VIỆT NAM TRONG HỘI NHẬP QUỐC TẾ GIAI ĐOẠN 2018 - 2022
4.1.1. Dự báo bối cảnh mới có ảnh hưởng đến quản lý nợ công Việt Nam giai đoạn 2018 - 2022
4.1.1.1. Bối cảnh thế giới
Hội nhập quốc tế mạnh mẽ là xu hướng chủ đạo của thế giới hiện nay. Một mặt tạo ra những cơ hội, điều kiện thuận lợi cho các quốc gia đang phát triển nhưng đồng thời cũng tiềm ẩn không ít nguy cơ, thách thức. Trong HNQT, hiệu quả của QLNC có ý nghĩa rất quan trọng trong việc đảm bảo ổn định KTVM, an ninh tài chính của mỗi quốc gia trên thế giới. Việc các nước thực hiện các gói cứu trợ và hỗ trợ khu vực tài chính trong giai đoạn khủng hoảng kinh tế 2008 đã làm cho bội chi ngân sách của nhiều nước tăng cao làm gia tăng nợ công nhanh chóng, buộc nhiều quốc gia phải thực hiện các chính sách cắt giảm chi tiêu hoặc tăng thuế. Việc bị hạ thấp hệ số tín nhiệm đã làm cho chi phí huy động vốn của nhiều nước gia tăng, làm trầm trọng hơn các khó khăn về tài khóa, tăng cạnh tranh trên thị trường vốn quốc tế.
Trước sức ép của nợ công gia tăng do bội chi ngân sách tăng cao, nhiều nước đã đưa vào chương trình cải cách thực hiện cơ cấu lại hệ thống thuế để tăng thu ngân sách, trong đó nhiều nước đã tăng cường vai trò của thuế VAT; đồng thời, thực hiện cơ cấu lại chi ngân sách (thắt chặt chi tiêu, cải cách hệ thống lương hưu và y tế…). Ngoài ra, một số nước cũng đã chủ động đưa vào áp dụng các chính sách để đảm bảo tính bền vững của ngân sách trong một tầm nhìn trung hạn (như thông qua áp dụng khung khổ tài khóa trung hạn, áp dụng các quy tắc tài khóa). Nhiều nước cũng đã đề ra các biện pháp nhằm tăng cường QLNC, nợ nước ngoài quốc gia; tăng cường công khai minh bạch và trách nhiệm giải trình tài khóa.
Trong bối cảnh HNQT, các nền kinh tế phụ thuộc lẫn nhau, trong đó có nợ công (các khoản cho vay, viện trợ, đầu tư); chính sách ODA chỉ ưu tiên đối với các
nước kém phát triển; đối với các nước có thu nhập trung bình như Việt Nam sẽ chuyển sang vay ưu đãi và thương mại với lãi suất cao hơn, thời hạn ngắn sẽ ảnh hưởng đến các khoản vay mới và trả nợ cũ đến hạn.
