II. Đánh giá về kết quả quá trình đổi mới cơ chế quản lý đầu t xây dựng trong quản lý và
A. Những vấn đề tồn tại trong cơ chế quản lý đầu t và xây dựng:
1. Cha có bộ luật về quản lý đầu t xây dựng:
Quá trình đầu t XDCB hết sức phức tạp, sản phẩm lại có giá trị lớn, vốn đầu t nhiều, thời gian lâu. Quá trình tạo ra sản phẩm đầu t liên quan đến nhiều nghành, nhiều cấp. Việc nghiên cứu ban hành bộ luật về quản lý đầu t và xây dựng là một việc làm hết sức khẩn trơng, cấp bách. Thực tế đến nay ở nớc ta vẫn cha có bộ luật về quản lý đầu t và xây dựng.
Từ 1958 đặc biệt là năm sau 1975 đến nay Chính Phủ và các Bộ, các nghành liên tục có những nghị định, thông t qui định và hớng dẫn về quản lý đầu t XDCB ở nớc ta nhng thiếu đông bộ, lại thờng xuyên thay đổi, bổ sung, làm ảnh hởng đến tính ổn định, gây nhiều khó khăn, phức tạp trong quản lý, ảnh h- ởng rất lớn đến chất lợng và hiệu quả quản lý. Cụ thể, ngày 16/7/1996 Chính phủ đã ban hành Nghị định 42/CP về Điều lệ quản lý đầu t và xây dựng và Nghị định 43/CP về quy chế đấu thầu. Đến ngày 23/8/1997, Chính phủ ban hành Nghị định 92/CP về việc sửa đổi, bổ sung một số điều khoản của Điều lệ quản lý đầu t và xây dựng và Nghị định 93/CP về việc sửa đổi, bổ sung một số điều khoản của Quy chế đấu thầu. Đến ngày 8/7/1999 Chính phủ lại ban hành Nghị định 52/1999/NĐ-CP về Quy chế quản lý đầu t và xây dựng, thay thế điều lệ quản lý đầu t và xây dựng đã ban hành theo Nghị định 42/CP ngày 16/7/1996 và Nghị định 92/CP ngày 23/8/1997 của Chính phủ. Ngày 5/5/2000, Chính phủ lại ban hành Nghị định số 12/2000/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của quy chế quản lý và xây dựng ban hành kèm theo Nghị định số 52 nói trên. Và gần đây nhất, ngày 30 tháng 01 năm 2003 Chính phủ đã ban hành Nghị định 07/2003/NĐ-CP về sửa đổi bổ sung một số điều của Quy chế quản lý đầu t và
xây dựng ban hành kèm theo NĐ52/1999/NĐ-CP và Nghị định 12/2000/NĐ-CP của Chính phủ.
Sự thay đổi văn bản một cách thơng xuyên làm khó khăn và hạn chế hiệu quả trong quản lý. Có những văn bản quy định và hớng dẫn cha đI vào thực tế nhng đã có sự thay đổi hoặc bị thay thế. Tuy có sự bổ sung, thay đổi cho phù hợp với tình hình mới nhng quy định này mới chỉ giải quyết đợc các vấn đề cấp bách trớc mắt và cha đồng bộ, thậm chí tráI ngợc nhau. Bên cạnh đó, còn nhiều vấn đề và lĩnh vực cha đợc quy định và giải quyết một cách triệt để nh: Quy hoạch xây dựng, trách nhiệm cụ thể, rõ ràng của từng bên liên quan trong từng giai đoạn của quá trình đầu t và xây dựng…
2. Những tồn tại trong công tác quy hoạch:
Chúng ta đều biết răng, quy hoạch xây dựng đòi hỏi phải đI trớc một bớc để phục vụ cho đầu t-xây dựng các dự án , nhng hiện nay công tác khảo sát xây dựng và quy hoạch chi tiết trong các đô thị và các khu côngn nghiệp tập trung vẫn cha đáp ứng đợc yêu cầu phát triển của các đối tợng này. Nguyên nhân chủ yếu vẫn là tình trạng thiếu vốn đầu t cho các dự án quy hoạch , cộng với cách quản lý phân bổ vốn hiện nay đã ít lại thiếu tập trung, dàn trải và cha đợc u tiên đúng chỗ, đúng lúc, làm giảm hiệu quả phục vụ kịp thời công tác đầu t xây dựng.
