nhiệm xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Bên cạnh những ưu điểm của các chủ thể trong quá trình thực hiện nhiệm vụ xây dựng, ban hành văn bản QPPL, thực tiễn đã cho thấy hiện nay vẫn đang còn tồn tại rất nhiều những hạn chế cũng như những vướng mắc mà các chủ thể gặp phải trong quá trình thực hiện công tác này và cần nhanh chóng được khắc phục. Biểu hiện cụ thể của những hạn chế, tồn tại đó là:
Trong việc lập Chương trình xây dựng văn bản QPPL, các chủ thể còn chưa thực hiện tốt trách nhiệm dẫn đến việc Chương trình xây dựng văn bản QPPL được xây dựng chưa thực sự quan tâm đến thứ tự ưu tiên, tính đồng bộ, tính toàn diện của hệ thống pháp luật, chưa chú trọng đến yêu cầu quản lý nhà nước trong từng thời kỳ. Do đó, có những văn bản cần thiết lại chưa được ban hành, hoặc có những văn bản lẽ ra được ban hành trước, thì lại ban hành sau. Việc lập dự kiến Chương trình xây dựng văn bản QPPL còn mang tính chủ quan, cảm tính không dựa trên các luận cứ khoa học, trên sự phân tích đánh giá một cách khách quan các điều kiện kinh tế, xã hội nên tính dự báo của các đề nghị xây dựng không cao. Việc
định hướng chính sách của văn bản chưa được xác định trước khi đề xuất xây dựng văn bản, đưa vào chương trình xây dựng dẫn đến lúng túng trong quá trình soạn thảo, gây nên sự lãng phí nhất định, ảnh hưởng đến chất lượng dự thảo và tiến độ soạn thảo. Việc lập chương trình xây dựng văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ở nhiều địa phương trong phạm vi toàn quốc chưa được chú trọng. Có nhiều nơi cho rằng việc xây dựng chương trình là hình thức không thể thực hiện được vì phụ thuộc vào hệ thống văn bản của cơ quan cấp trên, vì sự thay đổi kinh tế xã hội và nhu cầu quản lý. Từ thực tế này dẫn đến hoạt động xây dựng văn bản QPPL luôn bị động về tiến độ, hạn chế về chất lượng.
Về hoạt động soạn thảo văn bản QPPL ở trung ương cũng như địa phương hầu hết các chủ thể đều gặp phải một số hạn chế nhất định: tiến độ soạn thảo của các chủ thể đối với nhiều văn bản QPPL còn chậm so với yêu cầu của chương trình xây dựng văn bản QPPL đã đề ra. Có nhiều lúc, nhiều nơi vẫn còn tình trạng các chủ thể soạn thảo văn bản QPPL tiến hành soạn thảo một cách sơ sài, đối phó, thiếu điều tra, khảo sát thực tiễn, lấy ý kiến rồi trình ký ban hành. Giai đoạn soạn thảo văn bản QPPL pháp luật hiện hành đã quy định rất nhiều các nhiệm vụ cho các chủ thể làm công tác soạn thảo, đặc biệt là Ban soạn thảo. Nhưng trên thực tế, Ban soạn thảo không thể thực hiện đầy đủ tất cả các nhiệm vụ đã được quy định. Trong toàn bộ quy trình soạn thảo một dự thảo văn bản QPPL, Ban soạn thảo không thể tổ chức thường xuyên các cuộc họp, thông thường Ban soạn thảo chỉ họp vào giai đoạn cuối, khi dự thảo văn bản QPPL đã tương đối hoàn chỉnh. Các cuộc họp cũng chỉ xoay quanh những nội dung quan trọng nhất như thảo luận về chính sách, các vấn đề lớn của dự án, dự thảo những vấn đề còn lại Ban soạn thảo không thể thực hiện hết được...
