sách nhà nước
Pháp luật chi ngân sách nhà nước (NSNN) ở Việt nam hiện nay, bên cạnh những ưu điểm, nó còn nhiều những hạn chế, bất cập cần phải sửa đổi, hoàn thiện, cụ thể:
Thứ nhất, về quy định ngân sách địa phương được bội chi: Quy định này của Luật NSNN năm 2015 mang tính đột phá khi thưa nhận có bội chi ở NSĐP. Tuy nhiên, việc quy định về mức dư nợ tối đa vốn vay của Luật NSNN năm 2015 vẫn còn điểm bất cập.
Xuất phát từ tốc độ tăng trưởng kinh tế của hai thành phố HCM và HN trong các năm qua Luật NSNN năm 2015 chỉ cho phép thành phố Hồ Chí Minh và thành phố Hà Nội mới có “ mức dư nợ vay không quá 60% số thu ngân sách đia phương được hưởng theo phân cấp”. Tuy nhiên, hiện nay, tốc độ tăng trưởng của Đà Nẵng và Cần Thơ khá nhanh và mạnh. Do vậy, các địa phương này cũng đang cần có các cơ chế thông thoáng để đáp ứng nhu cầu đầu tư phục vụ cho quá trình đô thị hóa mạnh mẽ của địa phương. Đồng thời, việc quy định mức dư nợ cao không có nghĩa là đia phương có quyền tự mình quyết định mức bội chi mà là do quốc Hội quyết định. Để có mức dư nợ này, các đia phương phải chứng minh được tính cần thiết của việc huy động vốn, tính khả thi trong quá trình sử dụng vốn và kế hoạch chi trả nợ, lãi hợp lý.
Thứ hai, về quy định về điều kiện chi NSNN tại khoản 2 Điều 12 của Luật NSNN năm 2015: Theo quy định này, về nguyên tắc chỉ có một trường hợp ngoại lệ tại điều 51 ( tạm ứng ngân sách) Luật NSNN năm 2015 là khoản chi không nằm trong dự toán, còn lại các khoản chi khác phải nằm trong dự toán mới được coi là điều kiện đầu tiên để xét tính hợp lệ, hợp pháp của khoản chi. Tuy nhiên, điều này là bất cập bởi có những khoản thu không nằm trong dự toán vẫn được coi là hợp lệ như: chi đối với tiền tăng thu, tiết kiệm
chi(Đ59), chi từ quỹ dự trữ tài chính( Đ111). Bản chất của hai khoản chi này là chưa chắc chắn có và biết trước để đưa vào dự toán. Nếu theo tinh thần khoản 2 Đ12 của Luật NSNN năm 2015 thì hai khoản chi này sẽ là khoản chi sai. Vì vậy cần ghi nhận hai khoản chi trên vào các trương hợp loại trừ bên cạnh Đ51 của Luật NSNN 2015.
Thứ ba, quyết định dự toán và phân bổ ngân sách còn trùng lặp, chồng chéo và mang tính hình thức. Tính trùng lắp và chồng chéo thể hiện rất rõ khi Quốc hội quyết định dự toán NSNN là đã bao gồm cả ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Trong khi đó tại (Khoản 1 Điều 30 Luật ngân sách nhà nước 2015) quy định Hội đồng nhân dân quyết định dự toán ngân sách địa phương. Tuy nhiên, HĐND chỉ bỏ phiếu thông qua các nguồn thu và nhiệm vụ đã được cấp trên quyết định. HĐND không tự quyết định thu - chi ngân sách cấp mình mà phải tuân theo sự phân bổ, giao dự toán của cấp trên, phải quyết định dự toán ngân sách địa phương vào thời gian theo quy định của Chính phủ, điều chỉnh lại theo yêu cầu của Thủ tướng Chính phủ hoặc Chủ tịch UBND cấp trên… Như vậy, vai trò của Hội đồng nhân dân các cấp đối với ngân sách địa phương hoàn toàn bị động, gò bó.
Thứ tư, quy trình lập, xét duyệt, quyết định ngân sách còn nhiều bất cập (Khoản 2, 3,4, 5,6,7,8 và 9 Điều 30 Luật ngân sách nhà nước 2015). Việc xây dựng dự toán được bắt đầu từ cơ sở, trình tự lập và trách nhiệm của mỗi cấp chưa rõ ràng, do đó thường không đảm bảo theo yêu cầu, chậm, phức tạp, qua nhiều khâu, nhiều nấc, nhiều lần cùng một cấp, một trình tự. Hơn nữa, quỹ thời gian lập ngân sách, xem xét quyết định ngân sách là rất ngắn nên không đủ đảm bảo quyền dân chủ và chất lượng của dự toán ngân sách, lại mang tính áp đặt nên gây khó khăn cho việc lập dự toán ngân sách chủ động tích cực. Cơ sở tính toán các khoản chi ngân sách chưa có căn cứ khoa học vững chắc. Hệ thống định mức tiêu chuẩn chi tiêu lạc hậu, thiếu và chưa đồng bộ.
