III. Tổng giá trị khố
2. 3 Đánh giá tình hình phát hành trái phiếu Chính phủ cho đầu tư phát triển tại Việt Nam giai đoạn 2004 – 2008.
3.2.1 Các giải pháp về cơ chế chính sách và tổ chức bộ máy.
3.2.1.1 Hoàn thiện cơ chế, chính sách huy động vốn và cơ chế phát hành công trái XDTQ.
Xây dựng và ban hành Pháp lệnh (hoặc Luật) về lĩnh vực huy động vốn cho ĐTPT của Nhà nước theo hướng:
• Nghiên cứu xác định các chủ thể được phép phát hành trái phiếu phục vụ nhu cầu huy động vốn cho ĐTPT trên lãnh thổ Việt Nam bao gồm: Chính
phủ; chính quyền địa phương cấp tỉnh, thành phố; các doanh nghiệp được Chính phủ bảo lãnh và các định chế tài chính.
• Đối tượng mua TPCP: tạo sân chơi bình đẳng cho các tổ chức, cá nhân người Việt Nam được tự do mua các loại TPCP phát hành dưới các hình thức bán buôn bán lẻ. Theo đó, các thành viên của thị trường đấu thầu và bảo lãnh phát hành vẫn được mua trái phiếu Kho bạc phát hành trựuc tiếp ra công chúng.
• Bổ sung quy định cho phép các tổ chức, cá nhân người nước ngoài được tham gia mua TPCP trên thị trường giao dịch chứng khoán tập trung theo quy định của pháp luật về chứng khoán và thị trường chứng khoán, nhằm khai thác tối đa nguồn vốn trong nước và ngoài nước cho ĐTPT.
Sửa đổi Luật Ngân sách nhà nước cho phép chính quyền địa phương được huy động vốn thông qua phát hành trái phiếu, đồng thời nâng tỷ lệ dư nợ trái phiếu đầu tư bằng 100% so với tổng mức vốn đầu tư XDCB của ngân sách tỉnh, nhằm nâng cao trách nhiệm tự chủ tài chính của chính quyền địa phương.
Sửa đổi Luật các tổ chức tín dụng cho phép ngân hàng thương mại được mua bán TPCP trong phạm vi thời gian đáo hạn không quá 1 năm, nhằm nâng cao tính thanh khoản của TPCP, đồng thời tạo điều kiện thuận lợi cho các ngân hàng thương mại trong việc sử dụng nguồn vốn tạm thời nhàn rỗi, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn và tăng cường hàng hoá cho thị trường tiền tệ.
Ngoài việc phát hành trái phiếu huy động vốn cho ĐTPT, đề nghị Chính phủ cho phép làm thí điểm việc bán có thời hạn một số công trình thuộc cơ sở hạ tầng do Nhà nước đầu tư cho các thành phần kinh tế khác quản lý, khai thác nhằm thu hồi vốn nhanh để đầu tư cho các công trình khác.
Sau khi thực hiện thí điểm thành công việc bán có thời hạn các công trình thuộc cơ sở hạ tầng để các thành phần kinh tế khác quản lý, khai thác,
thu hồi vốn đầu tư cho NSNN, các cơ quan cần phối hợp soạn thảo, trình Chính phủ ban hành Nghị định về cơ chế chuyển giao, nhượng bán có thời hạn các công trình được Nhà nước đầu tư đã hoàn thành và đang được khai thác có hiệu quả.
Bên cạnh việc phát hành TPCP huy động vốn cho NSNN và cho ĐTPT, trong trường hợp đặc biệt, cần huy động một khối lượng vốn lớn trong một thời gian ngắn, có thể tổ chức các đợt phát hành công trái XDTQ với cơ chế phát hành, thanh toán đã được cải tiến, phục vụ nhanh chóng, thuận tiện cho người mua. Lãi suất công trái được xác định trên cơ sở bảo đảm lợi ích của người đầu tư, kết hợp hài hoà giữa lợi ích kinh tế và động viên tinh thần yêu nước của tầng lớp nhân dân.
Nguồn vốn huy động từ phát hành công trái được đầu tư cho các công trình có ý nghĩa quan trọng đặc biệt về kinh tế - xã hội, nâng cao dân trí và đời sống tinh thần cho người dân ở các vùng sâu, vùng xa, có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn.
