Qua tìm hiểu tình hình triển khai thực hiện nhiệm vụ của các chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL, có thể thấy, việc thực hiện tốt trách nhiệm của các chủ thể này đã góp phần không nhỏ vào những thành tựu mà công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL đã đạt được trong nhiều năm qua. Tuy nhiên, trên thực tế vẫn còn rất nhiều những hạn chế mà các chủ thể gặp phải trong quá trình thực hiện nhiệm vụ. Còn tồn tại những hạn chế đó là do những nguyên
nhân sau:
Thứ nhất, quy định của pháp luật chưa đầy đủ và chưa hợp lý.
Pháp luật là công cụ quan trọng mà giai cấp thống trị sử dụng để điều chỉnh các mối quan hệ xã hội, là trọng tài công minh đứng ra giải quyết, dung hòa các mối quan hệ xã hội, có thể nói pháp luật là cầu nối giữa nhân dân và nhà nước. Vì vậy, hệ thống pháp luật không được kiện toàn, có những lỗ hổng sẽ không đủ khả năng giải quyết tốt các mối quan hệ Nhà nước - nhân dân. Trong xu thế phát triển hiện nay, pháp luật Việt Nam cũng như hầu hết pháp luật các nước trên thế giới vẫn chưa “với tay” đến hết các vấn đề nảy sinh trong quá trình điều hành xã hội. Các quy định điều chỉnh vấn đề xây dựng, ban hành văn bản QPPL cũng chưa hoàn chỉnh và còn nhiều thiếu sót, cụ thể:
Một là, quy trình ban hành văn bản QPPL còn có những bất cập và chưa hợp lý.
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 1996 (sửa đổi bổ sung 2002), Luật Ban hành văn bản QPPL 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân 2004 là cơ sở pháp lý quan trọng để các chủ thể áp dụng thực hiện trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Hiện nay, sau một thời gian áp dụng, các quy định này đã bộc lộ những điểm hạn chế, bất cập gây khó khăn cho các chủ thể làm công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL.
Quy trình xây dựng, thảo luận, thông qua văn bản chưa thực sự khoa học, hợp lý, chưa đề cao trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào quy trình xây dựng văn bản QPPL. Từng khâu trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL còn những bất cập nhất định.
Giai đoạn Lập chương trình xây dựng văn bản QPPL, pháp luật đã quy định được cơ chế phát huy sự tham gia rộng rãi của các cơ quan, tổ chức, cá nhân vào việc kiến nghị xây dựng văn bản QPPL. Pháp luật cũng đã có các quy định về cơ chế tiếp nhận và trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong việc xem xét, kiến nghị xây dựng pháp luật để đưa vào Chương trình (Điều 1, Điều 13 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP). Song, các quy định hiện hành mới chỉ dừng lại ở các nguyên tắc chung mà chưa được cụ thể hóa và có những quy định bảo đảm tính khả thi. Trong thực tế, nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân đã có kiến nghị xây dựng pháp luật nhưng chủ yếu được thể hiện thông qua các phương tiện thông tin đại chúng, một số ít kiến nghị bằng văn bản được gửi tới các cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhưng không được tiếp nhận và xử lý.
Các văn bản hiện hành chưa quy định cụ thể nội dung xây dựng các tiêu chí trong bản thuyết minh dự kiến xây dựng văn bản QPPL. Pháp luật hiện hành cũng chưa quy định cụ thể trình tự, thủ tục lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản QPPL ở các bộ, ngành nên quá trình thực hiện còn thiếu thống nhất, chưa quy định cụ thể cơ chế phối hợp giữa các đơn vị thuộc bộ, ngành trong quá trình lập dự kiến. Điều 12, Điều 19 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP đã đề cập việc đề nghị điều chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định nhưng hiện vẫn thiếu quy định rõ ràng, chặt chẽ về vấn đề này. Pháp luật cũng chưa quy định cơ chế kiểm tra, đôn đốc thực hiện chương trình xây dựng văn bản QPPL sau khi được thông qua. Nghị định 24/2009/NĐ-CP giao cho Bộ Tư pháp (đối với dự án luật, pháp lệnh), Văn
phòng Chính phủ (đối với nghị định) có trách nhiệm đôn đốc, kiểm tra cơ quan chủ trì soạn thảo trong việc bảo đảm tiến độ soạn thảo và thời gian trình dự án, dự thảo. Tuy nhiên, các quy định hiện hành còn chung chung nên thực tế công tác này còn bỏ ngỏ. Nhận thức của một số cán bộ lãnh đạo bộ, ngành và cán bộ pháp chế chưa đúng về tầm quan trọng của hoạt động lập dự kiến chương trình cho nên việc huy động các nguồn nhân lực, vật lực và tài lực cho công tác này còn hạn chế.
