sử dụng đất đến phát triển kinh tế - xã hội
ở Việt Nam, đất đai luôn là vấn đề cốt tử đối với nông dân, đất là tư liệu sản xuất quan trọng, cho nên quan hệ đất đai của xã hội luôn xoay quanh vấn đề sử dụng đất và lợi ích do đất đai mang lại, quan hệ đất đai là một trong những quan hệ trong nền kinh tế thị trường nhận thức, vận dụng đúng quan hệ sở hữu đất đai, vận động của sở hữu đất đai, loại hình và hình thức sở hữu là đòi hỏi cấp bách để chủ động TTQSDĐ đai, việc khẳng định QSDĐ đai là loại tài sản - hàng hóa, thừa nhận sự hình thành và hình thành QSDĐ ở Việt Nam hiện nay là một bước nhận thức mới trong đường lối lãnh đạo, chỉ đạo của Đảng và Nhà nước ta. TTQSDĐ đai cũng là nhằm đưa ra một số biện pháp để sử dụng tốt hơn quỹ đất đai hiện có của nước ta. Vì vậy, muốn có giải pháp phù hợp để thực thi tốt QSDĐ, cần thiết phải hiểu được sâu sắc quá trình diễn biến quan hệ đất
đai qua các thời kỳ, trên phạm vi cả nước cũng như tại từng địa phương, các quan hệ đất đai đều mang tính kế thừa lịch sử. TTQSDĐ ở Việt Nam hiện nay được thể hiện qua quá trình phân tích dưới đây:
Trước khi thực dân Pháp đô hộ nước ta, nền kinh tế Việt Nam, là nền kinh tế phong kiến, tự cung, tự cấp, sở hữu đất đai phong kiến chiếm địa vị thống trị QSDĐ đai trong khuôn khổ pháp luật của Nhà nước phong kiến. Từ giữa thế kỷ thứ XIX đến cách mạng tháng tám 1945, khi pháp xâm lược Việt Nam, ngày 01 tháng 9 năm 1945, các luật lệ và chính sách đất đai cơ bản do nhà nước Pháp đặt ra, trong đó có chính sách cướp đất lập đồn điền. Vào khoảng cuối những năm 20 của thế kỹ XX, Việt Nam có 4.300.00ha đất trồng trọt, trong đó có 487.297ha ruộng công chiếm 9,5 đất trồng trọt, chiếm 1/5 diện tích, trong đó 1/3 là đất lúa, có 1.874.800 người người là chủ ruộng, chủ yếu là những chủ đồn điền người Pháp và địa chủ người Việt Nam, trong khi đó tổng số hộ ở nước ta thời kỳ này là khoảng 4 triệu hộ là hơn một nữa số hộ không có ruộng. Sau khi giành được độc lập, thời kỳ trước hợp tác hóa nông nghiệp (1945- 1958) Chính phủ ban hành nhiều sắc lệnh, nghị định về ruộng đất, xóa bỏ quan hệ sản xuất phong kiến, từ chế độ sở hữu đất đai được trao về tay nông dân. Ngày thống nhất đất nước, thời kỳ hợp tác hóa cả nước (1975-1979) Đảng và Nhà nước ban hành một loạt
chính sách về đất đai đã xóa bỏ cơ bản chế độ chiếm hữu đất đai, xác lập chế độ bình quân về ruộng đất. Nhưng phát triển nông nghiệp theo mô hình hợp tác hóa, tập thể hóa theo kiểu củ hiệu quả kinh tế thấp dẫn đến sự khủng hoảng của nền kinh tế nông nghiệp đã ảnh hưởng đến toàn bộ nền kinh tế xã hội, ảnh hưởng tiêu cực của tập thể hóa thể hiện rõ trong sự tắc ngẽn của năng suất lúa. Mặc dầu, trong thời kỳ này tập trung xây dựng thủy lợi, đầu tư nhiều vật tư phân bón, tổ chức hệ thống chỉ đạo sản xuất nhưng năng suất vẫn trì truệ không vượt lên được, mãi đến “ khoán 100” năm 1981 trả lại quyền tự chủ cho kinh tế hộ - “ khoán 100” là sự đột phá đầu tiên vào cơ chế tập trung quan liêu bao cấp, được coi là “chìa khóa vàng” để mở ra thời kỳ mới của nền kinh tế việt Nam. Chỉ thị 100 cũng chỉ giải quyết cơ chế phân phối, cái gốc trong sản xuất nông nghiệp là người nông dân được làm chủ lâu dài về ruộng đất, làm chủ quá trình sản xuất vẫn chưa được thực hiện. Vì vậy, chính sách đất đai và cơ chế quản lý kinh tế nông nghiệp vẫn phải được sửa đổi, bổ sung một cách toàn diện.