Sau Pháp lệnh về phát hành Công trái XDTQ số 12/1999/PL- UBTVQH10 ngày 27/4/1999 đến nay, chưa có Nghị định hướng dẫn thực hiện Pháp lệnh như điều 17 của Pháp lệnh đã quy định mà chỉ có Nghị định cụ thể phát hành từng đợt. Vì vậy, mỗi lần phát hành công trái tốn khá nhiều thời gian trong việc xây dựng và ban hành Nghị định cũng như các văn bản dưới luật và công tác triển khai thực hiện. Từ tình hình trên, để thực hiện cải cách thủ tục hành chính, cần soạn thảo một Nghị định chung về phát hành công trái xây dựng tổ quốc, theo hướng Chính phủ giao cho Bộ Tài chính quyết định khối lượng, lãi suất và thời điểm phát hành từng đợt để KBNN hướng dẫn việc tổ chức triển khai phát hành công trái XDTQ.
Sau khi thành lập cơ quan quản lý nợ quốc gia, cơ quan này sẽ có nhiệm vụ phối hợp với các Bộ, ngành có liên quan trong việc xây dựng kế hoạch huy động vốn cho ĐTPT, phù hợp với nhu cầu đầu tư của Nhà nước và khả năng của thị trường, đảm bảo sử dụng vốn hiệu quả, tiết kiệm chi phí cho NHNN.
Kế hoạch huy động vốn được xây dựng theo từng chủ thể phát hành, bao gồm các nội dung chủ yếu sau:
• Kế hoạch huy động vốn theo từng loại kỳ hạn
• Kế hoạch huy động vốn theo thời gian. Bao gồm kế hoạch ngắn hạn ( dưới 1 năm), kế hoạch trung hạn (2-5 năm) và kế hoạch dài hạn (10 – 15 – 20 năm).
• Kế hoạch huy động vốn theo các phương thức phát hành. Bao gồm huy động vốn dưới hình thức đấu thầu qua NHNN và qua TTGDCK; huy động vốn dưới hình thức đại lý và bảo lãnh phát hành.
Kế hoạch huy động vốn phải gắn với kế hoạch sử dụng và phương án trả nợ, bảo đảm sử dụng vốn hiệu quả và có khả năng hoàn trả nợ đầy đủ, đúng hạn.
3.2.1.3 Thực hiện phân loại các đối tượng đầu tư của Trái phiếu Chính phủ để từ đó có chính sách huy động cụ thể với từng đối tượng đó
Đối tượng đầu tư của Trái phiếu Chính phủ hiện nay chưa đa dạng, chỉ tập trung vào một số nhà đầu tư nhất định; đặc biệt là số lượng các nhà đầu tư tham gia mua Trái phiếu thông qua các phương thức như đấu thầu, bảo lãnh, đại lý là rất ít. Điều này dẫn đến thực trạng là công tác huy động vốn của KBNN phụ thuộc quá nhiều vào một nhóm các nhà đầu tư cố định; gây ra sự khó khăn, lãng phí và kém hiệu quả trong công tác huy động vốn.
Nếu có chính sách phân loại đối tượng đầu tư của Trái phiếu Chính phủ đúng đắn, tức là hiểu rõ những đối tượng đầu tư là những thành phần nào? Động cơ nào thúc đẩy các đối tượng đó đầu tư vào Trái phiếu Chính phủ? Các
đặc điểm riêng biệt của từng loại đối tượng đầu tư? Thông qua việc tìm hiểu về các nhà đầu tư của Trái phiếu Chính phủ đó, cần xây dựng các chiến lược huy động cho từng nhà đầu tư; trong đó bao gồm các biện pháp đa dạng hóa các công cụ phát hành, các phương thức phát hành và thực hiện các biện pháp cụ thể hướng tới từng nhà đầu tư nhằm khuyến khích họ tích cực tham gia đầu tư vào Trái phiếu Chính phủ.
Cần phân biệt rõ các nhà đầu tư tài chính và các nhà đầu tư không thuộc đầu tư tài chính.
Các nhà đầu tư tài chính là các NHTM, công ty bảo hiểm, các công ty tài chính, các quỹ…
Các nhà đầu tư thông thường là các công ty, tập đoàn hoạt động trong lĩnh vực công nghiệp, nông nghiệp,… các nhà đầu tư lẻ.
Đối với các NHTM: Các NHTM đầu tư vào Trái phiếu Chính phủ là nhằm đáp ứng nhu cầu về tính thanh khoản của tài sản, thu được một khoản lãi ổn định nhằm bù đắp cho những khoản đầu tư khác có tính rủi ro cao hơn, thực hiện quản lý tính thanh khoản trong ngắn hạn. Đồng thời, việc đầu tư vào Trái phiếu Chính phủ giúp các NHTM cung cấp các khoản ký quỹ cho các hoạt đông giao dịch repo với khách hàng và các khoản vay chiết khấu từ NHTW. Sự phát triển các hoạt động giao dịch giao dich repo sẽ tạo điều kiện cho các NHTM đầu tư vào các Trái phiếu Chính phủ dài hạn.