Hoặc đối với việc thẩm định văn bản QPPL, Điểm c Khoản 2 Điều 29a Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung năm 2002, Điểm d Khoản 3 Điều 36 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 vẫn tiếp tục quy định các chủ thể phải thẩm định về tính khả thi của dự thảo văn bản QPPL. Nếu như đúng chức năng, nhiệm vụ của cơ quan pháp luật chịu trách nhiệm về công tác xây dựng pháp luật, Bộ Tư pháp chủ thể tiến hành thẩm định chỉ phải chịu trách nhiệm về tính hợp pháp, hợp hiến và tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật và tính hợp lý của các quy định trong văn bản; góp ý về ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo. Còn tính khả thi của văn bản QPPL hay từng quy định của dự thảo phải được cơ quan chủ trì soạn thảo giải trình. Tính khả thi, tính hợp lý của các quy định còn phải được các nhà chuyên môn, các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản và các đối tượng rộng rãi trong xã hội góp ý kiến thêm, bởi lẽ cá nhân hay một nhóm người chịu trách nhiệm về văn bản thẩm định không thể thấy được tính hợp lý của rất nhiều quy phạm, nhất là các quy phạm mang tính chuyên ngành phải có sự đánh giá của các nhà chuyên môn về ngành, lĩnh vực đó. Cơ quan thẩm định hay các chuyên gia pháp luật chỉ có thể giúp các nhà chuyên môn chuyển tải các ý tưởng, nội dung thành các chương, mục, điều, khoản, điểm với bố cục chặt chẽ, hợp lý của một văn bản quy phạm và ngôn ngữ sao cho trong sáng, minh bạch, dễ hiểu, dễ tiếp thu. Như vậy, phạm vi thẩm định của Bộ Tư pháp chỉ nên giới hạn ở tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật và ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản. Việc quy định phạm vi thẩm định tính khả thi của văn bản QPPL là không hợp lý, công việc này là quá sức đối với các chủ thể thẩm định.
Trên đây chỉ là một vài quy định của pháp luật về quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL hiện nay còn chưa rõ ràng, thiếu chính xác và không hợp lý. Mặc dù Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật một lần nữa đã được sửa đổi,
bổ sung, song không thể tránh khỏi những hạn chế, đây sẽ là điều bất lợi cho các chủ thể thực hiện trách nhiệm trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL.
Hai là, vấn đề quy định trách nhiệm và các biện pháp bảo đảm của các chủ thể làm công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL còn chưa rõ ràng và đầy đủ.
Xác định trách nhiệm của từng chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL là vấn đề hết sức quan trọng, làm được điều này sẽ giúp các chủ thể nhận biết được nhiệm vụ và tiến hành thực hiện nhiệm vụ một cách nhanh chóng. Song, pháp luật hiện hành chưa quy định rõ trách nhiệm của một số chủ thể trong các giai đoạn của quy trình nên việc xác định trách nhiệm cũng như chế tài đối với từng chủ thể là hết sức khó khăn. Vì vậy, trong quá trình triển khai, thực hiện nhiệm vụ, các chủ thể chưa xác định được rõ trách nhiệm của mình dẫn đến hoặc là chồng chéo hoặc là đùn đẩy nhau hoặc có trường hợp chủ thể này còn thực hiện nhầm nhiệm vụ của chủ thể khác.