Sự kiện nước Anh rời khỏi Cộng đồng Kinh tế Châu Âu, chủ nghĩa dân tộc cực đoan và xung đột khu vực, nguy cơ vỡ nợ của Trung Quốc và một số nước trên thế giới, giá dầu thiếu ổn định, biến đổi khí hậu; các chính sách dân túy và bảo hộ thương mại của Tổng thống Mỹ; chính sách cấm vận của EU - Nga, Mỹ - Nga; căng thẳng thương mại EU - Mỹ, Trung - Mỹ; … sẽ tác động đến chính trị, kinh tế thế giới và nền kinh tế Việt Nam, mà trực tiếp là thị trường xuất khẩu, thị trường tiền tệ, dòng vốn đầu tư, ODA,…
4.1.1.2. Bối cảnh trong nước
Những năm gần đây QLNC luôn nhận được nhiều sự quan tâm từ phía Đảng, QH, CP và các cơ quan quản lý NN, các tầng lớp nhân dân cũng như các nhà nghiên cứu. Trong hơn 30 năm qua cùng với quá trình đổi mới chung về thể chế quản lý kinh tế, hệ thống cơ chế, chính sách về quản lý tài chính công cũng đã liên tục được đổi mới và hoàn thiện, đáp ứng ngày càng tốt hơn yêu cầu của quá trình chuyển đổi, HNQT và các điều kiện cụ thể của đất nước, từng bước tiệm cận dần với các thông lệ quốc tế về cải cách và quản lý tài chính công. Nhờ đó, tiềm lực tài chính quốc gia được tăng cường và mở rộng, góp phần thực hiện có kết quả các mục tiêu và định hướng về phát triển KT-XH của đất nước. Tuy nhiên, do nhu cầu vay bù đắp bội chi, viện trợ, cho vay của nước ngoài và của các tổ chức quốc tế, trong nước ngày càng lớn trong khi sử dụng nguồn lực tại không ít dự án, khoản chi kém hiệu quả đã để lại gánh nặng nợ công cho hiện tại và tương lai. Việc phát sinh các khoản vay mới cần phải cân nhắc kỹ lưỡng gắn với khả năng trả nợ.
Kinh tế NN bị phân tán, hiệu quả hoạt động của các DNNN, hiệu quả đầu tư vốn của NN tại các doanh nghiệp chưa cao; việc quản lý các khoản chi cho vay của NSNN, việc quản lý các quỹ tài chính ngoài ngân sách, tiền nhà rỗi tại KBNN, NHNN, lợi tức từ hoạt động sản xuất kinh doanh phần vốn NN tại các doanh nghiệp chưa có biện pháp quản lý chặt chẽ, hiệu lực và hiệu quả.
Nền kinh tế đang có những cải cách sâu, rộng, mà trọng tâm là tái cơ cấu từng bước mang lại hiệu quả song tốc độ, giá trị gia tăng, năng suất lao động và chất
lượng tăng trưởng chưa đạt như mong muốn theo kế hoạch phát triển KT-XH giai đoạn đầu 2016-2020 sẽ tác động đến quy mô, cân đối, bội chi ngân sách và nợ công.
Trong lúc đó, yêu cầu đang đặt ra đối với Việt Nam là làm thế nào để duy trì được sự ổn định về mức độ động viên NSNN để quy mô chi NSNN không bị cắt giảm quá mức, đồng thời, từng bước giảm dần mức bội chi NSNN đã đặt ra. Về cân đối NSNN, Việt Nam đang phải đối mặt với thách thức lớn trong việc giải quyết được hài hòa giữa yêu cầu giữa việc cơ cấu lại thu NSNN, điều chỉnh mức động viên NSNN và yêu cầu chi NSNN.Trong bối cảnh nguồn thu từ tài nguyên, đất đai đang có xu hướng giảm, để đạt được mục tiêu này đòi hỏi hệ thống chính sách thuế phải được cơ cấu lại, phải phát huy được vai trò của các sắc thuế mà hiện tại không gian thu đang có như thuế bất động sản, thuế thu nhập cá nhân; đồng thời, việc thay đổi cơ cấu chi ngân sách theo hướng giảm gánh nặng ngân sách thông qua việc thực hiện triệt để cơ chế xã hội hóa các dịch vụ công ích, qua đó giảm áp lực vay nợ, làm tăng quy mô nợ công.
Việc phải duy trì được mức độ động viên NSNN ở mức như những năm qua đang đứng trước nhiều thách thức trong khi đó áp lực tăng chi NSNN vẫn còn rất lớn, nhất là đối với yêu cầu chi NSNN cho cải cách tiền lương khu vực NN, cải cách thể chế, đảm bảo an sinh xã hội và phát triển cơ sở hạ tầng. Cùng với đó, bội chi NSNN liên tục ở mức cao và kéo dài trong nhiều năm; dư nợ công liên tục tăng nhanh và đã tiệm cận ngưỡng an toàn. Vấn đề tái cơ cấu ngân sách, các quỹ tài chính ngoài ngân sách được đặt ra cần sớm được giải quyết, trong đó nợ công cần được xem như là một trong những vấn đề ưu tiên hàng đầu để có giải pháp tháo gỡ [50].
