1.2.3.1. Đối t−ợng và khuôn khổ của quản lý nợ n−ớc ngoài
Đối t−ợng của quản lý nợ n−ớc ngoài tr−ớc hết là nợ trung hạn và dài hạn. ở một số n−ớc, đối t−ợng quản lý còn gồm cả nợ ngắn hạn của cả khu vực công cộng và khu vực t− nhân (có bảo lãnh của khu vực công cộng và không có bảo lãnh). Tuy nhiên, làm nh− vậy sẽ khiến cho việc phân loại trở nên phức tạp hơn nhiều vì đối với nợ ngắn hạn, rất khó phân biệt rõ các loại nợ, tiền cho không và đầu t− trực tiếp của n−ớc ngoàị
Các quan điểm quản lý nợ đều thừa nhận có hai vấn đề cơ bản cần phải xử lý trong quản lý nợ. Thứ nhất, đó là việc vay nợ n−ớc ngoài sẽ kéo theo sự cần thiết phải có đ−ợc ngoại tệ để thanh toán các nghĩa vụ nợ. Khi khối l−ợng nợ n−ớc ngoài tăng cao thì vấn đề tạo đủ ngoại tệ để trả nợ – cả gốc và lãi – sẽ trở nên không dễ dàng. Vấn đề thứ hai liên quan đến nợ công. Nợ công là nghĩa vụ của nhà n−ớc, do ngân sách thanh toán. Do vậy việc tài trợ cho nhu cầu trả nợ đối với nợ công sẽ kéo theo vấn đề phải đổi tiền ngân sách bằng nội tệ thành ngoại tệ để trả nợ.
Các quan điểm quản lý nợ khác nhau th−ờng có những đánh giá khác nhau về tầm quan trọng và mức độ ảnh h−ởng của hai vấn đề nói trên, và nhắm vào việc xử lý một trong hai nhu cầu lớn nói trên. Đối với một số nhà lý thuyết, quản lý nợ n−ớc ngoài tr−ớc hết là một khía cạnh của tài chính công và là một phần của vấn đề quản lý tổng thể việc vay và trả nợ của khu vực công cộng. Những ng−ời khác nhìn nhận quản lý nợ n−ớc ngoài tr−ớc hết từ khía cạnh tác động của nó đối với l−ợng ngoại tệ trong n−ớc. Theo quan điểm của nhóm này quản lý nợ n−ớc ngoài tr−ớc hết là một bộ phận của quản lý ngoại tệ của ngân sách. [75]
Đối với mọi Chính phủ, mối quan tâm hàng đầu trong quản lý nợ n−ớc ngoài đ−ơng nhiên phải là các nghĩa vụ nợ của bản thân Chính phủ và tác động của các nghĩa vụ nợ này đến ngân sách và dự trữ ngoại tệ. Song, ngoài ra, các Chính phủ cũng phải chịu trách nhiệm về dự trữ ngoại tệ của quốc gia và các chính sách điều tiết ngoại tệ. Điều này có nghĩa là họ phải quan tâm đến việc cung cấp ngoại tệ để thoả mãn các yêu cầu trả nợ n−ớc ngoài của khu vực t− nhân cũng nh− yêu cầu chuyển thu nhập về n−ớc của các nhà đầu t− n−ớc ngoàị
Tóm lại, ở mọi quốc gia hệ thống quản lý nợ n−ớc ngoài tr−ớc hết đều có đối t−ợng quản lý là nợ công (và hầu hết là nợ trung và dài hạn). Đây là xuất phát điểm. Song, hệ thống quản lý nợ khi đã phát triển hơn, có thể đ−ợc mở rộng theo hai h−ớng:
• Bao quát cả nợ của t− nhân không đ−ợc khu vực công cộng bảo lãnh; và/hoặc
• Bao quát cả nợ trong n−ớc của khối công cộng. Việc này đ−ợc coi là rất cần thiết từ góc độ tài chính công.