Từ sau cách mạng tháng 8-1945 đến trước thời kỳ đổi mới 1988, kinh tế xã hội Việt Nam đã trải qua bước phát triển mới đồng thời có những thăng trầm đáng ghi nhớ. Quá trình đó gắn với từng bước chuyển đối cơ chế quản lý và sử dụng đất đai. Thời kỳ từ
1988 đến nay, Việt Nam thực hiện toàn bộ chính sách ruộng đất, giao đất ổn định lâu dài cho nông dân theo tinh thần Nghị quyết 10 của Bộ chính trị. Nội dung cơ bản nhất đó là “ Đổi mới về chính sách đất đai đối với các loại đất cụ thể bao gồm: Chính sách sách về đất đai đối với nông trường quốc doanh; Đối với đất trồng trọt; Đối với đất thuộc kinh tế cá thể kinh tế tư nhân...”
Cùng với Luật Đất đai và sau đó là Hiến pháp năm 1992, kinh tế - xã hội của Việt Nam có những bước chuyển biến tích cực. Song hàng loạt vấn đề mới nảy sinh đòi hỏi tiếp tục cần giải quyết - cụ thể là: Việc giao khoán đất đai ổn định lâu dài hộ nông dân theo tinh thần “khoán 10” đã tạo sức sản xuất mới trong nông nghiệp, nông thôn, tăng năng suất lao động, hiệu quả sử dụng đất cao, cộng đồng trong cộng động dân cư. Tuy vậy, dẫn đến những mâu thuẩn chia nhỏ quỹ đất ở nông thôn, với quan điểm có gần, có xa, có tốt, có xấu mâu thuẫn với yêu cầu tập trung đất đai để sản xuất tập trung chuyên môn hóa, phát triển sản xuất hàng hoá, áp dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật... những hộ nông dân nghèo, khó khăn thiếu vốn, lao động, kiến thức, kinh nghiệm sản xuất và nhận được định suất đất đai dẫn đến lãng phí quỹ đất đai. Trong khi đó hộ khá, có vốn, có lao động và có kinh nghiệm sản xuất thì thiếu đất và sự bất hợp lý này dẫn đến việc các hộ tự trao đổi, chuyển nhượng
ngầm với nhau về ruộng đất. Vì vậy, việc xác lập QSDĐ với quan điểm mới đặt ra ngày càng lớn và cần phải được giải quyết. Bên cạnh đó, tình trạng bao chiếm đất đai của nông trường, lâm trường quốc doanh, Ban quản lý rừng phòng hộ, rừng đặc dụng chiếm tỷ lệ quá lớn, trong khi đó nhân dân tại chổ lại thiếu đất sản xuất, dẫn đến tình trạng nông dân đòi lại đất cũ và tranh chấp, khiếu nại, tố cáo trên lĩnh vực đất đai rất phức tạp tạo bất ổn về an ninh, chính trí. Các vấn đề bức xúc về đất đai về nông nghiệp, nông thôn, nông dân được đặt ra và đòi hỏi phải được giải quyết vả về lý luận và thực tiển. Với nền sản xuất hàng hóa theo cơ chế thị trường, hội nhập quốc tế cho thấy việc chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp đất đai là tất yếu và rất cần thiết.
