Cùng với Luật Bảo vệ môi trường (2005), hiện nay Việt Nam đang có hai văn bản pháp luật điều chỉnh khá cụ thể và chi tiết hoạt động quản lý CTNH. Đó là Quy chế quản lý CTNH ban hành kèm theo Quyết định số 155/1999/QĐ-TTg và Thông tư số 12/2006/TT-BTNMT. Song, giữa hai văn bản này còn tồn tại khá nhiều điểm bất đồng. Vì vậy, để bảo vệ môi trường nhưng không làm cản trở nhịp độ phát triển kinh tế, chúng ta cần phải có một số sửa đổi nhất định.
Một là, cần thống nhất về thời hạn cấp phép của 2 văn bản trên. Điều 8 quy chế quy định trong thời hạn 45 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ hợp lệ xin đăng ký quản lý CTNH, cấp phép thu gom, vận chuyển, lưu giữ, xử lý, tiêu hủy CTNH, cơ quan quản lý Nhà nước về môi trường phải tổ chức thẩm định hồ sơ và cấp sổ đăng ký hoặc giấy phép. Trường hợp từ chối phải trả lời bằng văn bản và nêu rõ lý do. Trong khi Thông tư số 12 quy định thời hạn này hoàn toàn khác: đối với trường hợp cấp sổ đăng ký chủ nguồn thải thì trong thời hạn 07 ngày từ ngày nhận được hồ sơ, Sở Tài nguyên và Môi trường xem xét và thông báo để chủ nguồn thải sửa đổi, bổ sung nếu chưa đủ và trong 12 ngày tiếp theo, Sở Tài nguyên và Môi trường phải cấp sổ nếu hồ sơ đầy đủ và hợp lệ; hoặc ở trường hợp cấp phép hành nghề quản lý CTNH cho chủ vận chuyển thì thời gian tương ứng là 12 ngày và 20 ngày.
Hai là, những quy định về thẩm quyền cấp phép trong Quy chế cũng không rõ ràng. Ví dụ, tại Khoản 3 Điều 21 của quy chế quy định Bộ Khoa học - Công nghệ và Môi trường (nay là Bộ Tài nguyên và Môi trường) có trách nhiệm cấp sổ đăng ký quản lý CTNH hoặc giấy phép môi trường theo thẩm quyền được giao cho các chủ nguồn thải, chủ thu gom, vận chuyển, lưu giữ, xử lý, tiêu hủy CTNH. Trong khi đó ở Khoản 3 Điều 27 cũng trong quy chế này quy định thẩm quyền của UBND tỉnh (thành phố trực thuộc Trung ương), chỉ đạo sở Khoa học - Công nghệ và Môi trường nay là Sở Tài nguyên và Môi trường) trong việc thực hiện các nhiệm vụ tương tự như của Bộ Khoa học - Công nghệ và Môi trường. Có thể thấy, ngay trong quy chế đã không có sự rạch ròi về thẩm quyền của từng cơ quan. Điều này gây khá nhiều khó khăn trong việc phân định thẩm
quyền của hai cơ quan nói trên. Do đó, cần có quy định cụ thể về những trường hợp thuộc thẩm quyền của Bộ Khoa học – công nghệ và Môi trường và trường hợp thuộc thẩm quyền của UBND tỉnh.
Hơn nữa, tại Khoản 2 Điều 25 quy chế quy định: Bộ Quốc phòng, Bộ Công an có trách nhiệm cấp các loại giấy phép môi trường liên quan đến quy chế quản lý CTNH cho các chủ nguồn thải, thu gom, vận chuyển, lưu giữ, xử lý, tiêu hủy CTNH thuộc lĩnh vực bí mật an ninh quốc phòng. Trong khi Thông tư 12 lại không quy định thẩm quyền này cho Bộ Quốc phòng, Bộ Công an.
Một điểm bất đồng nữa giữa hai văn bản trên phải kể đến đó là quy định tại mục 3.3 phần I của Thông tư quy định về thẩm quyền của UBND cấp tỉnh trong việc cấp, gia hạn, điều chỉnh và thu hồi giấy phép quản lý CTNH đối với chủ vận chuyển và chủ xử lý, tiêu hủy CTNH trên địa bàn hoạt động trong tỉnh. Nhưng Quy chế lại không hề quy định về thẩm quyền trên cho UBND cấp tỉnh.