Tại các n−ớc có nền quản trị phát triển, đối t−ợng quản lý của hệ thống quản lý nợ th−ờng bao gồm cả nợ n−ớc ngoài lẫn nợ trong n−ớc của Chính phủ
và khối công cộng. Với một n−ớc có nền kinh tế thị tr−ờng mở và toàn cầu hoá đã đi vào chiều sâu thì ranh giới giữa nợ trong n−ớc bằng ngoại tệ và nợ n−ớc ngoài chỉ còn rất nhỏ. Tại các n−ớc này, việc phân biệt nợ công và nợ t− nhân trở nên quan trọng hơn là nợ trong n−ớc và n−ớc ngoàị
Cho dù đối t−ợng quản lý là hẹp (nợ n−ớc ngoài của khu vực công) hay rộng (bao gồm cả nợ n−ớc ngoài của cả khu vực công và khu vực t− nhân, và/hoặc cả nợ trong n−ớc của khu vực công) thì mục đích cao nhất của quản lý nợ n−ớc ngoài vẫn là giúp các Chính phủ quản lý mức ngoại tệ và tài chính công sao cho có hiệu quả và bền vững.
Quản lý nợ đ−ợc phân thành hai cấp: quản lý nợ cấp vĩ mô và quản lý
nợ cấp tác nghiệp. Mỗi chức năng quản lý có các sản phẩm riêng. Hình 1-2
mô tả các chức năng quản lý nợ và sản phẩm của từng chức năng.
Công tác quản lý nợ n−ớc ngoài bao hàm hai mảng: quản lý kinh tế vĩ mô và quản trị cấp vi mô (cấp tác nghiệp). ở cấp vĩ mô, quản lý nợ đ−ợc xem nh− một bộ phận không thể tách rời của công tác quản lý kinh tế vĩ mô của quốc gia nói chung. Còn quản trị nợ cấp tác nghiệp là một phần của công tác quản lý và quản trị công cộng. Để thực hiện tốt việc quản lý nợ n−ớc ngoài, cần thiết lập đ−ợc thể chế quản lý nợ rõ ràng, hiệu quả và xây dựng đ−ợc hệ thống các tổ chức quản lý nợ ở các cấp.
1.2.3.2.Quản lý nợ cấp vĩ mô
Quản lý nợ cấp vĩ mô bao gồm những hoạt động ở cấp cao nhất của nhà n−ớc để “tạo sân chơi” cho các chủ thể tham gia vào quá trình vay và trả nợ. Quản lý nợ cấp vĩ mô cũng bao gồm việc xác lập một hệ thống quản lý nợ để đảm đ−ơng các nhiệm vụ quản lý nhằm đạt đ−ợc những mục tiêu quản lý nợ cụ thể của từng giai đoạn.
Quản lý nợ cấp vĩ mô bao gồm ba chức năng: (1) chính sách; (2) pháp lý-thể chế; và (3) đảm bảo nguồn lực.