NHTM là một trong những đối tượng đầu tư bắt buộc của Trái phiếu Chính phủ. Bằng cách quy định tỷ lệ dự trữ bắt buộc và tỷ lệ tài sản thanh khoản cao và cơ chế đảm bảo rằng Trái phiếu Chính phủ là những tài sản thích hợp đáp ứng yêu cầu đó; Trái phiếu Chính phủ nghiễm nhiên có một đối tượng đầu tư với chi phí thấp. Tuy nhiên, nếu các NHTM được tự do đầu tư và trao đổi các Trái phiếu Chính phủ để nhằm đáp ứng các yêu cầu cho công
tác quản lý nguồn vốn và tài sản của NHTM, dự phòng cho các hoạt động mang nhiều rủi ro và đáp ứng các yêu cầu của hoạt động giao dịch repo thì các NHTM sẽ trở thành các nhà đầu tư chính của Trái phiếu Chính phủ.
Đối với các công ty bảo hiểm và quỹ hưu trí: Các công ty bảo hiểm và quỹ BHXH là các nhà đầu tư quan trọng của Trái phiếu Chính phủ, đặc biệt là các Trái phiếu dài hạn.
Quỹ BHXH tạo ra một nguồn tài chính dài hạn và như vậy thích hợp với việc đầu tư vào các công cụ dài hạn của Trái phiếu Chính phủ. Tuy nhiên, do tính chất nguồn vốn của quỹ, quỹ bảo hiểm cần xem xét để kết hợp thời gian đến hạn của các Trái phiếu với nghĩa vụ thanh toán các khoản lương hưu. Các nghĩa vụ thanh toán này phụ thuộc vào cấu trúc về tuổi tác của đối tượng được hưởng lương hưu.
Bản chất và kết cấu của nghĩa vụ thanh toán cũng ảnh hưởng đến chính sách đầu tư của các công ty bảo hiểm nhân thọ. Thời hạn của các bản hợp đồng và nghĩa vụ chi trả thường dài, do đó các công ty bảo hiểm nhân thọ có thời hạn thanh toán của Trái phiếu với các nghĩa vụ thanh toán của mình để tránh các rủi ro do tái đầu tư đem lại. Tuy nhiên, các hợp đồng bảo hiểm có khi có thời hạn của Trái phiếu Chính phủ. Đây là một vấn đề cần phải xem xét khi quy định thời hạn của Trái phiếu Chính phủ.
Đối với các công ty chứng khoán: Các công ty chứng khoán có vai trò là người trung gian trên thị trường chứng khoán nói chung và thị trương Trái phiếu Chính phủ nói riêng. Nó có chức năng là tạo ra cơ chế huy động vốn đưa ra các dịch vụ quản lý chuyên nghiệp và đa dạng hóa tài sản với tính thanh khoản cao và chi phí thấp. Đối tượng của các công ty chứng khoán là các nhà đầu tư lớn như các NHTM, các công ty bảo hiểm… và các nhà đầu tư nhỏ lẻ. Công ty chứng khoán thực hiện kinh doanh chứng khoán thông qua hai nghiệp vụ chính. Thứ nhất là làm trung gian hoặc đại diện mua, bán chứng
khoán cho khách hàng để hưởng hoa hồng. Thứ hai là qua nghiệp vụ tự doanh; tức là công ty chứng khoán tiến hành các giao dịch mua bán chứng khoán cho chính mình, sau đó thực hiện mua bán chứng khoán với khách hàng để hưởng chênh lệch gia.
Đối với các doanh nghiệp: Thường thì các doanh nghiệp này không phải là các nhà đầu tư dài hạn của Trái phiếu Chính phủ. Trái phiếu Chính phủ chỉ là công cụ để các doanh nghiệp đảm bảo tính lỏng của tài sản trong doanh nghiệp. Tuy nhiên, nguồn vốn nhàn rỗi tạm thời này hay các quỹ của doanh nghiệp cũng là những nguồn tiềm năng của Trái phiếu Chính phủ nếu có cơ chế khai thác phù hợp.
Đối với các nhà đầu tư nhỏ lẻ ( dân cư): trong quá trình thực hiện huy động vốn, các nhà đầu tư nhỏ lẻ luôn được dành một sự quan tâm đặc biệt. Mục đích mua Trái phiếu Chính phủ của bộ phận các nhà đầu tư này là một hình thức đầu tư khoản tiền tiết kiệm nhằm mục đích dự phòng hoặc đầu tư trong tương lai. Tuy nhiên, bộ phận này cũng chủ yếu đầu tư vào các công cụ Trái phiếu Chính phủ có kỳ hạn ngắn. Mặc dù cũng có những bộ phận dân cư có nguồn vốn nhàn rỗi dài hạn, nhưng do ý thức sợ ảnh hưởng của lạm phát, của các biến động về kinh tế nên không dám đầu tư vào các loại Trái phiếu dài hạn.