Hiện nay Việt Nam đã tham gia thiết lập 12 Hiệp định thương mại tự do (FTA) với 56 quốc gia và nền kinh tế trên thế giới, trong đó có 6 FTA thế hệ mới (bao gồm Hiệp định Việt Nam-EU và Hiệp định CPTPP-Đối tác Toàn diện và Tiến bộ xuyên Thái Bình Dương) với sự cam kết rộng và mức cam kết sâu. Ngoài tự do hóa thương mại hàng hóa và dịch vụ, các nước tham gia còn cam kết trên nhiều lĩnh vực khác như mua sắm CP, lao động, môi trường, sở hữu trí tuệ, DNNN, đầu tư…Việc tham gia ASEAN và thực hiện các cam kết nhằm xây dựng Cộng đồng ASEAN sẽ đóng góp phần tạo môi trường hòa bình, ổn định cải thiện môi trường
luật pháp trong nước, tạo thuận lợi cho sản xuất kinh doanh và thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài, cũng như làm cơ sở, tiền đề giúp Việt Nam tham gia các khuôn khổ hợp tác song phương và đa phương khác. Bên cạnh đó, Việt Nam vẫn đang đàm phán một số Hiệp định FTA với các đối tác lớn khác. Ngoài lợi ích kinh tế, các FTA với các đối tác này cũng góp phần làm phong phú thêm quan hệ thương mại và chính trị của Việt Nam với các nước. Giai đoạn 2016-2020, theo lộ trình cam kết, phần lớn các FTA mà Việt Nam tham gia đều bước sang giai đoạn cắt giảm sâu, xóa bỏ hàng rào thuế quan đối với phần lớn các dòng thuế trong biểu thuế nhập khẩu. Xét về mức độ cam kết, hầu hết các FTA mà Việt Nam đã ký kết thì mức độ tự do hóa về thuế nhập khẩu trung bình khoảng 90% số dòng thuế, trừ Hiệp định ASEAN (ATIGA) mức cam kết tự do hóa xấp xỉ 97%. Xét về lộ trình, FTA hoàn thành lộ trình sớm nhất là ATIGA (2018). Cam kết về thuế nhập khẩu trong 2 khuôn khổ FTA thế hệ mới là CPTPP và Việt Nam-EU có tỉ lệ tự do hóa cao hơn với lộ trình ngắn hơn, hướng tới cam kết xóa bỏ thuế quan đối với 100% số dòng thuế. Phạm vi đối tác FTA của Việt Nam đã khá rộng và toàn diện, trong 3-5 năm tới sẽ chạm đến các dấu mốc quan trọng của nhiều Hiệp định và dần tiến đến tự do hóa thuế quan hầu hết các mặt hàng nhập khẩu với các đối tác thương mại chính sẽ tác động đáng kể đến thu NSNN của Việt Nam trong giai đoạn tới. Để tối ưu hóa những tác động tích cực và giảm thiểu tác động tiêu cực của HNQT đến nền kinh tế nói chung và QLNC nói riêng, trong thời gian tới Việt Nam cần nâng cao năng lực giám sát thị trường tài chính nhằm kịp thời đối phó với những biến động của dòng vốn, những ảnh hưởng lây lan từ khủng hoảng tài chính của một nước trong khu vực.
Vấn đề biển Đông đã, đang và sẽ là mối quan tâm hàng đầu của khu vực và Việt Nam, đòi hỏi phải chi tiêu để củng cố tiềm lực quốc phòng, làm cho gánh nặng ngân sách và bù đắp bội chi, nợ công tăng.