Mặt khác, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân 2004 tuy đã có một số quy định về trách nhiệm của các chủ thể trong từng giai đoạn của quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL, song lại không có bất kỳ một quy định nào về các biện pháp bảo đảm (biện pháp khen thưởng, cũng như biện pháp răn đe) đối với các chủ thể. Có chăng chỉ là yêu cầu các chủ thể nâng cao hơn nữa tinh thần trách nhiệm đối với việc xây dựng, ban hành văn bản QPPL mà chưa quy định các chủ thể nếu không hoàn thành tốt nhiệm vụ thì phải chịu trách nhiệm như thế nào, hoặc hoàn thành tốt sẽ được biểu dương, khen thưởng ra sao? Điều này dẫn đến tâm lý “sai không ai biết, đúng không ai hay”. Ngoài việc thiếu các quy định về biện pháp răn đe thì vấn đề khuyến khích, khen thưởng đối với các chủ thể thực hiện tốt trách nhiệm cũng là vấn đề hết sức quan trọng. Có sự quan tâm, khuyến khích kịp thời sẽ giúp các chủ thể có được sự động viên tinh thần cũng như vật chất tạo sự hứng khởi để hoàn thành tốt nhiệm vụ, góp phần nâng cao hiệu quả và chất lượng công việc. Như vậy, một vấn đề đặt ra là pháp luật cần bổ sung kịp thời các quy định về các biện pháp bảo đảm, chế độ bồi dưỡng thỏa đáng tạo điều kiện tốt nhất cho các chủ thể hoàn thành tốt nhiệm vụ.
Ba là, thiếu quy định pháp luật về sự liên kết, phối hợp giữa các chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL.
Xây dựng, ban hành văn bản QPPL là một quá trình có sự liên kết chặt chẽ từ khâu chuẩn bị lập chương trình, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, thảo luận, thông qua cho đến khâu công bố văn bản QPPL, mỗi một khâu là một mắt xích quan trọng không thể thiếu của quy trình, chúng có mối quan hệ ràng buộc lẫn nhau. Do đó, để chất lượng văn bản QPPL được đảm bảo một cách tốt nhất cần có sự phối hợp, liên kết, trao đổi giữa các chủ thể trong từng khâu cũng như giữa các khâu với nhau. Thực tế đã chứng minh:
Đối việc thẩm định văn bản QPPL thì đây là quy trình luôn đòi hỏi có sự tham gia và phối hợp chặt chẽ giữa các chủ thể trong phạm vi cơ quan tiến hành thẩm định, giữa chủ thể thẩm định với chủ thể soạn thảo và các chủ thể khác, để trao đổi thông tin, kết quả và ý kiến đóng góp. Tuy nhiên, hoạt động thẩm định của Bộ Tư pháp chỉ được giao cho các Vụ có chức năng chuyên về xây dựng pháp luật và thẩm định, mỗi Vụ lại có nhóm nghiên cứu theo lĩnh vực khác nhau do một Phó Vụ trưởng phụ trách. Do đó, các nhóm làm việc khá độc lập, ít tham khảo ý kiến hay phối hợp giữa các nhóm, hoặc có thì sự phối hợp cũng chưa thực sự hiệu quả.
Hay một ví dụ nữa trong công tác thẩm tra văn bản QPPL cũng thiếu sự phối hợp giữa các cơ quan, chủ thể dẫn đến việc thẩm tra gặp khó khăn. Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, với thời hạn chậm nhất là 30 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp Quốc hội, hoặc chậm nhất là 20 ngày trước ngày khai mạc phiên họp của Ủy ban thường vụ Quốc hội, cơ quan, tổ chức trình dự án luật phải gửi tờ trình, dự thảo luật và các tài liệu liên quan khác đến cơ quan thẩm tra để tiến hành thẩm tra. Tuy nhiên, trong thực tế không ít trường hợp các tài liệu này được gửi đến không đúng quy định. Điều này cho thấy các chủ thể không thực hiện tốt trách nhiệm trong việc phối hợp để ban hành văn bản QPPL theo đúng tiến độ.