Khung pháp luật để quản lý xây dựng còn thiếu, cha đông bộ với lĩnh vực xây dựng nói chung và quy hoạch xây dựng đô thị, các khu công nghiệp tập trung nói riêng, thể hiện rõ qua quy trình kiểm soát, phát triển ở tầm vĩ mô, mặc dù đã đợc thiết lập từ khâu lập, xét duyệt quy hoạch, giới thiệu địa điểm xây dựng, cấp chứng chỉ quy hoạch, cấp đất, cấp phép xây dựng…Quản lý quy hoạch xây dựng phát triển đô thị và các khu công nghiệp là những vấn đề lớn liên quan đến nhiều nghành, nhiều cấp nhng khung thể chế cho lĩnh vực này đến nay vẫn còn nhiều điểm cha đợc làm rõ. Đặc biệt, sự phối hợp giữa các nghành trong quản lý phát triển mạng lới đô thị quốc gia, các vùng trọng điểm, các đô thị lớn nh Hà Nội, TP Hồ chí Minh, các khu đô thị mới với hàng ngàn ha, các khu kinh tế cửa khẩu và các đặc khu kinh tế hành chính còn gặp nhiều khó khăn.
3. Trình tự đầu t xây dựng và thủ tục hành chính trong việc chấphành trình tự này: hành trình tự này:
3.1/ Thời gian thực hiện các thủ tục hành chính đối với một dự án đầu t là quá dài, tối thiểu phải từ 3 tháng và tối đa phải đến vài ba năm, nhng vẫn cha đạt đợc hiệu quả nh mong muốn.
Tình trạng trên đã làm cho các chủ đầu t nớc ngoài thiếu kiên nhẫn, nhiều khi phải bỏ cuộc. Còn các chủ đầu t trong nớc thì phải chịu đựng gian khổ. Tỷ lệ giải ngân rất thấp. Nh vậy, khó khăn trong đầu t hiện nay không phải là thiếu vốn, mà chính là việc thực hiện các thủ tục hành chính còn quá phiền hà, đã làm giảm tốc độ giải ngân và thực hiện đầu t với một thực tế đáng lo ngại.
3.2/ Nguyên nhân của tình hình trên đây là do:
- Các văn bản quy phạm pháp luật cha quy định thời gian cụ thể phải hoàn thành thủ tục hành chính đối với một số bớc nh: Xác định hớng đầu t, lựa chọn chủ đầu t; lựa chọn xét duyệt địa điểm xây dựng; thẩm định thiết kế sơ bộ; đăng ký vốn; đăng ký sản xuất kinh doanh; giao nhận đất tại hiện trờng phê duyệt thiết kế kỹ thuật, tổng dự toán; nghiệm thu công trình; quyết toán vốn đầu t và đăng ký quyền sở hữu công trình. Ngoài ra, các quy định của pháp luật về thủ tục hành chính mới chỉ là lý thuyết, thực tế thì diễn ra không đúng nh vậy.
- Hai lĩnh vực đầu t và xây dựng lồng ghép còn nhiều chồng chéo, bất cập. - Năng lực và sự hiểu biết về pháp luật của các chủ đầu t và cơ quan t vấn quá hạn chế, không nắm bắt kịp tình hình đổi mới của pháp luật về đầu t và xây dựng nên khi chuẩn bị các thủ tục đã tỏ ra lúng túng, tốn nhiều thời gian vô ích, đôi khi còn làm trái quy định của pháp luật.
- Cơ quan quản lý nhà nớc có thẩm quyền và cán bộ thụ lý hồ sơ giải quyết thủ tục hành chính cũng gây ra những phiền hà, chậm trễ không đáng có. Nguyên nhân của tình trạng này có thể là:
+ Do kém năng lực gây chậm chễ;
+ Do đạo đức kém, gây phiền hà, tham nhũng, sách nhiễu dân; + Do sợ trách nhiệm, đùn đẩy công việc cho nhau;
+ Do sự phối hợp liên ngành kém;
+ Do bộ máy tổ chức không hợp lý. Nhiều địa phơng quan niệm đơn giản là cứ nhập nhiều sở, ban ngành lại thì sẽ giảm bớt đầu mối, nh vậy cải cách thủ tục hành chính sẽ tốt.
+ Do thiếu công khai dân chủ. Các thủ tục hành chính không đợc niêm yết rõ ràng và không có cán bộ tiếp dân đủ năng lực để hớng dẫn cho dân...;
+ Lợng của cán bộ thi hành công vụ cha tơng xứng với hao phí lao động bỏ ra. Do vậy một bộ phận công chức tinh thần trách nhiệm thấp, thiếu nhiệt tình trong giải quyết công việc.
+ Chi phí cho việc giải quyết thủ tục hành chính cho các cơ quan hành chính sự nghiệp còn quá thấp.