Tác động của biến đổi khí hậu như hạn hán, xâm nhập mặn, lũ lụt,…đòi hỏi phải chủ động ứng phó, các công trình để phòng, chống thiên tai đang cần phải đầu tư nhiều tiền của song khả năng ngân sách có hạn đòi hỏi phải vay và huy động các nguồn lực khác cũng sẽ làm gia tăng nợ công. Nguồn thu từ dầu thô chịu tác động bởi giá dầu thô thế giới và giá thành khai thác cao, trữ lượng ngày càng giảm.
4.1.1.3. Nhu cầu vay nợ công của Việt Nam giai đoạn 2018 - 2022
Thời gian tới, dự báo kinh tế tiếp đà tăng trưởng, việc điều hành có bước tiến quan trọng và ngày càng có hiệu quả, tiến trình HNQT ngày càng sâu rộng và toàn diện, tạo thuận lợi cho việc huy động vốn vay cho ĐTPT. Tuy nhiên, áp lực về vốn đầu tư phát triển KT-XH rất lớn, đặc biệt giai đoạn 2016-2020. Nhu cầu vốn khoảng 3,055 triệu tỷ đồng (tương đương 142 tỷ USD), lớn hơn số dư nợ công lũy kế đến 2016 (2,684 triệu tỷ đồng, xấp xỉ khoảng 120 tỷ USD). Nợ công đang ở mức cao, nghĩa vụ trả nợ có xu hướng gia tăng, nước ta từ năm 2017 không còn được vay IDA ưu đãi nên phải điều chỉnh tăng nghĩa vụ trả nợ gốc so với hiện tại. Vì vậy, cần xây dựng các phương án QLNC chủ động nhằm mục tiêu đáp ứng nhu cầu vốn của CP, đảm bảo khả năng trả nợ, đạt được chi phí thấp gắn liền với mức độ rủi ro hợp lý, đồng thời thúc đẩy phát triển thị trường vốn trong nước, từng bước tái cơ cấu nợ công, đảm bảo an toàn nợ công và an ninh tài chính quốc gia.
- Các chỉ tiêu giới hạn nợ:
Đến năm 2020, nợ công không quá 65%GDP, trong đó dư nợ Chính phủ không quá 55%GDP và nợ nước ngoài quốc gia không quá 50%GDP.
+ Nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của CP (không bao gồm cho vay lại và đảo nợ) so với tổng thu NSNN hàng năm không quá 25%; kỳ hạn phát hành bình quân TPCP bình quân giai đoạn 2016-2020 là 6 - 8 năm.
+ Nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của quốc gia hàng năm dưới 25% giá trị xuất khẩu hàng hóa và dịch vụ; dư nợ nước ngoài của CP dưới 45% tổng nợ CP. Tầm nhìn đến năm 2030: Nợ công không quá 60%GDP, trong đó nợ CP không quá 50%GDP; nợ nước ngoài của quốc gia không quá 45% GDP (Bảng 4.1).
Bảng 4.1: Chỉ tiêu nợ giai đoạn 2016-2020 và tầm nhìn đến 2030
Chỉ tiêu (%) 2016-2020 2021-2030
1. Nợ công so với GDP ≤65% ≤ 60%
2. Nợ Chính phủ so với GDP ≤ 55% ≤ 50%
3. Nợ nước ngoài quốc gia so với GDP ≤ 50% ≤ 45%
4. Trả nợ Chính phủ (không kể cho vay lại và đảo <25% <25%
nợ) so với Tổng số thu NSNN hằng năm
5. Nghĩa vụ trả nợ nước ngoài so với xuất khẩu < 25% < 25%
-Các chỉ tiêu làm căn cứ xác định mức vay và dự kiến kịch bản nợ công, giai đoạn 2016-2020:
Tăng trưởng kinh tế bình quân 5 năm 2016-2020 đạt 6,5-7%/năm; đến năm 2020, GDP bình quân đầu người khoảng 3.680-3.740 USD/năm; lạm phát 5%/năm.
