Trong năm 2008 Chính phủ Việt Nam đã bắt đầu thử nghiệm chi trả dịch vụ môi trường rừng (chi trả DVMTR) theo Quyết định 380 (QĐ-TTg ngày 10/4/2008). Theo Nghị định số 99/2010/NĐ-CP ngày 24/09/2010 của Chính phủ, việc thực hiện chi trả DVMTR trên toàn quốc bắt đầu từ tháng 1 năm 2011.
Nghị định 99 tạo ra cơ sở pháp lý cho các tỉnh đểđề nghị các nhà máy thủy điện, công ty cung cấp nước sạch và các đơn vị kinh doanh du lịch chi trả một phần nhất định từ doanh thu của họ cho bên cung cấp dịch vụ môi trường. Ví dụ về bên cung cấp DVMT như các chủ sử dụng đất và những người bảo vệ rừng. Các DVMT quy định trong chính sách này rất rõ ràng là “cung cấp nước”, “vẻđẹp cảnh quan”, “lâm sản”, “nguồn gen”, “đa dạng sinh học”, và “chống xói mòn và lũ lụt”. Mức chi trả đặt ra là 20 đ/KWh điện thương phẩm của các công ty thủy điện, 40 đ/m3 nước thương phẩm của các công ty cấp nước và khoảng 1-2% tổng doanh thu của “những người hưởng lợi từ rừng hoặc những người tác động đến rừng (CP Việt Nam 2010: 23). Mức cụ thể do Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh quy định.
Các loại rừng được chi trả DVMT rừng bao gồm: rừng phòng hộ, rừng đặc dụng và rừng sản xuất. Công thức xác định số tiền chi trả cho chủ rừng được đề xuất theo Quyết định 380 như sau:
Tổng số tiền chi trả cho người được chi trả DVMTR trong năm (đ) = Định mức chi trả bình quân cho 1 ha rừng (đồng/ ha) x Diện tích rừng do người được chi trả dịch vụ quản lý, sử dụng (ha) x Hệ số K Một khái niệm cơ bản của chi trả DVMTR là “hệ số K”, được dùng để phân biệt mức chi trả tới các chủ rừng theo trạng thái rừng, kiểu rừng, nguồn gốc hình thành rừng và mức độ khó khăn trong quản lý bảo vệ rừng. Hệ số K do UBND tỉnh xác định căn cứ vào điều kiện địa phương. Các kinh nghiệm của hai tỉnh Sơn La và Lâm Đồng là tỉnh được lựa chọn để thử nghiệm cơ chế chi trả DVMT rừng trong thời gian 2008-2010 theo Quyết định 380, đã được rút ra để làm cơ sở xây dựng cơ chế chi trả DVMT phù hợp cho Bắc Kạn.
Kinh nghiệm thực hiện chi trả DVMT rừng theo Quyết định 380 ở hai tỉnh Sơn La và Lâm Đồng:
Trong quá trình thực hiện Quyết định 380, tỉnh Lâm Đồng nhận được sự trợ giúp của tổ chức Winrock International qua chương trình Bảo tồn đa dạng sinh học khu vực châu Á (ARBCP) của tổ chức này, còn tỉnh Sơn La được sự trợ giúp của Cơ quan hợp
26
tác kỹ thuật Đức (GTZ). Một số cơ quan cấp trung ương và cấp tỉnh cũng tham gia quá trình này, bao gồm Vụ Pháp chế và Cục Lâm nghiệp của Bộ NNPTNT, Văn phòng chính phủ, Bộ Tài chính, UBND tỉnh và Sở NNPTNT.
Các đối tượng hưởng lợi từ DVMTR và chi trả DVMTR:Ở cả hai tỉnh, các đối tượng hưởng lợi được xác định là các công ty cấp nước và nhà máy thủy điện. Tổng số tiền các công ty này chi trả bằng tiền mặt trong hai năm là 60,84 tỉ đồng ở tỉnh Sơn La (đã giải ngân 96,7%) và 107,81 tỉ đồng ở tỉnh Lâm Đồng (đã giải ngân 74%). Thêm vào đó, 9 công ty du lịch đã được xác định là đối tượng chi trả DVMTR.