Từ quan điểm đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu thống nhất quản lý, Nhà nước thực hiện quyền sở hữu của mình trong việc chiếm hữu, sử dụng và định đoạt về đất đai. Việc Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cấp giấy chứng nhận QSDĐ cho người sử dụng đất (hộ gia đình, cá nhân, tổ chức...) là một bước cụ thể hóa quan điểm đất đai thuộc sở hữu toàn dân, một chuyển biến lớn trong nhận thức và vận dụng vào thực tiển về sở hữu đất đai.
Thực hiện đổi mới toàn diện chớnh sỏch ruộng đất, tiến hành giao đất đai ổn định cho nhõn dõn theo tinh thần Nghị quyết 10 thể hiện qua cỏc nội
dung sau: Một là, đổi mới quan hệ sở hữu bao gồm: quan hệ sản xuất, thừa
nhận quyền sở hữu tư liệu sản xuất của hộ xó viờn; quan hệ quản lý, xúa bỏ
chế độ quan liờu, bao cấp, chuyển sang hạch toỏn kinh doanh tự chủ, quan hệ
phõn phối. Hai là, đổi mới về chớnh sỏch đất đai đối với cỏc loại đất cụ thể bao
gồm: chớnh sỏch về đất đối với cỏc nụng lõm trường quốc doanh; đối với đất
trồng trọt; đối với đất thuộc cỏ thể và kinh tế tư nhõn
Cựng với Nghị quyết 10, Luật Đất đai năm 1987, sửa đổi năm 1988, Luật Đất đai năm 1993, Luật Đất đai năm 1998, đặc biệt Luật Đất đai năm 2003 đã từng bước xác lập QSDĐ cho từng chủ thể cụ thể. Nhà nước xác lập QSDĐ hợp pháp ban đầu cho các chủ thể có nhu cầu sử dụng đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất khu dân cư, đất đô thị, đất chuyên dùng, đất chưa sử dụng, Luật Đất đai năm 2003 phân chia đất thành 3 loại: Nhóm đất nông nghiệp, nhóm đất phi nông nghiệp và nhóm đất chưa sử dụng. Từng nhóm đất này lại được phân chia thành các nhóm đất cụ thể, tạo thuận lợi cho việc quản lý đất đai, Luật Đất đai năm 1993 quy định chỉ có hộ gia đình, cá nhân mới có nắm quyền đối với đất đai còn ở Luật Đất đai năm 2003 thì chủ thể đó lại là người sử dụng đất. Việc Nhà nước xác lập QSDĐ cho các chủ thể về các loại đất đã làm cho công tác giao đất, cho thuê đất đạt kết quả đáng kể - cụ thể là:
Đất phi nông nghiệp đã giao, cho thuê
1.957.117ha bằng 5, 94% so với tổng diện tích trong địa giới hành chính toàn quốc. Trong đó đất đô thị là 72.158ha (0,22%) [35, tr.88]. Đất nông nghiệp đã
giao cho thuê là 19.170.008ha, chiếm 91,55% so với diện tích đất trong địa giới hành chính toàn quốc [35, tr.88].
Đất chưa sử dụng có 10.027.065ha. Nhà nước đã giao, cho thuê 2.713.380ha (27, 05%) so với tổng diện tích trong địa giới hành chính toàn quốc, hiện nay còn 7.313.885ha (72,94%) đất chưa sử dụng chưa giao và cho thuê [35, tr.89].
Trong những năm qua việc quy hoạch sử dụng đất
đai hướng vào việc thực hiện CNH, HĐH đô thị hóa và
xây dựng cơ sở hạ tầng, đồng thời đẩy mạnh khai thác những vùng đất hoang hóa để mở rộng diện tích đất đai đưa vào sử dụng. Diễn biến chi tiết của việc quy hoạch sử dụng các loại đất đai qua một số năm trước khi có luật đất đai 2003 được mô tả ở bảng 1.1.