Tổng vốn đầu tư toàn xã hội 5 năm 2016-2020 theo giá thực tế khoảng 10.506 nghìn tỷ đồng, bằng 31% GDP.
Tốc độ tăng kim ngạch xuất khẩu bình quân khoảng 10%/năm.
Bội chi NSNN theo kế hoạch tài chính trung hạn bình quân 5 năm khoảng 4,9% GDP, tính cả phát hành TPCP cho đầu tư giai đoạn 2016-2020 dự kiến 260 nghìn tỷ đồng theo (Luật NSNN (2002) hoặc không quá 4% GDP theo Luật NSNN (2015).
Tốc độ tăng dư nợ TPCP trong nước bình quân giai đoạn 2016-2020 khoảng 10%/năm. Vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài của CP giải ngân theo tiến độ thực hiện các chương trình, dự án theo cam kết; dự kiến đưa vào cân đối NSNN giai đoạn 2016- 2020 là 250 nghìn tỷ đồng.
Phát hành TPCP ra thị trường vốn quốc tế để tái cơ cấu nợ công, bù đắp bội chi NSNN theo quy định của luật NSNN (2015) và đảm bảo nguồn bù đắp thiếu hụt nghĩa vụ trả nợ gốc tăng gấp đôi của các khoản vay của WB và ADB khi Việt Nam tốt nghiệp IDA vào năm 2017. BTC dự kiến phát hành trái phiếu quốc tế trung hạn giai đoạn 2016-2020 của CP với khối lượng khoảng 10 tỷ USD, tương đương 260 nghìn tỷ đồng, nguồn vốn này sẽ được sử dụng cho các mục tiêu bù đắp một phần nguồn vốn nước ngoài thiếu hụt do tốt nghiệp IDA, tái cơ cấu danh mục nợ ngắn hạn trong nước của CP nhằm kéo dài kỳ hạn bình quân danh mục nợ, giảm thiểu rủi ro tái cấp vốn, phần còn lại sẽ được sử dụng cho bù đắp bội chi NSNN theo quy định của Luật NSNN có hiệu lực từ năm 2017.
Bảo lãnh vay nước ngoài của CP bình quân khoảng 2,5 tỷ USD/năm, bảo lãnh phát hành trái phiếu cho VDB và NHCSXH với dư nợ tăng 10%/năm theo chiến lược phát triển các tổ chức này đã được Thủ tướng CP phê duyệt; nâng cao hiệu quả, đẩy mạnh cơ chế cho vay lại thông qua cơ quan cho vay lại chịu rủi ro tín dụng; vay của CQĐP theo quy định của Luật NSNN.
Ngoài ra, còn có một số chỉ tiêu dự báo để đưa vào phân tích, đánh giá và tính toán các phương án QLNC như: tỷ lệ mất giá VND/USD bình quân khoảng 3- 5%/năm; dự trữ ngoại hối nhà nước tối thiểu đạt 12 tuần nhập khẩu...
Với các giả thiết như trên theo tính toán của BTC, các chỉ tiêu về nợ công, nợ CP đảm bảo nằm trong các giới hạn cho phép. Dự báo đến năm 2020 nợ công bằng 59% GDP, nợ CP 47% GDP (Chiến lược quy định các giới hạn nợ công không quá 65% GDP, nợ CP không quá 55% GDP).
Việc lựa chọn và thực hiện phương án này sẽ tăng cường tính chủ động cho CP trong việc ứng phó trong trường hợp Việt Nam không còn được vay ưu đãi IDA từ năm 2017; về cơ bản khắc phục được tình trạng thiếu hụt nguồn vốn trong nước, đẩy mạnh việc tái cơ cấu nợ công theo các nghị quyết của QH nhằm giảm thiểu rủi ro tái cấp vốn trong ngắn hạn.
- Về nghĩa vụ trả nợ Chính phủ: