2.1.1. Khái niệm : Văn bản hành chính nhà nước là những văn bản do các chủ thể quản lý nhà nước ban hành nhằm thực hiện hoạt động chấp hành điều hành của mình. Tính chất, đặc điểm của văn bản hành chính nhà nước bắt nguồn từ tính chất, đặc điểm của quản lý hành chính và hiệu lực của nó tùy thuộc vào địa vị pháp lý của các cơ
quan hành chính nhà nước đã ban hành văn bản.
2.1.2. Đặc điểm :
Văn bản hành chính nhà nước là một loại văn bản nhà nước nên có những đặc
điểm của văn bản nhà nước nói chung, đặc biệt là tính chất pháp lý của nó. Nhiều văn bản hành chính nhà nước ở cấp trung ương và địa phương là văn bản quy phạm pháp luật nên việc xây dựng và ban hành cũng phải thực hiện theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, văn bản hành chính nhà nước được ban hành bởi các cơ quan quản lý nhà nước, do đó phần lớn là những văn bản dưới luật, được ban hành trên cơ sở chấp hành Hiến pháp, luật, pháp lệnh, các nghị
quyết của cơ quan quyền lực cấp trên và cùng cấp cũng nhưđể chấp hành văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước cấp trên, rất nhiều trong sốđó là văn bản áp dụng quy phạm pháp luật. Đây là đặc điểm chung của văn bản hành chính nhà nước.
2.2. Phân lọai văn bản hành chính nhà nước :
Văn bản hành chính nhà nước được ban hành bởi nhiều chủ thể có thẩm quyền theo qui định của pháp luật, do đó văn bản hành chính có số lượng rất lớn, đa dạng và có phạm vi áp dụng khác nhau.
Văn bản hành chính nhà nước có thể được phân loại căn cứ vào các tiêu chuẩn sau :
2.2.1. Căn cứ vào cơ quan ban hành :
Văn bản hành chính nhà nước bao gồm : - Văn bản của Chính phủ (Nghịđịnh)
- Văn bản của Thủ tướng Chính phủ (Quyết định)
- Văn bản của Bộ trường, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ (Thông tư) - Văn bản của Tổng kiểm toán nhà nước (Quyết định)
- Văn bản của Ủy ban nhân dân các cấp : (Quyết định, chỉ thị)
2.2.2. Căn cứ vào tính chất pháp lý và phạm vi đối tượng áp dụng :
Văn bản hành chính nhà nước bao gồm :
- Văn bản qui phạm pháp luật : gồm các văn bản mà nội dung qui định một cách xử sự chuẩn mực (qui phạm pháp luật) để các đối tượng có liên quan áp dụng khi rơi vào trường hợp được văn bản này dự liệu (các Nghị định, Quyết định, Thông tư)
- Văn bản áp dụng pháp luật (văn bản cá biệt) : là các văn bản do cơ quan có thẩm quyền ban hành để áp dụng cho một đối tượng (hoặc một sốđối tượng) trong một trường hợp, hòan cảnh cụ thể (các Quyết định)
- Các văn bản hành chính thông thường khác như : thông cáo, thông báo, báo cáo, công văn, … để thông tin hoặc giải quyết một vấn đề cụ thể trong quá trình quản lý nhà nước
2.3. Hệ thống văn bản qui phạm pháp luật hành chính :
2.3.1. Khái niệm :
Văn bản qui phạm pháp luật là các loại văn bản do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tư, thủ tục luật định trong đó có chứa các qui phạm pháp luật tức các qui tắc xử sự mang tính bắt buộc chung cho mọi người
Theo đ.1 Luật ban hành VBQPPL được Quốc hội thông qua ngày 03/6/2008, có hiệu lực từ 01/01/2009 thì “văn bản qui phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tuc được qui định trong Luật này hoặc Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uy ban nhân dân, trong đó qui định các qui tắc xử sự
chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”
Văn bản qui phạm pháp luật hành chính là các văn bản qui phạm pháp luật do hệ thống cơ quan quản lý nhà nước ban hành
2.3.2. Đặc điểm của văn bản qui phạm pháp luật hành chính:
Phân tích khái niệm trên và dựa vào tác động thực tế, văn bản qui phạm pháp luật có các đặc điểm sau:
a). Văn bản qui phạm pháp luật là văn bản do cơ quan Nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục luật định:
Như vậy, đểđược xem là văn bản qui phạm pháp luật phải hội đủ các điều kiện :
- Thể hiện bằng bản viết, bản in, có khả năng truyền đạt, phổ biến, lưu trữ. - Do một cơ quan nhà nước hoặc nhiều cơ quan nhà nước có thẩm quyền phối hợp ban hành nghĩa là chỉ có cơ quan Nhà nước được cho phép mới được quyền ban hành.
- Việc ban hành văn bản qui phạm pháp luật không được tùy tiện mà phải tuân thủ theo hình thức, trình tự, thủ tục riêng do luật định cho từng loại văn bản.
b). Văn bản qui phạm pháp luật chứa đựng các qui tắc xử sự mang tính bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện đểđiều chỉnh các quan hệ xã hội thuộc lĩnh vực hành chính:
Trong văn bản này phải chứa đựng qui tắc xử sự mang tính bắt buộc chung cho mọi người nghĩa là chứa đựng những qui định mà bất cứ ai khi rơi vào hoàn cảnh, trường hợp nầy đều chịu sự chi phối của văn bản.
Qui tắc xử sự mang tính bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm việc thực hiện là những chuẫn mực mà mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân phải tuân theo khi tham gia quan hệđược qui tắc đó điều chỉnh. Các chuẩn mực nầy do cơ quan Nhà nước qui định dựa trên thực tiễn xã hội, qui luật phát triển khách quan và quan
điểm Nhà nước nhằm hướng cách xử sự của mọi người trong những trường hợp cụ
thể theo cách thức do Nhà nước qui định.
c). Văn bản qui phạm pháp luật hành chính được áp dụng nhiều lần trong thực tế:
Nội dung của văn bản qui phạm pháp luật nhằm nêu cách xử sự trong từng trường hợp, hoàn cảnh. Trong thực tế, khi một trường hợp cá biệt xảy ra, phù hợp với nội dung văn bản qui phạm pháp luật, văn bản nầy sẽ được “áp dụng” để “cá biệt hóa” trong từng trường hợp cụ thể bằng các văn bản cá biệt (hay văn bản áp dụng pháp luật). Từ một văn bản qui phạm pháp luật có thể “cá biệt hóa” để áp
dụng trong nhiều trường hợp thực tế (bằng nhiều văn bản cá biệt), do vậy, văn bản qui phạm pháp luật được áp dụng nhiều lần trong thực tế.
Điểm này thể hiện sự khác biệt giữa văn bản qui phạm pháp luật và văn bản áp dụng pháp luật (còn gọi là văn bản cá biệt) là văn bản chỉ áp dụng một lần và đối với chủ thể được xác định rõ (thí dụ : các quyết định khen thưởng, kỷ luật, bổ
nhiệm, miễn nhiệm, xử phạt hành chánh,…).
2.3.3. Các lọai văn bản qui phạm pháp luật hành chính tại nước ta hiện nay :
Theo Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật năm 2008, các loại văn bản qui phạm pháp luật ở nước ta được chia thành các loại sau:
- Hiến pháp, luật (bộ luật), nghị quyết của Quốc hội. - Pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội. - Lệnh, quyết đđịnh của Chủ tịch nước.
- Nghịđđịnh của Chính phủ.
- Quyết đđịnh của Thủ tướng Chính phủ.
- Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán tòa án nhân dân tối cao, Thông tư của chánh án TANDTC.
- Thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cáo. - Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. - Quyết định của Tổng kiểm tóan nhà nước
- Nghị quyết liên tịch giữa Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ
với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội.
- Thông tư liên tịch giữa Chánh án TANDTC với Viện trưởng VKSNDTC; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC; giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
- Văn bản qu y phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân.
Như vậy, trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, văn bản qui phạm pháp luật gồm các lọai sau đây :
a). Văn bản do Chính phủ ban hành:
*Nghịđịnh :
Nghịđịnh của Chính phủ ban hành để qui định các vấn đề sau đây :
- Qui định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quôc hội, pháp lệnh, nghị
quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước
- Quy định các biện pháp cụ thể để thực hiện chính sách kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hoá, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoại, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, quyền, nghĩa vụ của công dân và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền quản lý, điều hành của Chính phủ;
- Quy định nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác thuộc thẩm quyền của Chính phủ;
- Quy định những vấn đề cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh đểđáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý
xã hội. Việc ban hành nghị định này phải được sự đồng ý của Ủy ban thường vụ
Quốc hội.
b). Văn bản do Thủ tướng Chính phủ ban hành:
*Quyết định :
Quyết định của Thủ tướng Chính phủ được ban hành để quy định các vấn đề
sau đây:
- Biện pháp lãnh đạo, điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến cơ sở; chếđộ làm việc với các thành viên Chính phủ, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và các vấn đề
khác thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ;
- Biện pháp chỉ đạo, phối hợp hoạt động của các thành viên Chính phủ; kiểm tra hoạt động của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp trong việc thực hiện chủ trương, chính sách, pháp luật của Nhà nước.
c). Văn bản do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành:
Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được ban hành để quy
định các vấn đề sau đây:
- Quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị
quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ;
- Quy định về quy trình, quy chuẩn kỹ thuật, định mức kinh tế - kỹ thuật của ngành, lĩnh vực do mình phụ trách;
- Quy định biện pháp để thực hiện chức năng quản lý ngành, lĩnh vực do mình phụ trách và những vấn đề khác do Chính phủ giao.
d). Văn bản qui phạm pháp luật liên tịch:
Văn bản qui phạm pháp luật liên tịch là những văn bản qui phạm pháp luật do nhiều cơ quan có thẩm quyền phối hợp ban hành.