- Do quy định của pháp luật đôi khi còn cứng nhắc, nặng nề về cơ chế "xin cho", không phù hợp với thực tế khách quan. Ví dụ:
+ Việc thu hồi đất, giao đất không nên để Thủ tớng Chính phủ quyết định quá nhiều mà nên phân cấp cho UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ơng. Chính phủ chỉ nên chỉ đạo về quy hoạch, kế hoạch, chính sách, kiểm tra và chỉ thu hồi, giao lại đất đối với các dự án đầu t và xây dựng công trình sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích công cộng. Còn đối với các dự án đầu t và xây dựng công trình sản xuất kinh doanh, thì nên cho phép chuyển quyền sử dụng đất thông qua giao dịch dân sự.
+ Việc đền bù giải phóng mặt bằng là khâu then chốt, thờng chiếm 60% thời gian thực hiện đầu t và có thể kéo dài từ 2 đến 3 năm. Không phải chỉ do giá cả, đặc biệt là việc phải chuẩn bị trớc các khu tái định c.
+ Việc rà soát, đổi mới văn bản pháp quy thiếu đồng bộ, thiếu thống nhất và nhiều khi mâu thuẫn nhau, cũng gây ra tình trạng chờ đợi không cần thiết. Ví dụ: việc bãi bỏ giấy phép xây dựng đối với công trình sử dụng vốn ngân sách nhà nớc; việc cho phép chủ đầu t các dự án sử dụng vốn không thuộc ngân sách nhà nớc tự quyết định đầu t, đã bất cập với thủ tục giao đất, cho thuê đất...
+ Một số dự án đã giải quyết theo trình tự thủ tục đầu t từ trớc tới nay không còn phù hợp với các quy định pháp luật mới nữa, nhng cũng không đợc xem xét chỉ đạo, tháo gỡ kịp thời, dẫn đến sự trì trệ lớn nh: Dự án khu đô thị mới Nam TP. Hồ Chính Minh; khu đô thị mới Bắc Thăng Long, Vân Trì, Hà Nội...
4. Hệ thống chuẩn mực áp dụng trong lĩnh vực quản lý đầu t và xây dựng còn nhiều hạn chế:
Tình trạng quản lý đầu t XDCB hiện nay có nhiều bất cập đã gây ra tình trạng thất thoát, lãng phí và tham nhũng nhiều. Môt phần là ở việc xây dựng các chuẩn mực để lập dự toán, thanh quyết toán còn nhiều hạn chế. Các chuẩn mực này của ta hiện nay vừa thiếu, vừa lạc hậu, có những tiêu chuẩn từ những năm 60
vẫn còn đợc áp dụng và nhất là không đông bộ. Mặt khác, các bộ định mức chuẩn về chi phí chung, về các loại công tác xây lắp, về chi phí vận chuyển, về hệ số đào đắp, vận chuyển đất đá, cát, các quy định về giá cho công trình trọng điểm, cho khu vực và địa phơng... vẫn còn chứa đựng nhiều bất cập và gây tranh cãi, khó khăn cho việc quản lý cha nói đến vấn đề hiểu sai gây hậu qảu cho quản lý.
Có thể lấy ví dụ, có công trình mà nếu áp dụng tỷ lệ chi phí chung là 5,5% chứ không áp dụng tỷ lệ 8,4% thì đã tiết kiệm đợc hơn 6 tỷ đồng; nếu áp dụng chi phí đào, xúc, vận chuyển đất cát bằng đất cấp 1 chứ không phải bằng 85% đất cấp 3 thì đã tiết kiệm đợc hơn 2,155 tỷ đồng; nếu áp dụng hệ số K cho đất đạt K98 là 1,1 chứ không phải là 1,2 đã có thể tiết kiệm đợc 3,883 tỷ đồng...Chính điều này đã chứng minh rằng bản thân các cơ chế, chính sách đã bao hàm những khả năng dẫn tới lãng phí, thất thoát. Từ những vấn đề đó, chúng ta cần phải nhanh chóng xây dựng, sửa đổi, bổ sung để có đợc một chuẩn mực khách quan, phù hợp, hiệu qảu trong quản lý, bảo vệ đợc lợi ích Nhà nớc, tập thể doanh nghiệp và ngời lao động. Trong quản lý nếu thiếu hệ thống chuẩn mực này, dù có cố gắng đến đâu cũng không đem lại hiệu quả, thậm chí còn phản tác dụng và gây hậu quả.
B. Những tồn tại trong thực tế sử dụng vốn đầu t XDCB thời gianqua: qua:
1. Tình trạng đầu t dàn trải, thiếu tập trung:
Trong suốt thời gian 10 năm thực hiện đầu t xây dựng cơ bản, điều đáng quan tâm là đầu t cha tập trung và bám sát các mục tiêu quan trọng của nền kinh tế. Cùng với việc phân cấp mạnh trong đầu t, vấn đề dàn trải đã xảy ra ở khắp các Bộ, ngành, địa phơng. Mặc dù trong suốt thời gian qua chúng ta đã đa ra nhiều biện pháp nhằm hạn chế việc đầu t dàn trải nhng mức độ giảm cha đợc nhiều, năm 1997 có 6824 công trònh; năm 1998 khoảng 5000 công trình; năm 1999 gần 4000 công trình.
