C.Mác viết: "Quyền lập pháp là quyền lực phải tổ chức cái phổ biến" [7;389]. Cơ quan lập pháp là cơ quan quy định cái phổ biến, nâng ý chí phổ
biến của nhân dân lên thành pháp luật: "Tại nghị viện, quốc dân nâng ý chí phổ biến của mình lên thành pháp luật, nghĩa là làm cho pháp luật của giai cấp thống trị biến thành ý chí phổ biến của quốc dân"[5;511-512]. Cơ quan lập pháp là một thiết chế cấu thành hình thức chính thể nhà nớc, có những tên gọi khác nhau ở các quốc gia nh Nghị viện, Quốc hội, Xô viết tối cao, Hội đồng các dân tộc, Hội nghị hiệp thơng nhân dân.v.v...
Sự xuất hiện của nghị viện (cơ quan lập pháp nói chung) là một hệ quả tất yếu từ quan niệm quyền lực thuộc về nhân dân. Trong xã hội cổ đại, đã xuất hiện quan niệm về nguồn gốc quyền lực từ nhân dân, nhng nhân dân không thể trực tiếp thực hiện đợc quyền lợi của mình mà họ phải bầu ra những ngời thay mặt mình giải quyết những công việc chung của cộng đồng. Tuy nhiên, vào lúc đó, những ngời đi bầu cử không phải là toàn dân mà chỉ là bao gồm những ngời có của hoặc những binh sĩ. Trong cơ cấu nhà nớc thời cổ đại đã xuất hiện những Viện nguyên lão bao gồm những chủ nô quý tộc, Đại hội nhân dân bao gồm những ngời cầm vũ khí. Đó có thể là những cơ quan mang tính mầm mống của nghị viện sau này.
Nghị viện chính thức ra đời từ sau cách mạng t sản. Trong cuộc đấu tranh giành quyền lực với giai cấp phong kiến, giai cấp t sản đã đạt đợc sự hạn chế quyền lực của vơng triều phong kiến bằng cách thành lập bên cạnh nhà vua một cơ quan gọi là nghị viện hoặc thiết lập chế độ cộng hoà dân chủ thừa nhận quyền của những ngời có của. Những cách thức này đã đợc xác lập về mặt hình thức bởi hiến pháp. Nghị viện sinh ra cùng với sự xuất hiện của hiến pháp.
Nghị viện khai sinh ở Anh, Nghị viện Anh thoát thai từ những Hội đồng mà Hoàng đế Anh triệu tập bên cạnh mình để tham khảo ý kiến. Hội đồng này xuất hiện vào thế kỷ XII, bao gồm đaị diện của các lãnh địa, là cơ quan t vấn cho nhà Vua, chỉ có quyền phát biểu suông, quyền quyết định thuộc về nhà Vua. Nhng đến thời kỳ XIII, XIV, do nhu cầu chi tiêu của Hoàng gia ngày càng tăng, việc Vua triệu tập cuộc Họp hội đồng từ bất thờng trở thành thờng lệ để yêu cầu tăng mức thu thuế, Hội đồng đã giành đợc quyết định trong lĩnh vực tài chính - quyền ng thuận thuế. Năm 1212, Đại hiến chơng đã công nhận quyền ng thuận thuế của Hội đồng: thuế trớc khi đợc thâu cho nhà Vua, phải đợc các ch hầu thuận trớc [12;368]. Những quyền tài chính là nguồn gốc của mọi quyền lực của Nghị viện sau này. Từ quyền ng thuận thuế, trong phiên họp, Hội đồng đã khéo léo yêu cầu nhà Vua xét để cho họ cai trị những lãnh địa của mình theo những quy tắc nhất định. Dần dần, các Hội đồng có thêm quyền biểu quyết luật. Chính những phiên họp của Hội đồng đã hình thành Nghị viện Anh sau này.
Thời kỳ đầu của chủ nghĩa t bản là thời kỳ hoàng kim của nghị viện. Do nhu cầu hạn chế quyền lực nhà vua, phát triển dân chủ t sản, quyền lực của nghị viện đợc tăng cờng. C. Mác gọi đó là việc giai cấp t sản "hoàn bị quyền lực nghị viện" [8;512]. Vào thời kỳ thịnh vợng của mình, "nghị viện có quyền làm đợc tất cả, chỉ trừ việc biến đàn ông thành đàn bà". Sau khi mục đích của việc thâu tóm toàn bộ quyền lực của nghị viện đã đạt đợc, giai cấp t sản lại "hoàn bị quyền hành pháp" [8;512]. Nghị viện dần dần bị bộ máy hành pháp thao túng, chế độ đại nghị rơi vào tình trạng khủng hoảng. Nghị viện, do đó, theo cách nói
riêng của Lênin chỉ là "những cái máy nói, trong nghị viện, ngời ta chỉ nói suông..." [10;57].