Tóm lại, Thông tư 12 ra đời muộn hơn rất nhiều so với quy chế quản lý CTNH. Do đó, nó có nhiều quy định phù hợp với tình hình thực tế và tạo điều kiện thuận lợi cho các chủ thể trong quá trình áp dụng. Tuy nhiên, cả hai văn bản trên đều có hiệu lực đồng thời, trong khi quy chế được ban hành kèm theo Quyết định 155/1999/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ lại có hiệu lực cao hơn. Như vậy, văn bản pháp luật đã được ban hành từ lâu có nhiều điểm không còn phù hợp với tình hình mới lại có hiệu lực điều chỉnh cao hơn so với văn bản pháp luật khác cũng điều chỉnh vấn đề tương tự nhưng có nội dung rõ ràng và đáp ứng được nhu cầu của các chủ thể có nghĩa vụ hơn. Điều này gây không ít khó khăn cho các cơ quan Nhà nước về bảo vệ môi trường và các chủ thể liên quan trực tiếp đến CTNH khi áp dụng những văn bản này trên thực tế. Việc ban hành văn bản hướng dẫn chi tiết việc thực hiện quy định pháp luật là việc hết sức cần thiết. Tuy nhiên, phải đảm bảo sự thống nhất giữa văn bản hướng dẫn thi hành với văn bản pháp luật ra đời trước đó, nhất là khi chúng có hiệu lực đồng thời. Theo đó, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cần ban hành Quyết định bãi bỏ hiệu lực của Quy chế quản lý CTNH. Ngoài ra, cần tiến hành rà soát lại
nội dung của Thông tư 12 để loại bỏ những quy định không phù hợp với thực tế, đưa ra những quy định rõ ràng và thống nhất hơn, đáp ứng được nhu cầu của thực tiễn quản lý CTNH.
* Cụ thể hóa và sửa đổi một số quy định pháp luật cụ thể
Để quá trình quản lý CTNH đạt hiệu quả cao, chúng ta cần sửa đổi một số quy định pháp luật cụ thể để chúng thuận lợi hơn cho quá trình áp dụng vào thực tế. Hiện nay, những quy định về quản lý CTNH tại mục 2 chương VIII của Luật Bảo vệ môi trường 2005 có hiệu lực pháp lý cao nhất. Tuy nhiên, để văn bản này phát huy được hiệu quả tối đa trong công tác quản lý CTNH, cần có những thay đổi theo hướng sau:
Thứ nhất, cần quy định rõ tiêu chuẩn môi trường (nay là quy chuẩn kỹ thuật về môi trường) đối với CTNH sau khi được xử lý bằng phương pháp, công nghệ, thiết bị phù hợp với đặc tính hóa học, lý học và sinh học trong Khoản 1 Điều 73 và tiêu chuẩn môi trường đối với cơ sở xử lý CTNH tại Điểm e Khoản 1 Điều 74. Nếu chỉ dừng lại ở quy định trên, sẽ rất khó để xác định trường hợp nào đạt tiêu chuẩn môi trường và trường hợp nào chưa đạt. Cần phải có văn bản hướng dẫn quy định con số cụ thể về tiêu chuẩn môi trường. Điều đó sẽ giúp cơ quan quản lý Nhà nước về quản lý CTNH dễ dàng thực hiện việc kiểm tra điều kiện của các tổ chức, cá nhân tham gia trực tiếp vào quá trình quản lý chất thải này. Việc quy định cụ thể về tiêu chuẩn môi trường còn giúp các cá nhân, tổ chức tham gia quản lý CTNH có một chuẩn mực để hướng đến trong quá trình xây dựng cơ sở xử lý cũng như trong việc áp dụng các phương pháp khác nhau để xử lý chúng.
Thứ hai, cần có những quy định cụ thể về “khoảng cách an toàn” về môi trường của cơ sở xử lý CTNH (Điểm d Khoản 1 Điều 74) và của khu chôn lấp CTNH (Điểm a Khoản 1 Điều 75) đối với khu dân cư, khu bảo tồn thiên nhiên, nguồn nước mặt, nước dưới đất. “Khoảng cách an toàn” cần được quy định bằng những con số cụ thể, nếu không quy định rõ ràng về vấn đề này thì sẽ rất khó xác định trường hợp nào vi phạm, trường hợp nào không vi phạm.
Thứ ba, cần phải sửa đổi một số quy định của Thông tư 12. Ví dụ, nên thay quy định về điều kiện hành nghề vận chuyển CTNH ở mục 1.2 phần II của Thông tư bằng quy định: Chủ thể đăng ký hành nghề vận chuyển phải có Bản cam kết bảo vệ môi trường đã được xác nhận hoặc Báo cáo đánh giá tác động môi trường đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt [29], hoặc nên có những tiêu chí cụ thể đối với phương tiện, thiết bị vận chuyển, xử lý và tiêu hủy CTNH…
Thứ tư, các chế tài xử phạt hành chính và hình sự trong bảo vệ môi trường nói chung và quản lý CTNH nói riêng còn quá nhẹ. Mức phạt hành chính cao nhất mới chỉ dừng lại ở 70 triệu đồng không hề tương xứng với hậu quả của những hành vi vi phạm để lại cho môi trường và sức khỏe con người, cũng như không tương xứng với chi phí mà chủ thể vi phạm phải bỏ ra để xử lý CTNH. Bên cạnh đó, các chế tài hình sự cũng chưa thực sự thuyết phục bởi mức phạt trong từng khung chưa thể hiện rõ tính răn đe với chủ thể vi phạm. Do đó, cần phải xiết chặt hơn nữa vai trò của pháp luật thông qua việc nâng các chế tài xử phạt hành chính và chế tài hình sự lên mức cao hơn, đủ để các chủ thể vi phạm nhận thấy rằng họ đã phải trả giá cho chính hành vi vi phạm pháp luật của mình.
Thứ năm, kinh doanh CTNH đang trở thành hiện tượng phổ biến trong các cơ sở phát sinh CTNH. Hành vi này đã và đang là nguyên nhân gây ô nhiễm môi trường và làm tổn hại sức khỏe con người. Tuy nhiên, hiện nay chưa có một quy định nào về chế tài đối với hành vi này. Đây chính là lỗ hổng của pháp luật quản lý CTNH. Do đó, cần phải có quy định pháp luật cụ thể về chế tài xử phạt đối với hành vi kinh doanh CTNH nói trên.
Thứ sáu, cần chú trọng hơn đến các quy định pháp luật về thẩm quyền quản lý Nhà nước về CTNH. Theo đó, vai trò của Nhà nước sẽ được phát huy nhiều hơn, tránh tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn về thẩm quyền giữa các cơ quan. * Xác định rõ trình tự ưu tiên trong hoạt động quản lý CTNH
Hiện nay trên thế giới đang tồn tại song song hai phương thức tiếp cận trong công tác quản lý CTNH, đó là phương thức: “Phòng ngừa” và “cuối đường
ống”. Kinh nghiệm quốc tế đã cho thấy rằng, cách tiếp cận theo kiểu “cuối đường ống” nghĩa là thu gom, xử lý chất thải thải ra ở cuối quá trình sản xuất và tiêu dùng đã trở nên lạc hậu và không còn thích hợp bởi những lý do: không chủ động, ít hiệu quả và năng lực thu gom, xử lý chất thải không thể theo kịp với đà gia tăng chất thải ngày càng nhiều trong quá trình phát triển của sản xuất, tiêu dùng trong xã hội [18]. Với ưu điểm quản lý được chất thải trong suốt quá trình từ khi phát sinh đến lúc được chôn lấp, coi CTNH là một thành tố trong quản lý kinh tế thì phương pháp tiếp cận theo kiểu “phòng ngừa” đang được nhiều nước tiên tiến trên thế giới áp dụng. Thực tế đã cho thấy việc giảm thiểu CTNH ngay từ nguồn thải là một phương pháp hiệu quả trong việc ngăn ngừa CTNH phát tán ra môi trường và ảnh hưởng tới sức khỏe cộng đồng. Đối với những chất thải không thể ngăn chặn từ nguồn thải thì chúng có thể được tái chế, tái sử dụng ở một mức độ nhất định. Việc tái chế, tái sử dụng sẽ giúp hạn chế sự thất thoát nguyên vật liệu trong sản xuất và tạo công ăn việc làm cho người lao động. Tiếp theo những công đoạn trên, CTNH sẽ được xử lý bằng công nghệ tiên tiến và cuối cùng là đưa đi tiêu hủy. Ở Việt Nam, cùng với tốc độ tăng trưởng kinh tế cao là sự gia tăng mạnh các CTNH. Do đó, cần quan tâm đến sự gia tăng này và đề ra các chính sách ngăn chặn, xử lý kịp thời. Bên cạnh việc áp dụng biện pháp xử lý chất thải theo kiểu “cuối đường ống”, cần quan tâm hơn đến cách tiếp cận tổng hợp trong việc quản lý CTNH, sử dụng triệt để phương pháp “phòng ngừa” ngay tại nguồn phát sinh. Cách tiếp cận này cũng bao gồm cả việc hướng đến một nền kinh tế thân môi trường dựa trên cơ sở công nghệ sạch và thói quen tiêu dùng “xanh”.