Bảng 1.1: Tình hình sử dụng đất đai trên phạm vi cả
nước qua các năm
Chỉ tiêu 1990 1995 2000 So sánh 2000/1990 D.tíc h (nghì n ha) Tỷ trọng (%) D.tíc h (nghì n ha) Tỷ trọng (%) D.tíc h (nghì n ha) Tỷ trọng (%) D.tíc h (nghì n ha) Tỷ trọng (%) Diện tích đất tự nhiên 33.10 3,3 100,0 33.10 4,2 100,0 32.92 4,1 100,0 - 179,3 - 0,55 I- Đất đã sử dụng 1- Đất nông nghiệp 2- Đất lâm nghiệp 3- Đất chuyên 18.17 8,4 6.933 ,2 9.395 ,2 972,2 54,9 21,1 28,4 2,9 - 2,5 20.50 0,1 7.993 ,7 10.79 5,0 1.271 62,2 24,2 32,6 3,8 0,17 1,16 22.86 9,8 9.345 ,4 11.57 5,4 1.532 69,54 28,38 35,15 4,66 0,22 1,13 +4.69 1,4 2.412 ,2 2.180 ,2 560,6 + 25,8 + 34,8 + 23,2 +
dùng 4- Đất đô thị 5- Đất ở nông thôn - 817,8 ,0 57,5 382,9 ,8 72,2 370,0 - - 470,8 57,6 - - 54,7 II- Đất chưa sử dụng và sông suối, núi đá 14.92 4,9 45,1 12.60 4,1 37,8 10.02 7,3 30,46 - 4,897 ,6 - 32,8
Nguồn: Báo cáo của Chính phủ trình Quốc hội khóa XI, kỳ họp thứ 3, tháng 3/2003.
Qua số liệu trên cho thấy diện tích đất tự nhiên tuy có giảm, song đất sử dụng tăng lên 4.961.400 ha (tăng gần 26%) từ 18.178.400 ha năm 1990 (chiếm 54,9% diện tích đất tự nhiên) lên 22.869.000 ha năm 2000 (chiếm 69,54% diện tích đất tự nhiên). Đất chưa sử dụng giảm 4.897.000 ha (giảm gần 33%) từ 14.924.900 ha năm 1990 (chiếm 45,1% diện tích đất tự nhiên) xuống còn 10.027.300 ha năm 2000 (chiếm 30,46% diện tích đất tự nhiên). Các loại đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất chuyên dùng, đất ở đô thị đều có xu hướng tăng, (đặc biệt là đất chuyên dùng tăng 57,6%). Điều đó hoàn toàn phù hợp với sự chuyển đổi nền kinh tế đất nước theo hướng CNH, HĐH.
Trong cơ cấu đất nông nghiệp, Đất trồng lúa ở các vùng chuyển một phần diện tích để sử dụng vào mục đích khác, nhất là khu vực đồng bằng sông Hồng trong 10 năm (1990 - 2000) giảm 48.963 ha ruộng lúa (chủ yếu ruộng tốt). Một số địa phương có xu hướng chuyển đất lúa năng suất thấp sang nuôi trồng thủy
sản, năm 2001 cả nước có 166 nghìn ha đất chuyển sang nuôi trồng thủy sản (Cà Mau: 100.000 ha, Bạc Liêu: 32.000 ha). Năm 2002/2000 diện tích lúa cả năm tỉnh Cà Mau giảm 48% (giảm 118.000 ha), tỉnh Bạc Liêu giảm 38% (giảm 102 nghìn ha). Năm 2002 diện tích mặt nước nuôi trồng thủy sản đạt xấp xỉ 885.000 ha, tăng 17% so với 2001 và tăng 38% so với 2000 [51, tr.71, 74]. Nhưng do các vùng khác đẩy mạnh khai hoang nên diện tích ruộng lúa cả nước vẫn tăng, năng suất lúa tăng (năm 1996 năng suất lúa bình quân cả năm 37,7 tạ/ha thì đến năm 2002 đạt 45,.9 tạ/ha [51, tr.187] nên sản lượng gạo xuất khẩu hàng năm tăng và đảm bảo an ninh lương thực. Đối với đất trồng cây lâu năm, ở các vùng Đông Nam Bộ và Tây Nguyên tăng mạnh và chiếm tới 67,3 diện tích cây lâu năm cả nước. Qua 10 năm (1990 - 2000) diện tích đất trồng cây lâu năm tăng gấp đôi đã hình thành những vùng sản xuất cây công nghiệp tập trung lớn để phát triển công nghiệp chế biến, phục vụ nhu cầu trong nước và xuất khẩu. Diện tích cây ăn quả tăng nhanh: năm 1996 có khoảng 375.500 ha thì đến năm 2002 có 677.500 ha, tăng 302.000 ha (tăng 80,43%) [51, tr.183].