Cách mạng vô sản phải thủ tiêu chế độ đại nghị. Đó là kết luận của những nhà kinh điển của chủ nghĩa Mác. Nhng thủ tiêu chế độ đại nghị không có nghĩa là trong Nhà nớc vô sản không cơ quan đại diện. V.I. Lênin viết: "Những cơ quan đại diện vẫn còn, nhng chế độ đại nghị, với tính cách là một hệ thống đặc biệt, một sự phân chia giữa công tác lập pháp với công tác hành pháp, đợc coi nh địa vị đặc quyền cho các nghị sĩ, thì không còn nữa. Chúng ta không thể quan niệm một nền dân chủ, dẫu là một nền dân chủ vô sản, mà lại không có cơ quan đại diện" [10 ; 59].
Trong chính thể cộng hoà dân chủ nhân dân, từ t tởng về nguồn gốc quyền lực từ nhân dân tất yếu phát triển đến t tởng về vịêc thành lập quốc hội. Quá trình phát triển tất yếu đó, ở mức độ chung nhất, diễn ra theo một lôgíc phổ biến của sự hình thành t tởng về việc thiết lập quốc hội trên thế giới: quyền lựa thuộc về nhân dân; nhà nớc do nhân dân lập ra để đại diện nhân dân thực thi quyền lực của nhân dân; phơng thức để nhân dân uỷ thác quyền lực của mình cho nhà nớc là bầu cử; thông qua bầu cử, nhân dân thành lập nên quốc hội. Tuy nhiên, trong mạch lôgíc chung đó, t tởng và tinh thần về việc thành lập Quốc hội theo Hiến pháp 1946 có những yếu tố rất riêng phản ánh cách mạng Việt Nam.
Nhận thấy thời cơ của cách mạng sắp đến, tháng 10/1944 Hồ Chí Minh đã gửi th cho quốc dân đồng bào, thông báo chủ trơng triệu tập Đại hội đại biểu quốc dân để thành lập một cơ cấu đại biểu cho sự chân thành đoàn kết và hành động nhất trí của toàn thể quốc dân ta để tạo sức mạnh dân tộc bên trong và tranh thủ ngoại viện của quốc tế nhằm chớp thời cơ thuận lợi thực hiện cho đợc mục tiêu độc lập, tự do [16;15]. Tháng 5/1945, trớc tình hình cao trào kháng Nhật cứu nớc đang dâng lên trong cả nớc, toàn dân đang mong đợi một chính phủ cách mạng lâm thời của nớc Việt Nam độc lập, Hồ Chí Minh đã ra chỉ thị gấp rút họp Đại hội đại biểu quốc dân. Tại Tân trào, Quốc dân đại hội khai mạc ngày 16/8/1945, đã thành lập Uỷ ban giải phóng Việt Nam do Hồ Chí Minh làm Chủ tịch. Sau cách mạng tháng Tám, Hồ Chí Minh đã đề nghị cải tổ Uỷ ban dân tộc giải phóng thành Chính phủ lâm thời của nớc Việt Nam dân chủ cộng hoà. Ngày 27/1945 Chính phủ lâm thời ra lời Tuyên cáo, trong đó có nói: "Chính phủ lâm thời... thật là một Chính phủ quốc gia thống nhất, giữ trọng trách là chỉ đạo cho toàn thể, đợi ngày triệu tập đợc Quốc hội để cử ra một Chính phủ cộng hoà chính thức" [16;25]. Một ngày sau khi đọc Tuyên ngôn độc lập, ngày 3/9/1945 trong phiên họp đầu tiên của Chính phủ lâm thời, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nói: "Tôi đề nghị tổ chức càng sớm càng hay cuộc tổng tuyển cử với chế độ phổ thông đầu phiếu" [21;8]. Ngày 8/9/1945 Chủ tịch Hồ Chí Minh ra Sắc lệnh số 14/SL về cuộc tổng tuyển cử bầu Quốc hội. Sắc lệnh ghi rõ: "Xét thấy rằng trong tình thế hiện giờ sự triệu tập Quốc dân đại hội không những có thể thực hiện đợc mà lại rất cần thiết cho toàn dân tham gia vào công cuộc củng cố nền độc lập và chống nạn ngoại xâm..." [16;31].