Thứ năm, về các quy định khác có liên quan đến quản lý NSNN có tác động đến tình trạng bội chi NSNN. Đất nước ta đang trong quá trình phát triển, quy mô nền kinh tế vẫn còn nhỏ, trình độ lao động chưa cao, hiệu quả trong sản xuất kinh doanh còn hạn chế… Chính vì vậy nguồn thu NSNN chưa lớn và không thưc sự vững chắc, một số nguồn thu lớn vẫn phụ thuộc vào giá cả thị trường thế giới (thu từ dầu thô, thuế xuất nhập khẩu …) điều đó đã gây khó khăn cho công tác tăng thu, giảm chi và kiềm chế bội chi NSNN ở nước ta.
Những quy định của pháp luật còn chưa chặt chẽ dẫn đến tình trạng thất thu, trốn thuế, công tác kiểm tra, giám sát việc thu chi ngân sách cũng là nguyên nhân tác động xấu đến bội chi ngân sách Nhà nước. Lãi suất vay trong thời gian qua còn cao, thời gian vay còn ngắn, ít có những khoản vay dài hạn, trong khi đó nhiều khoản vay được dùng để xây dựng đầu tư cơ bản với thời gian thu hồi vốn dài đã gây khó khăn cho công tác thu ngân sách. Mặt khác nhiều dự án đầu tư không mang lại hiệu quả, nhiều chủ dự án không có khả năng trả nợ, tình trạng tham ô, tham nhũng ở nhiều cấp, nhiều lĩnh vực còn diễn ra phổ biến cũng là những nguyên nhân gây thất thoát lãng phí trong việc sử dụng nguồn ngân sách Nhà nước.
Đối với những khoản vay nước ngoài, mặc dù được ưu đãi với lãi suất thấp, thời gian vay dài hạn với khối lượng tương đối lớn, tuy nhiên đây là những khoản vay theo chương trình, theo những điều khoản đã được định sẵn trong các hợp đồng vay nợ mà bên đối tác đưa ra, vì vậy mà nếu như ta không có sự chuẩn bị kỹ càng, xem xét kĩ tính khả thi của từng dự án, thẩm định, duyệt dự án một cách rõ ràng thì có thể gây ra hiệu quả không được như mong đợi gây thất thoát và thiệt hại cho NSNN khi phải thực hiện điều kiện của đối tác và lại đè nặng lên NSNN khi phải chi để trả nợ cho các khoản vay trước đó.
CHƯƠNG III: ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC I. Định hướng của vấn đề chi ngân sách nhà nước
Cần hướng tới giảm bớt và xóa bỏ hệ thống ngân sách lồng ghép, Luật ngân sách nhà nước (sửa đổi) quy định theo hướng: ngân sách nhà nước bao gồm ngân sách trung ương (NSTW) và ngân sách địa phương (NSĐP); ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có HĐND và UBND. Quốc hội quyết định dự toán và phân bổ NSTW; phê chuẩn quyết toán NSTW, xem xét báo cáo tổng hợp dự toán và quyết toán NSNN.HĐND quyết định dự toán NSĐP; quyết định ngân sách cấp mình và phê chuẩn quyết toán NSĐP. Ngoài ra, cũng cần quy định cụ thể trong Luật NSNN sửa đổi để hạn chế phát sinh các quỹ tài chính nhà nước nằm ngoài NSNN. Quy định rõ trong Luật NSNN (sửa đổi), bội chi NSTW là chênh lệch giữa thu và chi NSTW; trong đó, chi NSTW không bao gồm chi trả nợ gốc; đồng thời, bội chi NSTW được bù đắp bằng vay nợ trong và ngoài nước (bao gồm cả vay phát hành công trái, trái phiếu cho giao thông, thủy lợi, y tế, giáo dục,…; song không bao gồm các khoản vay về cho vay lại – đây là nghĩa vụ nợ dự phòng của Chính phủ). Bổ sung quy định trong Luật NSNN sửa đổi về trách nhiệm báo cáo, giải trình của các Bộ, cơ quan trung ương và các tỉnh thành phố trực thuộc trung ương trước Quốc hội, Chính
phủ; chế độ báo cáo giải trình của các đơn vị dự toán và UBND cấp dưới trước HĐND, UBND cấp trên về hiệu quả chi NSNN trong khâu lập, phân bổ, chấp hành và quyết toán thu, chi NSNN. Quy định rõ các Bộ, cơ quan trung ương phải báo cáo giải trình trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội; các cơ quan, đơn vị ở địa phương phải báo cáo giải trình trước HĐND, UBND cấp tỉnh về các vấn đề có liên quan của ngành mình, đơn vị mình trong việc lập, chấp hành và quyết toán thu, chi NSNN.