Các đối tượng cung cấp DVMTR và diện tích thí điểm chi trả: các hộ gia đình là đối tượng cung cấp DVMTR/nhận chi trả DVMTR chủ yếu ở cả hai tỉnh. Tại Sơn La, tổng số hộ gia đình nhận chi trả là 52.000 hộ, với diện tích trung bình được chi trả là 7,54 ha rừng/hộ. Tổng diện tích thí điểm chi trả chiếm 66% tổng diện tích rừng của toàn tỉnh. Tại Lâm Đồng, ngoài các hộ gia đình còn có các ban quản lý rừng, vườn quốc gia và công ty lâm nghiệp với vai trò là chủ rừng. Các chủ rừng này đã lên kế hoạch giao khoán và hợp đồng với các hộ gia đình để quản lý rừng. Tổng số hộ nhận chi trả là 9.870 hộ, với diện tích trung bình 21,24 ha rừng/hộ. Diện tích thí điểm chi trả chiếm 34,38% tổng diện tích rừng của tỉnh Lâm Đồng.
Bên trung gian chi trả DVMTR: cả hai tỉnh đều thành lập Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng (Quỹ BVPTR) và Ban giám sát chi trả DVMTR. Nhiều sở ban ngành trong tỉnh đã tham gia vào quá trình này (Xem Phụ lục I).
Quản lý tiền chi trả DVMTR: tỉnh Lâm Đồng áp dụng cách chi trả gián tiếp. Các đối tượng hưởng lợi từ DVMTR chuyển tiền tới quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng (BVPTR), sau đó quỹ BVPTR chuyển tiền tới các chủ rừng. Các chủ rừng chuyển tiền tới các hộ gia đình có hợp đồng giao khoán. Mức chi trả ở tỉnh Lâm Đồng thay đổi đối với từng lưu vực khác nhau. Năm 2009, mức chi trả nằm trong khoảng từ 10 đến 290 nghìn đồng/ha/năm. Năm 2010, mức chi trả tăng thêm từ 40 đến 130 nghìn đồng/ha/năm. Tỉnh Sơn La áp dụng hình thức chi trả trực tiếp trong năm 2009, nhưng đến năm 2010 thì chuyển sang chi trả gián tiếp: bên chi trả chuyển tiền cho quỹ BVPTR, sau đó quỹ BVPTR chuyển tiền cho Ngân hàng Chính sách xã hội, và cuối cùng ngân hàng chuyển tiền cho các chủ rừng.
Tác động của chi trả DVMTR: kết quả khảo sát ở thôn Liêng Bông (Lâm Đồng) và thôn Khua (Sơn La) cùng với quá trình thảo luận giữa các bên liên quan đã cho thấy chi trả DVMTR giúp nâng cao đáng kể nhận thức của người dân về rừng và các DVMTR. Thu nhập từ quản lý bảo vệ rừng của các hộ nhận giao khoán ở Lâm Đồng đã tăng thêm 3-4 lần so với trước khi áp dụng chi trả DVMTR, trong khi ở Sơn La mức tăng không đáng kể. Các vụ việc vi phạm lâm luật có xu hướng giảm so với những năm trước khi áp dụng chi trả DVMTR, và chi trả DVMTR đã đem lại nguồn tài chính mới (thay thế cho ngân sách nhà nước) để xã hội hóa việc bảo vệ và phát triển rừng.
Các vấn đề và tồn tại của chi trả DVMTR tại hai tỉnh thí điểm:
27
vực A” cho 3 lưu vực thí điểm là Đa Nhim, Đại Ninh và Đồng Nai. Vì thế mỗi lưu vực có mức chi trả khác nhau và các hộ dân nhận được số tiền khác nhau mặc dù cung cấp DVMTR giống nhau. Ngoài ra, việc áp dụng hệ số K bằng 1, nghĩa là không có mức chi trả khác nhau theo loại rừng và chất lượng rừng, dẫn đến không khuyến khích nâng cao chất lượng rừng (xem giải thích thêm về hệ số K ở phần tiếp). Các hộ nhận khoán không có quyền chọn khu rừng hay loại rừng để quản lý. Do vậy các hộ nhận khoán bảo vệ các khu rừng gần nhất hoặc dễ tiếp cận nhất có lợi thế hơn so với các hộ phải bảo vệ rừng ở các khu vực xa do phải mất nhiều chi phí và công sức hơn. Trong khi đó, tại Sơn La, việc chi trả từ thủy điện Suối Sập vẫn chưa được thực hiện, dẫn đến khó khăn trong giải ngân và chi trả cho các chủ rừng cũng như quản lý quỹ. Trong năm 2010, tỉnh Sơn La áp dụng hệ số K =1, dẫn đến không khuyến khích chủ rừng nâng cao chất lượng rừng.