Qua đó có thể thấy rằng, sự thành lập Quốc hội trong chính thể cộng hoà dân chủ nhân dân theo Hiến pháp 1946 ở Việt Nam, không phải để hạn chế hay chia sẻ quyền lực với bất cứ thế lực nào mà nhằm mục đích thống nhất ý chí dân tộc, phát huy sức mạnh của khối đại đoàn kết toàn dân để dành, khẳng định, giữ vững nền độc lập dân tộc. Đại hội Quốc dân ở Tân Trào có thể coi là tiền thân của Quốc hội Việt Nam sau này. Chủ trơng của Hồ Chí Minh về việc gấp rút triệu tập Đại hội quốc dân là để thống nhất hành động trong cả nớc, phát huy sức mạnh của ý chí thống nhất toàn dân để giành độc lập dân tộc. Sau Tuyên ngôn độc lập, Nhà nớc Việt Nam dân chủ cộng hoà ra đời là một Nhà nớc độc lập, tự do, nhng cha một quốc gia nào trên thế giới công nhận. Hơn nữa, các thế lực đế quốc và tay sai đang ráo riết chống lại Đảng Cộng sản và Việt Minh hòng lật đổ chính quyền cách mạng và thành lập một chính quyền tay sai cho đế quốc. Trớc tình hình đó, Hồ Chí Minh đã gấp rút xúc tiến việc bầu Quốc hội khẳng định tính hợp pháp của Nhà nớc cách mạng Việt Nam, tạo cơ sở pháp lý cho nền độc lập dân tộc. Bên cạnh đó, chủ trơng thành lập Quốc hội của Hồ Chí Minh còn nhằm mục đích phát huy sức mạnh của khối đại đoàn kết toàn dân để bảo vệ nền độc lập vừa dành đợc trớc thế "ngàn cân treo sợi tóc" của chính quyền cách mạng mới ra đời.
Khác với Quốc hội Việt Nam theo Hiến pháp 1946 đợc tổ chức theo mô hình nhà nớc áp dụng nguyên tắc tập trung quyền lực, mô hình Nghị viện ở Anh và Quốc ở Hoa Kỳ lại tồn tại trong chính thể nhà nớc áp dụng học thuyết tam quyền phân lập trong việc tổ chức bộ máy nhà nớc. Theo thuyết tam quyền phân lập, trong cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nớc, Nghị viện đóng vai trò là cơ quan đại diện. Nghị viện đợc xem là cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của toàn thể nhân dân. Tuy nhiên, việc thành lập Nghị viện ở các Nhà nớc này còn có mục đích khác, đó là nhằm để hạn chế và chia sẻ quyền lực giữa các thế lực chính trị với nhau. Ban đầu, việc thành lập nghị viện là để hạn chế quyền lực vô hạn định của nhà vua bằng cách thiết lập một cơ quan đại diện cho nhân dân tồn tại bên cạnh nhà vua. Sau đó, Nghị viện trở thành một thiết chế quyền lực có mục đích phân chia quyền lực giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nớc (lập pháp, hành pháp, t pháp).
T tởng phân chia quyền lực là một t tởng xuyên suốt trong suốt quá trình tồn tại và phát triển của Nhà nớc Hoa Kỳ. Về vấn đề này, Haminton - một trong những nhà lập hiến xuất sắc của Hoa Kỳ viết: "Những nguyên tắc đã giúp chúng ta nhận thấy cần phải phân định các ngành quyền, lại cũng giúp cho chúng ta nhận thấy phải làm thế nào để các ngành quyền hoàn toàn độc lập với nhau. Phân biệt ngành hành pháp và t pháp khỏi lập pháp để làm gì, nếu trong khi đã đợc phân định rồi mà ngành hành pháp vẫn còn phụ thuộc vào ngành lập pháp ?. Nếu đã đợc phân định rồi mà hãy còn có sự phụ thuộc thì sự phân định đó chỉ là tợng trng, mà không thể nào thực hiện đợc mục tiêu của sự phân định đó. Ngành hành pháp và t pháp cần phải tuân theo các đạo luật, nhng nh vậy không có nghĩa là phải chiều theo ý muốn của cơ quan lập pháp. Nếu nh ngành này vẫn còn phụ thuộc vào ngành nọ, thì tức là đã đi ngợc lại nguyên tắc căn bản của
một chính phủ tốt, tức là đã có Hiến pháp nhng tất cả các ngành quyền vẫn tập trung trong tay một cơ quan" [18;231-232].