II. Giải pháp hoàn thiện pháp luật và tổ chức thực hiện chi ngân sách Nhànước nước
Một là, tạo điều kiện cho mỗi cấp chính quyền địa phương chủ động thực hiện các chức năng nhiệm vụ của mình, là động lực khuyến khích mỗi cấp chính quyền và dân cư ở địa phương tích cực khai thác các tiềm năng của mình để phát triển kinh tế địa phương. Hoàn thiện phân cấp quản lý chi NSNN: Điều chỉnh phân cấp NSNN phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của Nhà nước và năng lực quản lý của mỗi cấp; Đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương và vị trí độc lập của ngân sách địa phương trong hệ thống NSNN; Đảm bảo nguyên tắc công bằng trong phân cấp NSNN; Phân định rõ ràng nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách phải có căn cứ thực tiễn và có hiệu quả; Chủ động cân đối ngân sách các cấp ở địa phương trong quá trình thực hiện quản lý NSNN, đẩy nhanh quá trình phát triển, tránh lãng phí nguồn lực.
Hai là, để đảm bảo tính lâu dài trung ương cần phân bổ số bổ sung có mục tiêu cho các địa phương trên cơ sở định rõ tiêu chí, nguyên tắc về bổ sung có mục tiêu gắn với các định hướng và chiến lược phát triển ưu tiên của từng vùng, miền và kế hoạch trung và dài hạn của địa phương. Đồng thời, mở rộng quyền tự chủ của địa phương trong quyết định chi tiêu: Cho phép chính quyền địa phương tự chủ ở một mức độ thích hợp trong việc ra các quyết định chi tiêu theo ưu tiên của địa phương.
Ba là, cần quy định ngân sách cấp trên chỉ bao gồm ngân sách cấp dưới về tổng số thu, tổng số chi và một số khoản thu, một số lĩnh vực chi quan trọng; không bao gồm cơ cấu loại thu, từng lĩnh vực chi và theo cơ cấu giữa chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển và chi trả nợ như hiện hành. Từng địa phương căn cứ vào tình hình đặc thù của mình mà được quyền tự quyết về cơ cấu loại thu, từng lĩnh vực chi còn lại.
Bốn là, hoàn thiện quy định về vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong quy trình ngân sách, bảo đảm cho HĐND chủ động trong việc quyết định các vấn đề kinh tế
- xã hội tại địa phương, quyết định và xây dựng ngân sách địa phương trên cơ sở tuân thủ các nguyên tắc thống nhất của nền tài chính quốc gia. Theo đó, cần cho phép HĐND cấp tỉnh ban hành một số loại định mức tiêu chuẩn phù hợp với khả năng ngân sách địa phương và điều kiện kinh tế - xã hội của từng vùng; quy định cụ thể và công khai tỷ lệ điều tiết từ các nguồn thu phân chia, số bổ sung giữa các cấp ngân sách địa phương; ban hành các văn bản điều chỉnh cơ chế vay giữa các cấp ngân sách địa phương.
Năm là, hoàn thiện quá trình chấp hành chi NSNN, đặc biệt coi trọng khâu chấp hành dự toán chi để điều chỉnh tăng, giảm chi ở các quý, tháng phù hợp với thực tế. Chấp hành dự toán chi NSNN qua các hình thức cấp phát kinh phí, đảm bảo ngân sách cấp trên quan tâm hướng dẫn, kiểm tra, hỗ trợ, tạo điều kiện thuận lợi cho ngân sách cấp dưới. Ngược lại, ngân sách cấp dưới phải chấp hành theo hướng dẫn, chỉ đạo của ngân sách cấp trên và thông tin kịp thời cho ngân sách cấp trên. Kiểm soát chi NSNN qua Kho bạc Nhà nước chú trọng kiểm soát tính cơ bản, trọng yếu các hồ sơ, chứng từ, thủ tục, trình tự chi đầu tư phát triển nói chung và chi xây dựng cơ bản nói riêng, kể cả khoản chi thường xuyên.