Theo Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật, các văn bản qui phạm pháp luật hành chính liên tịch gồm có Nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị – xã hội và Thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ với Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC hoặc giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ với nhau.
* Nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị – xã hội:
Được ban hành để hướng dẫn thi hành những vấn đề khi pháp luật quy định về
việc tổ chức chính trị - xã hội đó tham gia quản lý nhà nước.
* Thông tư liên tịch , gồm :
- Thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao: được ban hành để hướng dẫn việc áp dụng thống nhất pháp luật trong hoạt
động tố tụng và những vấn đề khác liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ
quan đó.
- Thông tư liên tịch giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ :
được ban hành để hướng dẫn thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước,
nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ có liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của bộ, cơ quan ngang bộđó.
đ). Văn bản do UBND (các cấp) ban hành:
Theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND năm 2004, áp dụng từ ngày 01/4/2005, văn bản qui phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp ban hành gồm có : Nghị quyết của HĐND và Quyết
định, chỉ thị của UBND (các cấp) * Quyết định của UBND:
Quyết định của UBND ban hành để thi hành Hiến pháp, Luật, văn bản của cơ
quan Nhà nước cấp trên, Nghị quyết của HĐND cùng cấp về phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng , an ninh; thực hiện chức năng quản lý Nhà nước ở địa phương và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn; qui định một vấn đề cụ thể
theo văn bản của cơ quan cấp trên giao
* Chỉ thị của UBND:
Chỉ thị của UBND ban hành để qui định biện pháp chỉ đạo, phối hợp hoạt
động, đôn đốc và kiểm tra họat động của cơ quan, đơn vị trực thuộc và của HĐND, UBND cấp dưới (nếu có) trong việc thực hiện văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên, của HĐND cùng cấp và quyết định của mình.
2.4. Hiệu lực của văn bản qui phạm pháp luật:
Khi một văn bản qui phạm pháp luật được Nhà nước ban hành cần xác định văn bản này có giá trị từ lúc nào, đến lúc nào và trong khu vực nào, đối với ai. Đó là hiệu lực của văn bản, bao gồm: hiệu lực trong thời gian và hiệu lực trong không gian.
2. 4.1. Hiệu lực của VBQPPL theo thời gian:
@. Thời điểm văn bản qui phạm pháp luật phát sinh hiệu lực: a). Đối với các VBQPPL của các cơ quan trung ương :
Thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật được quy định trong văn bản nhưng không sớm hơn 45 ngày, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành.
Trường hợp văn bản quy phạm pháp luật quy định các biện pháp thi hành trong tình trạng khẩn cấp, văn bản được ban hành để kịp thời đáp ứng yêu cầu phòng, chống thiên tai, dịch bệnh thì có thể có hiệu lực kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành nhưng phải được đăng ngay trên Trang thông tin điện tử của cơ quan ban hành và phải được đưa tin trên phương tiện thông tin đại chúng; đăng Công báo nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam chậm nhất sau hai ngày làm việc, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành.
Văn bản quy phạm pháp luật phải được đăng Công báo; văn bản quy phạm pháp luật không đăng Công báo thì không có hiệu lực thi hành, trừ trường hợp văn bản có nội dung thuộc bí mật nhà nước và các trường hợp quy định trên.
Trong thời hạn chậm nhất là hai ngày làm việc, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành, cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải gửi văn bản đến cơ
quan Công báo đểđăng Công báo.
Cơ quan Công báo có trách nhiệm đăng toàn văn văn bản quy phạm pháp luật trên Công báo chậm nhất là mười lăm ngày, kể từ ngày nhận được văn bản.
Văn bản quy phạm pháp luật đăng trên Công báo là văn bản chính thức và có giá trị như văn bản gốc.
- Cấp tỉnh có hiệu lực sau 10 ngày và phải được đăng trên báo cấp tỉnh chậm nhất là 5 ngày
- Cấp huyện có hiệu lực sau 7 ngày và phải được niêm yết chậm nhất là 3