Dựa trên sự phân tích trên đây ta thấy rằng để huy động tối đa các nguồn lực trong nước cần có một chính sách huy động vốn toàn diện và linh hoạt để đáp ứng những nhu cầu đầu tư khác nhau của từng nhà đầu tư.
Thứ nhất, tạo cơ chế khuyến khích phát triển hoạt động repo của NHTM;
đồng thời tạo điều kiện cho các NHTM chủ động trong việc đảm bảo tính thanh khoản của tài sản, thực hiện dự phòng bù đắp rủi ro… nhằm tăng thêm tính thanh khoản của TPCP.
Thứ hai, tạo cơ chế để thúc đẩy hoạt động của các công ty bảo hiểm, các
quỹ hưu trí cảu BHXH… các công ty, các quỹ này là các nhà đầu tư dài hạn tiềm năng của Trái phiếu Chính phủ. Tuy nhiên, để khai thác nguồn vốn này, cần có chính sách thích hợp một mặt khuyến khích hoạt động của các nhà đầu tư này phát triển, mặt khác có chính sách huy động phù hợp nhằm thu hút tối đa nguồn vốn này. Để thúc đẩy hoạt động của các tổ chức này thì Nhà nước cần có những quy định và giám sát cụ thể nhằm tạo cơ chế hoạt động minh bạch, rõ ràng; khuyến khích thành lập các công ty bảo hiểm, các quỹ hưu trí…; hoặc miễn giảm thuế kinh doanh… Mặt khác, để huy động nguồn vốn dài hạn của các nhà đầu tư này cần có những công cụ huy động vốn phù hợp với thơi gian thực hiện nghĩa vụ của các nhà đầu tư theo như đặc điểm hoạt động của họ quy định. Tuy nhiên, do là các công cụ dài hạn nên sẽ không tránh khỏi những rủi ro ảnh hưởng của các yếu tố ngoại cảnh tác động đến giá trị thực của Trái phiếu khi đến hạn; do vậy, cần phải xem xét phát hành các Trái phiếu Chính phủ vừa có kỳ hạn dài, vừa có các đặc điểm cân thiết để đảm bảo quyền lợi của nhà đầu tư Trái phiếu, chẳng hạn như Trái phiếu có kèm theo các đặc điểm như: lãi suất thả nổi, Trái phiếu có mối quan hệ với lạm phát…
Thứ ba, tạo điều kiện thuận lợi cho các công ty chứng khoán, các quỹ đầu
tư thực hiện tốt chức năng của mình. Đối với các công ty chứng khoán, cần có cơ chế tách bạch rõ ràng giữa hoạt động môi giới chứng khoán và hoạt động tự doanh. Cần có cơ chế thúc đẩy hoạt động môi giới chứng khoán và xem đó là một trong những công cụ làm giảm chi phí phát hành Trái phiếu Chính phủ. Mặt khác, hoạt động tự doanh của công ty chứng khoán mở ra một kênh huy động tiềm năng cho Trái phiếu Chính phủ; do vậy, cần có những chính sách ưu đãi khuyến khích thành lập và phát triển hoạt động của các công ty chứng khoán trong nước cũng như nước ngoài.
Thứ tư, ban hành các quy chế quản lý các quỹ được trích lập sai lợi nhuận
của doanh nghiệp một cách rõ ràng để tạo điều kiện cho doanh nghiệp sử dụng quỹ đó đầu tư vào Trái phiếu Chính phủ trong thời gian ngắn khi nhàn rỗi. Đồng thời, về phía KHNN, cần nghiên cứu, xem xét phát hành các loại Trái phiếu ngắn hạn, có đặc điểm thích hợp với nhu cầu đầu tư của doanh nghiệp nhằm khai thác nguồn vốn tạm thời của doanh nghiệp.
Thứ năm, cần có các chính sách khuyến khích các nhà đầu tư nhỏ lẻ mua
trái phiếu Chính phủ. Việc khuyến khích có thể thông qua công tác tuyên truyền cho họ thấy rõ được lợi ích của họ khi mua Trái phiếu. Đồng thời, KBNN cũng cần tính toán đến những đặc điểm của Trái phiếu mà các nhà đầu tư nhỏ lẻ yêu cầu như: tính an toàn, lãi suất cao, dễ mua, dễ chuyển nhượng… Đồng thời, ngoài kênh tiếp cận với các nhà đầu tư nhỏ lẻ thông qua bán lẻ qua hệ thống KBNN, cần phát triển các kênh tiếp cận khác như thông qua thị trường chứng khoán, thông qua các trung gian tài chính như các công ty tài chính, các công ty chứng khoán…
Thứ sáu, nghiên cứu các cơ chế cho phép cá nhân, tổ chức nước ngoài