Sáu là, đổi mới công tác kiểm tra, thanh tra, kiểm toán trong quản lý chi NSNN. Tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra việc lập dự toán thu, chi NSNN, cụ thể cần quan tâm 2 khâu trọng yếu: Khâu hướng dẫn và số thông báo kiểm tra về dự toán ngân sách phải thật cụ thể và khâu xét duyệt dự toán phải thực sự thận trọng, khách quan, thậm chí phải trao đổi, thảo luận với đơn vị để làm sáng tỏ các nhu cầu trong dự toán, phục vụ tốt cho việc xét duyệt dự toán cho đơn vị thụ hưởng NSNN. Cơ quan tài chính, Kho bạc Nhà nước phải quan tâm kiểm tra theo dự toán được duyệt, chế độ, tiêu chuẩn, định mức hiện hành, tính hợp pháp, hợp lệ các chứng từ, đặc biệt quan tâm đến hiệu quả việc chi tiêu NSNN.
Bảy là, khen thưởng và xử lý vi phạm trong quản lý chi NSNN: Công tác khen thưởng và xử lý vi phạm trong trong quản lý chi NSNN luôn được quan tâm, để nhằm củng cố và nâng cao tinh thần trách nhiệm của người quản lý, điều hành và sử dụng NSNN, đảm bảo tính minh bạch và hiệu quả trong quản lý NSNN ở địa phương. Đồng thời, cần thường xuyên tuyên truyền, phổ biến tính pháp luật, quy định, nghiệp vụ chuyên môn về chi NSNN cho đơn vị, cá nhân, góp phần phát triển kinh tế - xã hội của địa phương.
CHƯƠNG IV: KINH NGHIỆM Ở MỘT SỐ QUỐC GIA VỀ ĐIỀU CHỈNH CƠ CẤU CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở MỘT SỐ QUỐC GIA
Kinh tế thế giới biến động mạnh, tiềm ẩn nhiều rủi ro, bất ổn về tài chính, nợ công. Đây là hệ lụy từ các chương trình kích thích kinh tế, nới lỏng tài khóa sau khủng hoảng tài chính thế giới năm 2008; Vấn đề khủng hoảng người nhập cư ở châu Âu, xung đột địa chính trị ở Trung Đông, châu Phi; Chủ nghĩa bảo hộ mậu dịch gia tăng ở nhiều quốc gia. Căng thẳng trong quan hệ thương mại giữa Mỹ với một số nền kinh tế lớn (Liên minh châu Âu (EU), Trung Quốc, Nhật Bản, Canada) cũng đã khiến nhiều quốc gia chuyển sang áp dụng chính sách tiền tệ thắt chặt và điều chỉnh chính sách ưu đãi thuế, từ đó tác động đến tài chính toàn cầu và sự luân chuyển các dòng vốn đầu tư quốc tế.
Tăng trưởng GDP toàn cầu đã giảm từ 5,6% năm 2006 xuống còn 3% năm 2008 và - 0,1% vào năm 2009, do tác động của khủng hoảng tài chính toàn cầu. Với nỗ lực phục hồi kinh tế, nhiều nước đã đưa ra các chương trình kích thích kinh tế, thực hiện chính sách tài khóa nới lỏng thông qua cắt giảm thuế, tăng chi ngân sách nhà nước (NSNN) để hỗ trợ doanh nghiệp (DN)...
Mặc dù đạt được mức tăng trưởng 5,4% trong năm 2010 nhưng kinh tế thế giới còn đối mặt với nhiều rủi ro, bất ổn, hệ lụy từ các chương trình kích thích kinh tế, nới lỏng tài khóa mang lại. Trước sự gia tăng liên tục của bội chi NSNN và kéo theo đó là nợ công, lạm phát ở mức cao, nhiều nước, đặc biệt là các nước trong khối EU đã phải đưa ra các chương trình củng cố tài khóa, điều chỉnh chính sách chi NSNN hướng tới tăng cường tính bền vững của NSNN, giảm dần bội chi NSNN, cơ cấu lại chi NSNN theo hướng hiệu quả hơn; Đồng thời tăng cường kỷ luật tài khóa, qua đó đảm bảo an ninh tài chính quốc gia, hạn chế sự gia tăng của nợ công.
Theo Báo cáo nghiên cứu của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), các nước đã có sự điều chỉnh cơ cấu chi tiêu công mạnh mẽ sau khủng hoảng tài chính năm 2009, thông qua việc điều chỉnh lại các nhiệm vụ chi cũng như cắt giảm chi tiêu công ở một số lĩnh vực.
Cụ thể là nổi lên hai xu hướng chính sau: Tại các nước phát triển, thực hiện khuôn khổ trung hạn theo hướng thắt chặt, cơ cấu lại chi tiêu công để giảm nợ công, đảm bảo an