báo cáo về kế hoạch và hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP cho Chính phủ, các Bộ ngành, Ủy ban nhân dân, các Sở ngành liên quan trực tiếp quản lý hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP. Đối với nguyên tắcn này, HFIC đã và đang thực hiện rất tốt với việc công khai minh bạch, báo cáo số liệu đầy đủ về kế hoạch, kết quả của toàn bộ hoạt động lẫn công khai minh bạch tài sản của bộ máy điều hành theo quy định
Thứ ba, thực trạng pháp luật quy định về nguồn hình thành nguồn vốn hoạt động của Quỹ Đầu tư phát triển địa phương
7 Khoản 9, Điều 8 của Thông tư 78/2014/TT-BTC ngày 18/6/2014 về hướng dẫn thi hành Nghị định số 218/2013/NĐ-CP ngày 26/12/2013 của Chính phủ quy định và hướng dẫn thi hành luật thuế thu nhập số 218/2013/NĐ-CP ngày 26/12/2013 của Chính phủ quy định và hướng dẫn thi hành luật thuế thu nhập doanh nghiệp quy định “…thu nhập được miẽn thuế đối với thu nhập từ hoạt động có thu do thực hiện nhiệm vụ Nhà nước giao của các quỹ tài chính Nhà nước: Quỹ Bảo hiểm xã hội Việt Nam, Quỹ phát triển doanh nghiệp nhỏ và vừa, Quỹ phát triển đất, Quỹ đầu tư phát triển địa phương…và các Quỹ khác của Nhà nước hoạt động khơng vì mục tiêu lợi nhuận theo quy định của pháp luật, các quỹ này được thành lập và có cơ chế
Nguồn vốn hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP bên cạnh nguồn vốn điều lệ được ngân sách địa phương thì cịn có các nguồn vốn huy động từ tổ chức kinh tế, cá nhân trong và ngồi nước. Do đó, để đảm bảo nguồn vốn hoạt động của các Quỹ ĐTPTĐP, pháp luật cần thiết ghi nhận cụ thể nguồn hình thành vốn hoạt động của Quỹ để đảm bảo việc hạch toán kế toán rõ rành, minh bạch và phân biệt với các Quỹ tài chính nhà nước khác. Pháp luật quy định nội dung này tại Nghị định 138/2007 như sau: “Vốn hoạt động là tổng số vốn chủ sở hữu và vốn huy động của
Quỹ đầu tư phát triển địa phương tại một thời điểm”; hoặc “Vốn chủ sở hữu hình thành từ vốn điều lệ được bố trí trong dự tốn chi ngân sách hoặc nguồn tăng thu ngân sách địa phương hàng năm và được bổ sung từ Quỹ đầu tư phát triển theo quy định và từ tiền đóng góp tự nguyện, các khoản viện trợ, tài trợ của các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước và các khoản thu khác theo quy định của pháp luật để hình thành vốn chủ sở hữu”. Ngồi ra, cịn có quy định về “số vốn điều lệ tối thiểu phải có tại thời điểm thành lập là 100 (một trăm) tỷ đồng” để làm điều kiện thành
lập Quỹ ĐTPTĐP.
Tại Nghị định 37/2013 vẫn giữ nguyên quy định về vốn huy động và đã sửa đổi, bổ sung quy định về Vốn chủ sở hữu như sau “Vốn chủ sở hữu của Quỹ đầu tư
phát triển địa phương bao gồm (i) Vốn điều lệ thực có là số vốn do chủ sở hữu cấp cho Quỹ đầu tư phát triển địa phương để hoạt động;(ii) Quỹ dự phịng tài chính, Quỹ đầu tư phát triển; (iii) Các nguồn vốn khác của chủ sở hữu theo quy định của pháp luật”. Tại Nghị định 37/2013, đã điều chỉnh cụm từ “vốn điều lệ” thành “vốn
điều lệ thực có”nhằm hướng tới đảm bảo việc thành lập Quỹ ĐTPTĐP phải gắn chặt với nhu cầu thực tế của địa phương, đảm bảo Quỹ ĐTPTĐP có đủ nguồn vốn điều lệ để triển khai hoạt động cho vay, đầu tư vì thực tế thời gian vừa qua một số địa phương cịn chưa bố trí đủ nguồn vốn điều lệ tối thiểu, ảnh hưởng đến việc triển khai các nghiệp vụ của Quỹ ĐTPTĐP.
Bên cạnh đó, tại Nghị định 138/2007, quy định cụ thể đối với nguồn vốn huy động trung và dài hạn của các tổ chức và cá nhân trong và ngồi nước thơng qua các hình thức “Vay các tổ chức tài chính, tín dụng, cá nhân trong và ngồi nước. Việc
vay vốn ngoài nước thực hiện theo quy định của pháp luật về vay nợ nước ngoài;phát hành trái phiếu Quỹ đầu tư phát triển địa phương theo quy định của pháp luật; các hình thức huy động vốn trung và dài hạn khác theo quy định của pháp luật” và quy định về giới hạn huy động là “Tổng mức vốn huy động tối đa bằng 6 lần vốn chủ sở hữu của Quỹ đầu tư phát triển địa phương tại cùng thời điểm” để đảm bảo an toàn cho hoạt động của Quỹ ĐTPTĐP.
Trên thực tế triển khai cho thấy, các Quỹ ĐTPTĐP huy động vốn từ các tổ chức và cá nhân là khó khăn do khơng có thế mạnh như hệ thống tổ chức tín dụng. Nguồn vốn huy động của các Quỹ hiện nay chủ yếu từ nguốn vốn Chính phủ vay về cho vay lại (vốn ODA), các nguồn huy động khác chủ yếu từ tiền bảo hành cơng trình, ký quỹ của chủ đầu tư…Ngoài ra, đối với các nguồn vốn huy động cá nhân, tổ