Kinh nghiệm của hai tỉnh thí điểm trong áp dụng hệ số K: Trong giai đoạn thí điểm, hệ số K tại tỉnh Sơn La được xây dựng dựa vào (i)Nguồn gốc hình thành rừng (rừng tự nhiên, rừng trồng); (ii) Loại rừng (rừng phòng hộ, sản xuất và đặc dụng). Từđó 4 giá trị của K biến động từ 0,5 cho rừng sản xuất đến 1 cho rừng phòng hộ đặc dụng (Bảng 3). Tại tỉnh Lâm Đồng, ngoài hai tiêu chí ứng dụng ở Sơn La nêu trên, chất lượng rừng và mức độ tác động cũng được đưa vào (Bảng 4).
Bảng 3. Hệ số K phân theo loài rừng và nguồn gốc rừng tại tỉnh Sơn La
Loại rừng Kmdsd Nguồn gốc hình thành rừng Kttr Tích các hệ số Hệ số chi trả (K) Phòng hộ, đặc dụng 1,0 Rừng tự nhiên 1,0 1,00 1,0 Phòng hộ, đặc dụng 1,0 Rừng trồng 0,9 0,90 0,9 Sản xuất 0,6 Rừng tự nhiên 1,0 0,60 0,6 Sản xuất 0,6 Rừng trồng 0,9 0,54 0,5
Nguồn: Quyết định số 3133/QĐ-UBND, tỉnh Sơn La
Bảng 4. Hệ số K xác định theo các tiêu chí khác nhau tại tỉnh Lâm Đồng
Loại rừng KLR Chất lượng rừng KCLR Nguồn gốc hình thành rừng KNGR Mức độ tác động KTĐ Phòng hộ, đặc dụng 1,0 Rừng giàu 1,0 Rừng tự nhiên 1,0 Mức tác động I 1,0 Sản xuất 0,9 Rừng trung bình 0,95 Rừng trồng 0,9 Mức tác động II 0,9 Rừng nghèo, rừng phục hồi 0,9 K = (KLR + KCLR + KNGR + KTĐ) / 4
Nguồn: Quyết định số 2753/QĐ-UBND tỉnh Lâm Đồng:
KLR: kết quả phân cấp 3 loại rừng đã được rà soát quy hoạch giai đoạn 2008-2020, ban hành theo Quyết định 450/QĐ-UBND ngày 19/02/2008 của UBND tỉnh; KCLR: theo chất lượng của dịch vụ điều tiết nước, cung cấp nước, chống bồi lắng lòng hồ đối với từng chất lượng rừng; KNGR: theo nguồn gốc hình thành rừng; KTĐ: theo mức tác động đến tài nguyên rừng. Mức tác động I nguy cấp lên rừng đối với các tiểu khu gần đường giao thông, gần các sông suối lớn, gần khu dân cư, vùng lõi của Vườn Quốc gia. Mức tác động II: Mức tác động ít nguy cấp lên rừng đối với khu vực vùng sâu, vùng xa dân cư, xa đường giao thông.
28
Sự phức tạp trong việc xác định hệ số K, cộng với số liệu thống kê về rừng còn rất thiếu khiến cho việc áp dụng hệ số K cả Lâm Đồng và Sơn La không có được sự nhất trí. Chi phí xác định và theo dõi rừng và ranh giới rừng giữa các chủ sử dụng đất làm cơ sở cho chi trả là khá cao nên không giảm được chi phí giao dịch như mong đợi. Hơn nữa, việc thiếu kinh phí xác định ranh giới giữa các thửa đất dẫn đến quá trình giao đất bị chậm và việc chi trả bị hoãn lại.