Trong công tác lấy ý kiến của tổ chức, cá nhân, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo văn bản QPPL, các chủ thể có thẩm quyền cũng chưa thực hiện đúng trách nhiệm của mình. Công việc này thuộc trách nhiệm của Ban soạn thảo, trong đó, cụ thể hơn là trách nhiệm của Trưởng Ban soạn thảo và Tổ biên tập. Mặc dù pháp luật đã quy định khá chặt chẽ về việc lấy ý kiến góp ý của các cơ quan, tổ chức, cá nhân nhưng trên thực tế, rất ít dự thảo bảo đảm được quy trình này. Theo số liệu khảo sát từ năm 1987 – 2000 thì hình thức lấy ý kiến nhân dân chỉ được tiến hành đối với khoảng 4% trong tổng số các luật, pháp lệnh đã được
ban hành. Riêng đối với các lần sửa đổi Hiến pháp thì tỷ lệ lấy ý kiến là 100% [8, tr.25]. Thực tế, dường như các chủ thể coi việc tổ chức lấy ý kiến là mang tính hình thức, việc tiếp thu ý kiến của các chủ thể cũng không minh bạch, không có cơ chế phản hồi lại các ý kiến đóng góp. Các chủ thể làm công tác soạn thảo thiếu ý thức trách nhiệm và không nhận thức rõ tầm quan trọng trong việc lấy kiến của tổ chức, cá nhân dẫn đến một loạt những vấn đề nổi cộm như sau: Một là, không công bố dự thảo hoặc lấy ý kiến đối với dự thảo văn bản QPPL với lý do văn bản đó có nội dung thuộc bí mật nhà nước (ví dụ Luật về An ninh, Luật về Quốc phòng, Pháp lệnh Cơ yếu...) hoặc có công khai thì cũng mang tính chất nửa vời vì không đa dạng hóa các đối tượng, phương thức lấy ý kiến mà chỉ lựa chọn một số đối tượng. Quy trình vẫn có tính chất khép kín giữa các cơ quan nhà nước hoặc nếu mở cũng chỉ là các doanh nghiệp, hiệp hội nhất định... trên cơ sở chọn lọc, sắp xếp của chủ thể có thẩm quyền. Hai là, không lấy ý kiến các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp trong khi đó việc lấy ý kiến của đối tượng này là bắt buộc. Ba là, việc xác định phạm vi, nội dung, đối tượng lấy ý kiến cũng như tổng hợp, tiếp thu ý kiến đóng góp theo ý chí chủ quan của cơ quan, công chức trực tiếp lấy ý kiến, không đưa ra những vấn đề cụ thể cần phải lấy ý kiến. Bốn là, thường tổ chức lấy ý kiến rất muộn (sau khi đã hình thành cơ bản các nhóm vấn đề, chính sách quan trọng...); tổ chức lấy ý kiến còn mang tính hình thức, đối tượng được lấy ý kiến ít có tính đại diện. Năm là, việc nghiên cứu, tiếp thu, phản hồi còn ngẫu hứng; cơ chế tiếp thu ý kiến thiếu minh bạch, không rõ vì sao không tiếp thu, đa phần chỉ tiếp thu chỉnh lý về kỹ thuật soạn thảo, câu chữ, ít tiếp thu về những vấn đề quan trọng, liên quan đến chính sách.
Đối với công tác thẩm định, thời gian qua, mặc dù các chủ thể thẩm định đã làm khá tốt công việc của mình, công tác thẩm định đã dần di vào nề nếp, nhưng nhìn chung chất lượng văn bản thẩm định còn chưa cao, công tác thẩm định còn mang nặng tính hình thức, chưa thực sự mang tính phản biện và dựa trên những lập luận khoa học về mặt pháp lý của các dự án văn bản QPPL. Nhiều văn bản thẩm định nội dung chưa đầy đủ, thậm chí còn sơ sài. Các lập luận lý lẽ trong văn bản thẩm định còn xuôi chiều, chưa có tính thuyết phục cao làm cho giá trị văn bản thẩm định chưa tốt. Việc thẩm định còn chậm so với yêu cầu, thậm chí có một số dự thảo văn bản QPPL khi trình cơ quan có thẩm quyền xem xét, thông qua mà
vẫn chưa có văn bản thẩm định của Bộ Tư pháp. Việc thẩm định văn bản QPPL của chính quyền địa phương còn rập khuôn, máy móc. Có hiện tượng coi nhẹ hoạt động thẩm định, dẫn đến việc đầu tư, quan tâm không đúng mức, hoặc giao cho chủ thể không có đủ năng lực, chuyên môn cần thiết thực hiện, làm mất đi sự đánh giá khách quan có tính phản biện đối với dự thảo. Ở một số địa phương, vai trò của cơ quan tư pháp trong việc thẩm định văn bản QPPL hầu như rất mờ nhạt. Một số địa phương, chủ thể soạn thảo chưa thực hiện việc gửi văn bản QPPL đến cơ quan tư pháp để thẩm định trước khi trình cơ quan có thẩm quyền xem xét, thông qua. Ví dụ tỉnh Cao Bằng năm 2008 có 08 văn bản QPPL của cấp huyện không gửi đến cơ quan thẩm định để tiến hành thẩm định... [30].