Qua ví dụ trên ta thấy, hiện nay pháp luật còn thiếu các quy định về sự phối hợp đồng bộ giữa các chủ thể làm công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Đây là một nguyên nhân quan trọng, có ảnh hưởng lớn đến việc thực hiện nhiệm vụ của các chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL.
Bốn là, quy định về kinh phí dành cho hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL là chưa hợp lý.
dựng, ban hành văn bản QPPL hiện nay còn rất hạn chế và chưa được quan tâm đúng mức. Tất cả các khâu từ lập chương trình, soạn thảo, thẩm tra, thẩm định, thảo luận thông qua văn bản QPPL cho đến giai đoạn công bố văn bản QPPL vấn đề tài chính, cơ sở vật chất là vô cùng eo hẹp.
Đối với việc lập chương trình xây dựng văn bản, quy định về điều kiện vật chất bảo đảm cho quá trình thực hiện từ quy trình lập dự kiến tại các bộ, ngành, quản lý ngành, quy trình tổng hợp ở Bộ Tư pháp cho đến giai đoạn xem xét thông qua Chương trình tại cơ quan của Quốc hội cũng ít được quan tâm.
Soạn thảo là một khâu có ý nghĩa hết sức quan trọng trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL, ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng văn bản. Tuy nhiên, kinh phí dành cho công tác này còn rất hạn chế, không rõ ràng, gây nên những cản trở không nhỏ cho việc tiến hành soạn thảo, khảo sát thực tế, mời chuyên gia, các nhà khoa học tham gia, lấy ý kiến các tầng lớp nhân dân… Mức chi phí cho công tác xây dựng văn bản QPPL được quy định tại Thông tư số 100/2006/TT-BTC của Bộ Tài chính ban hành ngày 23/10/2006 hướng dẫn về việc quản lý và sử dụng kinh phí ngân sách Nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng các văn bản QPPL gồm:
Chi soạn thảo đề cương nghiên cứu đối với dự án luật, pháp lệnh soạn thảo mới hoặc sửa đổi bổ sung (thay thế) mức chi từ 1.000.000đ - 2.000.000đ/đề cương; dự án luật, pháp lệnh soạn thảo sửa đổi bổ sung một số điều mức chi từ 700.000đ - 1.500.000đ/đề cương; đối với dự thảo nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, dự thảo nghị quyết, nghị định của Chính phủ, dự thảo quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ mức chi từ 500.000đ -1.000.000đ/đề cương. Đối với các văn bản QPPL thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ mức chi từ: 300.000đ - 700.000đ/đề cương. Việc chi soạn thảo báo cáo chuyên đề, báo cáo chỉnh lý, báo cáo tổng thuật, báo cáo thẩm tra, thẩm định các văn bản QPPL mức chi cho từng loại văn bản là khác nhau nhưng tối đa là 1.000.000đ/văn bản (đối với báo cáo thẩm định, thẩm tra của dự án luật, pháp lệnh soạn thảo mới hoặc dự án luật, pháp lệnh sửa đổi thay thế) và mức chi thấp nhất là 60.000đ/văn bản (báo cáo tổng thuật, báo cáo chỉnh lý các văn bản QPPL thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ).
Kinh phí bảo đảm cho hoạt động thẩm định của các chủ thể là một vấn đề hiện còn nhiều ý kiến khác nhau. Xét thực tế hiện nay có thể thấy kinh phí dành cho thẩm định cũng còn rất hạn hẹp, đây chính là một trong những khó khăn đối với các chủ thể tiến hành. Việc kinh phí được cấp quá thấp (năm 2007 đối với việc thẩm định các văn bản dưới luật kinh phí cấp đồng loạt khoảng dưới 500.000đồng/văn bản)[6, tr.31] dẫn đến không thể đủ triển khai các hoạt động để tổ chức các cuộc phối hợp liên đơn vị, liên ngành; huy động các chuyên gia, các nhà khoa học am hiểu sâu các vấn đề chuyên môn thuộc lĩnh vực cần thẩm định