Chức năng chính sách
Chức năng chính sách chủ yếu bao gồm xây dựng các chính sách và chiến l−ợc nợ quốc gia với sự phối hợp của các cơ quan có trách nhiệm hàng đầu trong việc quản lý đất n−ớc. Chính sách nợ n−ớc ngoài với nghĩa rộng phải xác định đ−ợc một mức nợ n−ớc ngoài bền vững của quốc giạ Mức nợ này, đến l−ợt nó, lại chịu tác động của mức hiệu quả sử dụng vốn vay và l−ợng ngoại tệ mà một quốc gia có thể thu đ−ợc từ xuất khẩu (nói cách khác là khả năng trả nợ trong dài hạn và trong ngắn hạn). Việc ấn định mức nợ bền vững có nghĩa là chính sách nợ n−ớc ngoài có thể tác động đến toàn bộ việc lập kế hoạch phát triển quốc gia, cán cân thanh toán và ngân sách. Chức năng chính sách đ−ợc thực hiện tốt sẽ đem đến kết quả là xây dựng đ−ợc một Chiến l−ợc quốc gia về nợ n−ớc ngoài, trong đó xác định đ−ợc mức nợ bền vững của quốc giạ
Chức năng chính sách trong quản lý nợ còn bao gồm việc xây dựng một môi tr−ờng chính sách nhằm duy trì cán cân đối nội và đối ngoại và sử dụng các nguồn vốn vay một cách hữu hiệụ Ngoài ra, công tác quản lý nợ hiệu quả đòi hỏi phải có các chính sách khác cùng phối hợp thực hiện để nâng cao hiệu quả đầu t− trong dài hạn và phát triển kinh tế bền vững. Một trong các chính sách điển hình là tự do hóa th−ơng mạị
Đối với các n−ớc có khu vực nhà n−ớc lớn, thì cải cách các doanh nghiệp nhà n−ớc cũng là một chính sách quan trọng. Các doanh nghiệp nhà n−ớc cần đ−ợc tách khỏi Chính phủ và có toàn quyền tự chủ trong việc ra quyết định đầu t−. Điều này, mặt khác, cũng có nghĩa là họ phải hoàn toàn chịu trách nhiệm về kết quả của mình. Trong mọi tr−ờng hợp, Chính phủ chỉ là ng−ời cho vay cuối cùng chứ không phải ng−ời cho vay đầu tiên của các doanh nghiệp nàỵ Quá trình cải cách các doanh nghiệp nhà n−ớc, do vậy, liên quan rất chặt chẽ với việc quản lý nợ n−ớc ngoài một cách hiệu quả và bền vững.
quản lý cấp vĩ mô định h−ớng và tổ chức
Chức năng chính sách Chiến l−ợc
Chức năng pháp lý-thể chế Cấu trúc
Chức năng đảm bảo nguồn lực Cán bộ và ph−ơng tiện
quản lý cấp vi mô Các dòng nợ và thực tiễn quản lý
Quản lý thụ động:
Chức năng ghi nhận Thông tin
Chức năng phân tích Các phân tích
Quản lý chủ động (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Chức năng hoạt động Các hoạt động
Chức năng kiểm soát Sự kiểm soát
/ phối hợp / giám sát Nguồn: UNCTAD, 1993 [75]
Hình 1-2 Các chức năng quản lý nợ và sản phẩm của các chức năng đó
Chức năng pháp lý-thể chế
Chức năng pháp lý-thể chế bao quát toàn bộ các hệ thống pháp lý, thể chế và quản trị dùng để quản lý nợ n−ớc ngoàị Chức năng này bao gồm các hoạt động xây dựng môi tr−ờng pháp luật để phân cấp và phối hợp quản lý dòng nợ n−ớc ngoài một cách hữu hiệu, từ khâu ghi nhận nợ đến các khâu phân tích nợ, kiểm soát nợ và các hoạt động khác ở cấp tác nghiệp. Sản phẩm chính của chức năng điều tiết nợ, là xác lập đ−ợc một khuôn khổ thể chế và quản trị nợ trong đó trách nhiệm của các đơn vị tham gia đ−ợc xác định rõ ràng, các quy tắc và thủ tục đ−ợc minh bạch, các yêu cầu báo cáo đ−ợc cụ thể. Thêm nữa, hệ thống tổ chức quản lý nợ này cần phải đ−ợc rà soát và đánh giá lại một cách th−ờng xuyên để đảm bảo phù hợp với các mục tiêu quản lý nợ của từng thời kỳ phát triển. Khuôn khổ thể chế này về cơ bản sẽ quyết định
mức độ kiểm soát nợ của Chính phủ và các dữ liệu về nợ mà cơ quan quản lý nợ thu đ−ợc.