Trong bất kỳ một khâu nào của quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL hay giữa các khâu của quy trình đều cần có sự phối hợp nhất định giữa các chủ thể. Nhưng trên thực tế, các chủ thể chưa thực hiện tốt trách nhiệm này. Đơn cử trường hợp pháp luật quy định về sự tham gia phối hợp thẩm tra các dự thảo văn bản QPPL giữa các đại diện của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội, nhưng thực tế sự phối hợp này còn mang tính hình thức, chưa có đầy đủ thành viên tham gia thẩm tra. Đối với các dự án luật, pháp lệnh phân công cho Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội tham gia thẩm tra thì trên thực tế các cơ quan này thường chỉ cử một đại diện tham dự phiên họp thẩm tra. Do đó, ý kiến của đại diện này không khách quan, chưa phản ánh ý kiến đa số các thành viên của chính Hội đồng dân tộc hoặc Uỷ ban đó. Điều này dẫn đến chất lượng văn bản QPPL thẩm tra chưa cao, không phản ánh được ý kiến tập thể của các chủ thể thẩm tra.
Thảo luận, xem xét thông qua là giai đoạn cuối cùng mà một lần nữa các chủ thể có thẩm quyền kiểm tra lại dự thảo văn bản QPPL trước khi đưa văn bản vào áp dụng trong thực tế. Hiện nay, quá trình thảo luận của các chủ thể chưa thực sự sôi nổi, thực chất, trên cơ sở tranh luận thẳng thắn để đạt được sự thoả hiệp trong việc cân bằng các nhóm lợi ích trong xã hội mà chủ yếu là sự thảo luận “nương
theo” sự chỉ đạo của Chủ toạ. Các chủ thể thảo luận tiếp cận dự thảo và các tài liệu
liên quan trong một thời gian ngắn, thậm chí hạn chế cả thời gian phát biểu, do đó, nhiều trường hợp không có cơ hội “nói lên tiếng nói riêng”, “mất quyền phát biểu
thảo luận” (trường hợp thảo luận theo Đoàn đại biểu Quốc hội). Việc xem xét
thực hiện theo đúng luật. Việc vi phạm các quy định về quy trình thông qua văn bản QPPL cũng khá phổ biến ở các tỉnh mà điển hình là các quyết định, chỉ thị của UBND nhưng do Chủ tịch UBND toàn quyền thông qua, không đưa ra thảo luận tập thể và quyết định theo đa số. Việc tiếp thu ý kiến đóng góp trong phiên họp thảo luận và việc chỉnh lý dự thảo văn bản QPPL không được các chủ thể quan tâm, chú trọng nên nhiều khi văn bản QPPL ban hành không có tính khả thi.
Về số lượng, trình độ chuyên môn của các chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng còn nhiều hạn chế.
Trong các điều kiện đảm bảo cho hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL, có thể nói điều kiện về cán bộ (chủ thể) có ý nghĩa quyết định đến chất lượng của văn bản. Nghị định số 24/2009/NĐ-CP đã có quy định bảo đảm điều kiện về nhân lực tại Điều 66 nhưng hiện nay, điều kiện về số lượng, trình độ chuyên môn cũng như thời gian dành cho các chủ thể là vô cùng hạn hẹp. Điều này thể hiện:
Đối với công tác soạn thảo, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân 2004 về cơ bản đã hình thành một quy trình tương đối đồng bộ về thủ tục, trình tự soạn thảo và nhiệm vụ của các chủ thể được quy định một cách tương đối cụ thể. So với công đoạn khác của quy trình ban hành văn bản QPPL, quy trình soạn thảo đặc biệt là quy trình soạn thảo luật, pháp lệnh được quy định tương đối khoa học, hợp lý, bảo đảm cho các chủ thể thực hiện một cách thuận lợi. Tuy nhiên, thực tiễn trong quá trình soạn thảo văn bản QPPL cũng bộc lộ một số vấn đề bất cập thể hiện ở các khía cạnh sau:
Về thành phần Ban soạn thảo và hoạt động của Ban soạn thảo: Thành phần Ban soạn thảo được quy định tại Điều 31 Luật Ban hành văn bản QPPL 2008 và Quy chế Ban soạn thảo với sự tham gia của nhiều cơ quan, các chuyên gia, nhà khoa học… Tuy nhiên, trên thực tế tuy cơ quan chủ trì soạn thảo có thành lập Ban soạn thảo gồm các cơ quan, ban ngành, nhưng các chủ thể này chưa phát huy được hiệu quả sự tham gia của mình, chưa cất lên được tiếng nói đại diện cho bộ, ngành mình. Trong một số trường hợp, tuy thành phần Ban soạn thảo được thành lập theo đúng nguyên tắc liên ngành, nhưng sự tham gia của các thành viên chỉ có tính chất hình thức. Có thành viên có tên trong Ban soạn thảo nhưng không có điều
kiện tham gia buổi họp nào. Mặt khác, không ít thành viên Ban soạn thảo tham dự các cuộc họp của Ban soạn thảo nhưng hầu như không phát biểu ý kiến hoặc có nhưng không liên quan đến dự thảo văn bản QPPL đang được soạn thảo. Sự tham gia trực tiếp của các chuyên gia, nhà khoa học vào các công đoạn của khâu soạn thảo văn bản QPPL hầu như chưa được thực hiện. Kết quả khảo sát cho thấy, tỷ lệ các dự án, dự thảo văn bản QPPL có mời các chuyên gia, nhà khoa học vào thành phần Ban soạn thảo là rất ít [25, tr.55]. Điều này là một hạn chế, gây ảnh hưởng không tốt cho chính dự thảo văn bản QPPL đó. Thực trạng cho thấy, các văn bản QPPL được giao cho các bộ, ngành soạn thảo thì bộ ngành đó thường có xu hướng soạn thảo các quy phạm theo hướng có lợi cho công tác quản lý của ngành, còn khó khăn thì nhường cho các đối tượng khác. Điều này thể hiện thái độ, tinh thần trách nhiệm chưa tốt, mang tính chất cục bộ, đặt lợi ích của bản thân, đơn vị mình lên hàng đầu.
Trong công tác thẩm định văn bản QPPL, hàng năm Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định một khối lượng khá lớn các dự thảo văn bản QPPL. Chính vì vậy, vấn đề đảm bảo số lượng và chất lượng cán bộ thẩm định luôn là nhu cầu bức thiết. Qua thực tế, cho thấy còn có những khó khăn, vướng mắc về nguồn nhân lực làm công tác thẩm định.
Về mặt số lượng, có thể thấy rằng nếu nói là thiếu cán bộ thì không chính xác, nhưng số lượng cán bộ có đủ khả năng tham gia thẩm định lại quá “mỏng”. Các đơn vị chức năng của Bộ Tư pháp thường xuyên chủ trì thẩm định như Vụ pháp luật Dân sự - Kinh tế, Vụ pháp luật Hình sự - Hành chính, Vụ pháp luật Quốc tế luôn ở trong tình trạng quá tải về công việc do thiếu cán bộ thẩm định. Đặc biệt lực lượng cán bộ chuyên môn của Bộ Tư pháp trong lĩnh vực quốc tế còn quá ít, trình độ nghiệp vụ không đồng đều. Chính vì vậy, hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL trong lĩnh vực này chủ yếu tập trung vào một số ít cán bộ có kinh nghiệm chuyên môn gánh vác. Hơn thế nữa, đã thiếu cán bộ lại thường xuyên không có sự phối hợp thẩm định chặt chẽ, thì đương nhiên dẫn đến hệ quả là chất lượng thẩm định khó có thể bảo đảm.
Về chất lượng cán bộ, tính “không đồng đều” cũng là một vấn đề đáng lo ngại đối với công tác thẩm định. Hiện nay, ở một số đơn vị thẩm định, số lượng chuyên viên chính chiếm tỷ lệ quá ít (Vụ pháp luật Dân sự - Kinh tế có 7 chuyên
viên chính/27chuyên viên, Vụ pháp luật Quốc tế có 7 chuyên viên chính/23 chuyên viên) [6, tr.24]. Thực tế đã chứng minh rằng, cùng một dự án, dự thảo văn bản QPPL nếu giao cho hai chuyên viên có hai trình độ khác nhau xử lý thì kết quả sẽ hoàn toàn khác nhau. Một thực tế là với khối lượng công việc quá lớn thì gánh nặng thẩm định một phần lớn đặt trên vai các chuyên viên trẻ, thậm chí là chuyên viên mới ra trường được vài năm. Không thể phủ nhận là cán bộ trẻ có sự nhiệt