Theo quy định của Hiến pháp 1946, Hiến pháp Hoa Kỳ 1787 cũng nh các quy định pháp luật và tập quán nớc Anh, về tổ chức bộ máy nhà nớc đều quy định Nghị viện là cơ quan đại diện cho nhân dân do nhân dân trực tiếp bầu ra. Nhân dân là ngời mang chủ quyền, chủ quyền tối cao và duy nhất, uỷ quyền cho Nghị viện thay mặt mình thực hiện quyền lập pháp. Trong tác phẩm "Tinh thần pháp luật", Montesquieu viết: "Trong một nớc tự do, mọi ngời đều đợc xem nh có tâm hồn tự do, thì họ phải đợc tự quản; nh vậy tập đoàn dân chúng phải có quyền lập pháp. Nhng trong một nớc lớn thì không thể mỗi công dân đều làm việc lập pháp. Trong một nớc nhỏ, việc này cũng rất khó khăn; cho nên dân chúng thực hiện quyền lập pháp bằng cách giao cho các đại biểu của mình làm mọi việc mà cá nhân công dân không thể tự mình làm lấy đợc [6;103-104]. ở các nớc t bản, ngời ta quan niệm rằng thành viên của nghị viện không đại diện cho cử tri bầu ra họ mà là đại diện cho toàn thể nhân dân. Trong hoạt động, các đại biểu chỉ tuân thủ hiến pháp và pháp luật mà không phải chịu sự giám sát của cử tri, họ không phụ thuộc vào cử tri và không bị cử tri bãi miễn. Đây cũng chính là t tởng, quan điểm về đại diện nhân dân của nghị viện trong các Nhà n- ớc Anh, Mĩ.
Đối lập với quan điểm trên là quan điểm của nhà nớc xã hội chủ nghĩa về đại diện nhân dân. Theo quan điểm này, đại biểu đợc cử tri bầu ra trớc hết là đại diện cho cử tri bầu ra mình phù hợp với lợi ích dân tộc. Khi đại biểu không còn là sự tín nhiệm của cử tri thì cử tri có quyền bãi nhiệm đại biểu. V.I Lênin cho rằng chỉ bằng hình thức đó chế độ dân chủ đại diện mới thực sự là dân chủ và cơ quan đại diện mới thực sự đại diện cho ý chí của nhân dân. Điều 25, Hiến pháp 1946 quy định: "Nghị viện không chỉ phải thay mặt cho địa phơng mình mà còn thay mặt cho toàn thể nhân dân" [14;12 ]. Và khi đề cập đến trách nhiệm của đại biểu, Điều 41, Hiến pháp 1946 quy định: " Nghị viện phải xét vấn đề bãi miễn một nghị viên khi nhận đợc đề nghị của một phần t tổng sổ cử tri tỉnh hay thành phố đã bầu ra nghị viên đó. Nếu hai phần ba tổng số nghị viên ng thuận đề nghị bãi miễn thì nghị viên đó phải từ chức [14;16].
Ta thấy sự khác biệt giữa đại diện nhân dân của Nghị viện trong các Nhà nớc Anh, Mĩ đó là đại diện theo kiểu nhân dân "uỷ quyền tự do" cho cơ quan đại diện với đại diện nhân dân của Nghị viện theo Hiến pháp Việt Nam 1946, đó là đại diện mà nhân dân “uỷ quyền mệnh lệnh” cho cơ quan đại diện.
Sự hình thành và phát triển của quốc hội trên thế giới cho thấy chế độ bầu cử quốc hội khi mới ra đời vốn không phải là chế độ phổ thông đầu phiếu mà là chế độ đầu phiếu hạn chế. Những hình thức hạn chế quyền đầu phiếu rất đa dạng: tài sản, trình độ học vấn, giới tính, độ tuổi, chủng tộc... Sự phát triển của dân chủ đã đa chế độ bầu cử đến chế độ phổ thông đầu phiếu.
Quốc hội Việt Nam, do điều kiện lịch sử, ra đời muộn hơn so với quốc hội ở các nớc trên thế giới. Nhng ngay khi ra đời, Quốc hội Việt Nam đã thực hiện chế độ bầu cử theo nguyên tắc phổ thông đầu phiếu. Hồ Chí Minh đã sớm có quan niệm về chế độ phổ thông đầu phiếu ngay trong cuộc Tổng tuyển cử
đầu tiên. Ngời nói: “Trong cuộc Tổng tuyển cử, hễ là những ngời muốn lo việc nớc đều có quyền ra ứng cử; hễ là công dân Việt Nam thì đều có quyền đi bẩu cử. Không chia gái trai, giàu nghèo, nòi giống, giai cấp, đảng phái, hễ là công dân Việt Nam đều có hai quyền đó. Vì lẽ đó, cho nên Tổng tuyển cử là tự do, bình đẳng; tức là dân chủ, đoàn kết" [21;133].
T tởng phổ thông đầu phiếu không đơn thuần chỉ là bắt nguồn từ t tởng quyền lực thuộc về nhân dân mà còn xuất phát từ thực tiễn cách mạng Việt Nam. Trong điều kiện cách mạng kháng chiến, kiến quốc ở nớc ta, bầu cử là một hình thức chính trị huy động sức mạnh toàn dân đấu tranh chống lại kẻ thù