Nhìn chung, việc quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp trong thời gian qua đã có những chuyển biến tích cực: mở rộng diện tích, chuyển dịch cơ cấu theo hướng phát triển sản xuất hàng hóa; khai thác thế
mạnh (thổ nhượng, các điều kiện tự nhiên) của từng khu vực nhằm tạo ra hiệu quả kinh tế cao hơn trong sử dụng đất nông nghiệp để nuôi trồng thủy sản, các vùng chuyên trồng cây ăn quả...
Tuy nhiên, sự biến động quỹ đất nông nghiệp trong thời gian qua còn bộc lộ những tồn tại sau:
- Quỹ đất nông nghiệp tăng, nhưng bao gồm cả những phần tăng không hợp lý, không tăng theo quy mô, mang tính tự phát (phá rừng làm rẫy, chuyển đất trồng lúa, trồng màu sang nuôi trồng thủy sản...).
- Sự chuyển dổi quyền sử dụng đất nông nghiệp giữa các hộ kéo theo sự chuyển dổi mục đích sử dụng làm cho cơ cấu sử dụng đất không phù hợp với quy hoạch đã duyệt.
- Đất nông nghiệp bị chia nhỏ, manh mún hiện nay cả nước có khoảng 100 triệu thửa đất. Đây là điều kiện khó khăn chi phối đến quy hoạch sử dụng đất trong tiến trình CNH, HĐH nông nghiệp, nông thôn.
- Tiềm năng đất nông nghiệp còn (đất đồi núi) nhưng chưa được khai thác hoặc trước đây đã khai thác nay bỏ hoang hóa do điều kiện tự nhiên và khả năng đầu tư có hạn.
- Đất nông nghiệp nhất là đất trồng lúa (cả đất tốt) đang có xu hướng bị chuyển sang cho mục đích phát triển công nghiệp, xây dựng cơ sở hạ tầng và đô thị hóa. Đây là một vấn đề gay cấn đặt ra cho công
tác quy hoạch sử dụng loại đất này như thế nào để chủ động về an ninh lương thực trong thời gian tới.
Đối với đất lâm nghiệp, trong những năm qua thực hiện các chương trình 327, chương trình trồng 5 triệu ha rừng đã làm cho diện tích đất lâm nghiệp tăng, đẩy mạnh việc tái sinh và trồng rừng, phủ xanh đất trống, đồi núi trọc. Tuy nhiên, hiện nay những hiện tượng phá rừng làm nông nghiệp (làm rẫy, nuôi trồng thủy sản), cháy rừng, khai thác rừng quá mức... đã làm cho chất lượng và trữ lượng của rừng không đủ để đảm bảo môi sinh tự nhiên; gây nên hậu quả lũ ống, lũ quét, xói mòn, rửa trôi đất, hàng ngàn ha lúa bị ngập mặn... ảnh hưởng đến đời sống kinh tế - xã hội của cả nước và nhất là vùng miền núi.
Rừng vẫn bị tàn phá, nhưng việc khôi phục chậm do ở những khu vực này dân trí thấp, tập quán canh tác lạc hậu, quản lý rừng kém. Việc vi phạm sử dụng đất lâm nghiệp có xu hướng gia tăng đã gây những hậu quả nặng nề. Một trong những nguyên nhân quan trọng