* Tăng cường công tác tuyên truyền, giáo dục ý thức của cộng đồng trong việc thực hiện pháp luật quản lý CTNH.
Không chỉ trong bảo vệ môi trường, hầu hết các lĩnh vực khác của đời sống xã hội đều rất cần vai trò to lớn của quần chúng nhân dân. Quan điểm: “Bảo vệ môi trường là nhiệm vụ của toàn dân” của Đảng và Nhà nước ta đã khẳng định chân lý đó. Mọi đường lối, quan điểm của Đảng đều nhằm mục đích bảo vệ và
nâng cao chất lượng cuộc sống của người dân. Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản pháp lý để thực hiện các mục tiêu bảo vệ môi trường đã đề ra dưới các dạng khác nhau như: luật, văn bản dưới luật (Nghị định, Quyết định, Thông tư…). Tuy nhiên, những văn bản pháp luật này chỉ phát huy được hiệu quả khi nó được đông đảo quần chúng hiểu và thực hiện đầy đủ. Một vấn đề thực tế đang diễn ra mà chúng ta không thể không thừa nhận đó là nhận thức của đại đa số quần chúng về pháp luật bảo vệ môi trường nói chung và pháp luật quản lý CTNH nói riêng rất mơ hồ và không đầy đủ. Một mặt vì đa số người dân vẫn còn tư tưởng bảo vệ môi trường là trách nhiệm của Nhà nước chứ không phải trách nhiệm của mình. Mặt khác, những hành vi vi phạm pháp luật quản lý CTNH thường tác động một cách từ từ và không để lại hậu quả ngay nên họ không lường trước điều đó. Từ chỗ không hiểu hoặc hiểu không đúng đã dẫn đến việc không thực hiện hoặc thực hiện không đúng quy tắc xử sự mà pháp luật đề ra. Đó cũng chính là một trong những nguyên nhân cơ bản của tình trạng vi phạm pháp luật quản lý CTNH ngày càng gia tăng. Do đó, phải đẩy mạnh tuyên truyền, giáo dục nội dung của pháp luật quản lý CTNH nhằm mục đích nâng cao nhận thức của người dân về tác hại của loại chất thải này đối với môi trường và đời sống cộng đồng, đặc biệt đối với người dân sống xung quanh vùng quy hoạch các công trình xử lý chất thải. Để đạt được điều đó, cần sử dụng triệt để các phương tiện thông tin đại chúng như: báo chí, truyền hình, băng rôn, khẩu hiệu… để đưa các thông tin về CTNH vào đời sống của quần chúng. Ngoài ra, cần đẩy mạnh việc tổ chức các cuộc hội thảo với đề tài CTNH, hoặc mở các khóa học đào tạo cơ bản về kiến thức phòng ngừa, xử lý CTNH trong phạm vi từng đơn vị sản xuất, kinh doanh, dịch vụ.
* Đẩy mạnh xã hội hóa công tác quản lý CTNH
Xã hội hóa công tác bảo vệ môi trường nói chung và quản lý CTNH nói riêng được coi là một trong những giải pháp hữu hiệu để thực hiện chủ trương, đường lối của Đảng, Nhà nước ta trong thời gian vừa qua. Luật Bảo vệ môi trường (2005) lần đầu tiên đã cụ thể hóa một số chủ trương liên quan đến hoạt
động xã hội hóa bảo vệ môi trường như: quy định về lấy ý kiến của nhân dân đối với báo cáo đánh giá tác động môi trường của dự án đầu tư (Điều 20); quy định việc thông báo nội dung báo cáo đánh giá tác động môi trường của dự án cho cộng đồng dân cư biết để kiểm tra, giám sát việc thực hiện (Điều 23)… Xét riêng về lĩnh vực quản lý CTNH, để chuẩn bị cơ sở vật chất cho hoạt động này phải cần đến một lượng vốn rất lớn. Trong khi đó, nguồn vốn đầu tư vào quản lý CTNH hiện nay chủ yếu dựa vào sự hỗ trợ của ngân sách Nhà nước. Điều này sẽ khiến nguồn tài chính quốc gia không thể trang trải hết cho những hoạt động kinh tế - xã hội khác của đất nước [14, tr. 22]. Có một số giải pháp về cơ chế vốn như: huy động vốn từ ngân sách địa phương đến Trung ương; từ nguồn đóng góp của các chủ thải có khối lượng CTNH sản sinh ra lớn; vốn đầu tư từ nguồn tài trợ nước ngoài thông qua các dự án; hoặc kết hợp tất cả các nguồn trên