Đầu t dàn trải dẫn đến nhiều công trình không thực hiện đúng tiến độ kéo dài thời gian thi công, khối lợng dở dang quá lớn gây lãng phí vốn và không đa công trình vào khai thác sử dụng đúng tiến độ. Năm 1997 bố trí
6824 công trình, trong đó Trung ơng 2864 công trình có 978 công trình khởi công mới, 186 công trình trọng điểm của Bộ giao thông vận tải (đờng Láng - Hoà Lạc, quốc lộ 51, các công trình thoát lũ đồng bằng sông Cửu Long...) Chính phủ yêu cầu phải hoàn thành trong năm 1997 nhng giá trị khối lợng xây dựng cơ bản thực hiện còn lại phải chuyển sang năm 1998 thi công tiếp 341 tỷ đồng, cha kể khối lợng phải vay vốn của Ngân hàng cổ phần Hàng hải để thi công. Vậy nhng do các Bộ, ngành vẫn bố trí vốn dàn trải, cha xuất phát từ tiến độ thực hiện dự án, từ nhu cầu thực tế và sự cần thiết của công trình nên nhiều công trình khối lợng thực hiện lớn nhng lại bố trí kế hoạch vốn thấp nên không có vốn để thanh toán. Chính do sự đầu t dàn trải theo cơ chế cấp phát mang tính chất “chia phần”. Mỗi ngành, cấp, địa phơng hàng năm chỉ nhận đợc một khối lợng vốn nhất định để đầu t. Nếu đủ thì không sao nh- ng lại có những công trình bị thiếu đang thi công bị dừng lại không thể tiếp tục đợc. Còn có những công trình bị thừa, vì vậy đến nay vẫn còn tình trạng nhiều Bộ, địa phơng vẫn đang làm thủ tục điều chỉnh vốn từ các công trình không thực hiện đợc hay thừa vốn sang các công trình đã có khối lợng thực hiện hay đang thực hiện mà bị dừng lại do thiếu vốn.
2. Tiến độ thực hiện đầu t và giải ngân vốn đầu t XDCB còn chậm:
Theo nh quy định về việc lập kế hoạch đầu t, tuy Chính phủ giao kế hoạch đầu t xây dựng cơ bản từ rất sớm nhng các Bộ, ngành địa phơng phân khai kế hoạch vẫn chậm, nhiều dự án với số vốn lớn khoảng 1000 tỷ đồng cha có quyết định đầu t, tổng dự án đợc duyệt nhng vẫn đợc bố trí vào kế hoạch đàu t kể cả các công trình quan trọng của Nhà nớc nh quốc lộ 1A, trung tâm hội nghị Hùng Vơng...
Trong năm 1997 vốn đầu t xây dựng cơ bản là 12526 tỷ đồng trong đó vốn Nhà nớc là 8092 tỷ đồng, vốn ngoài nớc là 4434 tỷ đồng, bao gồm cả vợt kế hoạch năm 1996 là 400 tỷ đồng. Các công trình Trung ơng quản lý 8902 tỷ, địa phơng quản lý 3624 tỷ. Cuối năm 1997 giá trị khối lợng xây dựng cơ bản thực hiện 8626,6 tỷ đồng, đạt 69% kế hoạch (vốn trong nớc 6354,3 tỷ đồng đạt 79% kế hoạch và vốn ngoài nớc 2274,3 tỷ đồng đạt 51% kế hoạch). Trong đó giá trị khối lợng xây dựng cơ bản thực hiện các công trình trung ơng 5456 tỷ đồng đạt 61% kế hoạch (vốn trong nớc 3556 tỷ đồng đạt 72% kế
hoạch, ngoài nớc là 1900,4 tỷ đồng đạt 50% kế hoạch). Các công trình địa ph- ơng là 3172 tỷ đồng đạt 88% kế hoạch (vốn trong nớc 2798,3 tỷ đồng dạt 94% kế hoạch, vốn ngoài nớc 373,9 tỷ đồng đạt 59% kế hoạch).
Tình trạng này tiếp tục diễn ra trong những năm tiếp theo đặc biệt năm 2000 trong 6 tháng đầu năm chỉ đạt đợc khối lợng vốn đầu t xây dựng cơ bản thuộc Ngân sách Nhà nớc là 11400 tỷ đạt 44,3% so với kế hoạch mặc dù các Bộ, ngành, địa phơng đã có rất nhiều cố gắng.
Nguyên nhân của sự chậm trễ này là do: Các cấp các ngành triển khai