Khuôn khổ pháp lý về vay nợ của Chính phủ phải đ−ợc quy định nhất quán trong Luật vay trả nợ n−ớc ngoài đối với vay trả nợ n−ớc ngoài và Luật vay trả nợ trong n−ớc đối với vay trả nợ trong n−ớc. Cơ sở pháp lý phải đ−ợc hỗ trợ bởi các quy chế và thủ tục, trong đó quy định vai trò của các cơ quan khác nhau ở mọi giai đoạn của chu kỳ khoản vay đối với mỗi loại khách hàng vaỵ Có một số cơ quan của Chính phủ chịu trách nhiệm một phần hay toàn bộ chu kỳ vay liên quan đến chức năng quản lý nợ n−ớc ngoài nh− bộ tài chính, ngân hàng trung −ơng, bộ quản lý kinh tế, kho bạc nhà n−ớc,
Về mặt tổ chức, việc thực hiện các điều khoản của Luật về Nợ của Chính phủ và Bảo lãnh của Chính phủ đòi hỏi phải lập một Văn phòng Quản lý nợ đủ mạnh và có đội ngũ cán bộ đ−ợc đào tạo trong Bộ Tài chính. Nhiệm vụ của Văn phòng này bao gồm cả chức năng ghi sổ sách về nợ, đàm phán và thực hiện các hiệp định vay nợ, xây dựng chính sách nợ và thực hiện quản lý nợ. Để thực hiện các chức năng này Văn phòng quản lý nợ cần phối hợp chặt chẽ với các cơ quan liên quan.
Cần phải có một hệ thống hồ sơ l−u trữ hữu hiệu để thu thập và l−u trữ thông tin. Đội ngũ cán bộ Văn phòng quản lý nợ phải đ−ợc đào tạo kỹ càng về các nghiệp vụ vay và kế toán tài khoản, kỹ năng tin học. Uỷ ban chính sách nợ cũng cần đ−ợc thành lập để xây dựng kế hoạch và chiến l−ợc vay và trả nợ hàng năm.
Các nền kinh tế đang phát triển th−ờng phải có một Uỷ ban chính sách nợ gồm lãnh đạo của ngân hàng trung −ơng, bộ quản lý kinh tế, ngân hàng xuất nhập khẩu và các cơ quan khác liên quan đến hoạt động vay nợ do Bộ tr−ởng bộ Tài chính hoặc ng−ời có chức vụ t−ơng đ−ơng hoặc cao hơn phụ trách các vấn đề tài chính, kinh tế làm chủ tịch để xây dựng một chiến l−ợc và chính sách vay nợ bền vững và hạn mức trần cho mỗi năm tài chính. Các chỉ tiêu này cần phải nhất quán với các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô chính và đ−ợc Quốc
hội thông qua khi phê duyệt ngân sách. Các khoản nợ do Chính phủ bảo lãnh cũng cần đ−ợc theo dõi bằng những biện pháp t−ơng tự. Uỷ ban Chính sách nợ cần đặt ra các thủ tục và h−ớng dẫn đối với từng khoản vay và ban hành các tiêu chí đánh giá các đề nghị xin bảo lãnh của Chính phủ. [30]
Cần xây dựng điều khoản giao việc thích hợp cho Uỷ ban chính sách nợ. Đây là một vấn đề quan trọng trong khuôn khổ thể chế cần thiết cho việc thực hiện một chính sách nợ bền vững.
Chức năng đảm bảo nguồn lực
Chức năng nàybao gồm việc đảm bảo lực l−ợng cán bộ có chuyên môn
phù hợp để thực hiện các công việc hoạch định chính sách và chiến l−ợc, tổ chức hệ thống, ghi nhận, phân tích, kiểm soát, hạch toán và tác nghiệp về quản lý nợ n−ớc ngoàị Các công việc bao hàm trong chức năng này là: tuyển dụng, hợp đồng, khuyến khích, đào tạo và phát triển cán bộ. Sản phẩm của chức năng này là đội ngũ cán bộ đủ năng lực chuyên môn để thực hiện công tác quản lý nợ một cách hiệu quả.
Các hoạt động vay và trả nợ là lĩnh vực quản lý tài chính phức tạp, đòi hỏi mức độ chuyên môn hoá caọ Việc đào tạo cán bộ trong lĩnh vực này có ý nghĩa rất quan trọng, đặc biệt là trong giai đoạn ban đầu hình thành và xây dựng hệ thống quản lý nợ quốc giạ Cũng cần có chính sách đãi ngộ thích đáng để giữ đ−ợc những cán bộ đã đ−ợc đào tạo tốt.
1.2.3.3.Quản lý nợ cấp tác nghiệp
Quản lý nợ cấp tác nghiệp về bản chất là công việc quản lý nợ hàng ngày theo đúng các các định h−ớng mà quản lý cấp vĩ mô đã xác định. Ng−ời ta th−ờng phân biệt quản lý nợ tác nghiệp thụ động và quản lý nợ tác nghiệp
chủ động. Quản lý nợ tác nghiệp thụ động bao gồm các chức năng không kèm
theo hành động về nợ, chẳng hạn nh− ghi nợ, đăng ký, thu thập thông tin, phân tích thông tin. Còn quản lý nợ tác nghiệp chủ động thì ng−ợc lại, bao gồm các giao dịch, các hoạt động tác động lẫn nhau giữa các cơ quan thuộc hệ
thống quản lý nợ. Ranh giới giữa hai loại quản lý nợ tác nghiệp này không hoàn toàn rõ ràng và các chức năng thuộc hai loại quản lý nợ này có ảnh h−ởng qua lại lẫn nhaụ Quản lý nợ tác nghiệp thụ động cung cấp thông tin, phân tích cho quản lý nợ tác nghiệp chủ động và bằng cách đó có ảnh h−ởng rất lớn đến quản lý nợ tác nghiệp chủ động. Nói nh− vậy có nghĩa là cả hai loại chức năng quản lý nợ này đều có tầm quan trọng t−ơng đ−ơng nhau và chúng bổ sung cho nhaụ
Quản lý nợ cấp tác nghiệp bao gồm các chức năng cụ thể sau đây: ghi nhận/đăng ký nợ và phân tích là những chức năng thuộc loại quản lý thụ động; hoạt động, kiểm soát, phối hợp-kiểm soát, kiểm soát-giám sát là những chức năng thuộc loại quản lý chủ động.
Các chức năng này đ−ợc thực hiện trên hai mức: mức tổng hợp và mức giao dịch đơn lẻ. Việc phân biệt hai mức này chỉ có ý nghĩa t−ơng đối, song sự phân biệt nh− vậy có thể giúp các cơ quan quản lý hiểu và nắm bắt tốt hơn về nợ.
Quản lý nợ thụ động
Chức năng ghi nhận đòi hỏi phải thu thập thông tin chi tiết về từng
khoản vay nợ. Điều quan trọng nhất cần quyết định khi xây dựng khung thu thập dữ liệu về nợ, đó là quyết định những khoản nào sẽ đ−ợc xem là nợ n−ớc ngoài và do đó những dữ liệu nào sẽ đ−ợc thu thập. Dữ liệu thu thập theo từng khoản vay sau đó sẽ đ−ợc tổng hợp để cung cấp thông tin thống kê cho công tác phân tích. Kết quả chính của chức năng này là thông tin, cả ở cấp giao dịch đơn lẻ lẫn ở cấp tổng hợp.
Chức năng ghi nhận là loại chức năng quan trọng đối với cơ quan quản lý nợ trong giai đoạn đầu hoạt động của mình. Ghi nhận cũng bao gồm việc
ghi sổ và đăng ký. Mọi hiệp định vay nợ, bất kể là do ai đàm phán và ký kết
(Chính phủ, doanh nghiệp nhà n−ớc hay khu vực t− nhân) đều phải đ−ợc ghi sổ và đăng ký. Danh mục các khoản vay do Chính phủ bảo lãnh phải đ−ợc ghi (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
riêng để xác định tài sản nợ bất th−ờng có thể phát sinh đối với Chính phủ